科学发展观与服务型政府建设ppt-PowerPoint.ppt

科学发展观与服务型政府建设 主讲人 董晓宇博士北京行政学院公共管理教研部教授人民日报副刊 人民论坛 特邀编审国家行政学院培训中心特聘课程教授清华大学继续教育学院特聘课程教授清华大学人文学院培训中心课程教授清华大学公管学院培训中心课程教授 引子 科学发展观是当代建设中国特色社会主义理论的重大突破科学发展的道路是中国改革和现代化进程的重大历史转折科学发展观对当代中国的政府治理提出了系统的变革要求只有政府治理根本转型才能为科学发展提供体制机制保障政府治理变革根本方向是构建公共而民主性的服务型政府建设服务型政府的关键是全面而系统地深化行政体制改革 十七大报告 深化行政管理体制改革 建设服务型政府 主要内容 科学发展观对政府治理提出变革要求 当前政府体制机制对科学发展的制约 建设服务型政府努力方向与基本内容 一 科学发展观对政府治理变革的要求 科学发展观的基本内涵科学发展观与传统发展观的比较科学发展观对政府治理变革的要求 科学发展观的内涵 第一要义是发展 核心是以人为本 基本要求是全面协调可持续发展 根本方法是统筹兼顾 走共同富裕道路 促进人的全面发展 实现好 维护好 发展好最广大人民根本利益 尊重人民主体地位 发挥人民首创精神 保障人民各项权益 发展为了人民 发展依靠人民 发展成果由人民共享 全面发展 可持续发展 社会全面进步与人的全面发展 协调发展 狭义的五个统筹 统筹四种利益关系 统筹国内和国际两个大局 发展具有决定意义 实现又好又快发展 五个统筹和两个推进的相协调 经济发展与人口资源环境相协调 科学发展观与传统发展观的比较 科学发展观对政府治理变革的要求 政府与市场关系的和谐 政府与社会关系的和谐 政府系统内部政府间 部门间关系的和谐 从管制型政府转向服务型的政府 从利益化政府转向公共性的政府 从集权型政府转向民主化的政府 政府治理机制的创新 政府组织机制的创新 政府治理工具的创新 根本结构变革要求 体制变革要求 机制变革要求 1 公共治理基本结构的根本变革 有效公共治理的基本框架自由市场 企业竞争的交换与效率优势 公民社会 自治和互助优势 公共政府 代议制政府的权威和资源优势 2 政府治理的体制变革 扩展三个惟度人类社会结构与政府治理模式的演进 三个维度服务性 功能1 民主化 政治3 公共性 管理2 家天下 统治集团 国家消亡 现代政府公共性的体现 现代政府的职能 解决公共问题 有限的政府 现代政府的权威 掌管公共权力 民有的政府 现代政府的宗旨 追求公共利益 民享的政府 现代政府的行为 体现公共参与 民治的政府 现代政府的运行 依据法律法规 法治的政府 现代政府的资源 来自公共财政 效能的政府 现代政府的结果 承担公共责任 责任的政府 公共性的政府必须是民主决定的政府民本 民生 民意 民主 民权 宪政政治领域 公民 议会 政府 官员 公民主权 看得见的脚投票 主权者 立法者 执行 执行者纳税人 服务者经济领域 股东 董事会 经理层 雇员 顾客主权 看不见的手决定 公共性的政府必须是受民主控制的政府人性的不完美 权力的支配性和资源稀缺性的特性 社会权利与公共权力的平衡 以私权制约公权 公共权力的合理分工与制约 以公权控制公权 法权与行政权的均衡 以法权制约公权 选举政治的制约 公民用脚控制政府政策与行为 大众传媒的舆论监督 社会性公共权力的载体 各领域 行业 部门具体的制约制度与监督机制反思 中国最健全的监督体系为何缺乏刚性和效能 二 当前政府体制机制对科学发展观的制约 一 对政府体制与机制的总体观察总体结构 市场和公民社会发育迟缓制约公共治理总体属性 权力过于集中的管制型或控制型政府总体功能 适应政府经济建设和国家动员的需要利益结构 利益集团化对社会公共利益分配扭曲内部关系 部门多细 层级过多 权责不明或失衡政府治理机制和治理工具的单一和简单化 二 行政体制存在的问题 十七届二中全会的分析 政府职能转变还不到位 对微观经济运行干预过多 社会管理和公共服务仍比较薄弱 部门职责交叉 权责脱节和效率不高的问题仍比较突出 政府机构设置不尽合理 行政运行和管理制度不够健全 对行政权力的监督制约机制还不完善 滥用职权 以权谋私 贪污腐败等现象仍然存在 这些问题直接影响政府全面正确履行职能 在一定程度上制约经济社会发展 深化行政管理体制改革势在必行 三 行政体制存在的主要问题 学理分析 环境 既无相对的独立性也无有效制约性 职能 越位 错位同缺位 不到位同时并存 权力 产生 运行和监督的公共性尚不够 部门 部门化过细与部门利益化问题严重 层级 层级过多导致权力和信息失真扭曲 政策 歧视性法律和政策导致社会不公平 财政 集权型 生产型 自我服务型财政 运行 欠透明 欠规范 公共参与的不足 责任 权责失衡与公共责任的软化或缺失 四 行政体制因素对科学发展的制约 经济发展的坎 必须重新定位政府角色社会矛盾的坎 必须重新定位政府功能民主发展的坎 必须重新定位政府性质 发展黄金期 矛盾凸显期前所有未有的机遇 前所未有的挑战 1 经济发展的坎 关键在于没有处理好政府与市场的关系 国有经济贡献率差 GDP的65 出口的60 就业的90 来民营 投资决策失误严重 30 的失误率 不受市场规律约束 腐败问题日益恶化 政府以公权参与市场交换 形成掠夺式发展 资源开发引发的生态和社会矛盾 经济发展难以创新 政府主导的产业结构重复 政府 企业与银行之间的结构性矛盾难以消解 市场所需要的矫正功能缺失 秩序 监管和调节 抑制民间资本这个最基本市场主体的积极性 市场障碍 地方政府沉重债务危机 发行地方政府债券的忧思 区域经济恶性竞争与国家税收流失 从招商到择商 巨额外汇 1 9万亿美元 的快速缩水 反思传统思维 反思 作为发展中国家的中国政府 发展经济仍是第一要务 但并不意味着政府直接垄断市场 直接控制资源 直接投资项目 直接去搞经营 而在于通过开放市场 宏观调节 完善立法与强化执法监管 为市场公平竞争及企业和个人的发展创造良好的环境 这种环境包括 安全稳定的治安环境 提供投资 生产 生活最基本环境 开放有序的市场环境 科学规划 开放市场与有效监管 公正严明的法制环境 约束政府 解决官商勾结和官商一体 廉洁高效的政务环境 方便企业 服务企业 服务公民 便捷舒适的生活环境 为企业经营和公众生活提供公共设施 2 社会矛盾的坎 关键在于政府的社会功能扭曲 社会发展极度失衡 城乡失衡 地区失衡 人与自然的失衡 人与人关系的失衡 官民关系的失衡 公共服务的供求矛盾 公平缺失与贫富差距 贫富分化过大 社会群体的隔阂与对峙 以公共服务为例 矛盾比较突出 百姓看病又难又贵教育支出居高不下工作吃紧就业困难社会保障仍不健全垄断价格难以下调房价飞涨安居不易环境污染日趋恶化食品安全令人忧心各地矿难频频发生犯罪上升治安欠佳劳动权益受到侵犯 公共服务供求矛盾的主要成因 政府对基本公共服务投入的不足政府对公共服务分配的严重不公民间资本很难进入公共服务领域政府对公共服务市场垄断与暴利政府对公共服务投入的效益欠佳政府对基本公共服务资金的挪用 以贫富差距为例 公平不足导致过大差距 如果导致两极分化 改革就算失败了 邓小平文选 第3卷第139页 少部分人获得那么多财富 大多数人没有 这样发展下去总有一天会出问题 分配不公 会导致两极分化 到一定时候问题就会出来 这个问题要解决 过去我们讲发展 现在看 发展起来以后的问题不比不发展时少 要利用各种手段 各种方法 各种方案来解决这些问题 邓小平年谱 1364页 什么时候突出地提出和解决这个问题 在什么基础上提出和解决这个问题 要研究 可以设想 在本世纪末达到小康水平的时候 就要突出地提出和解决这个问题 邓小平文选 第3卷第374页 3 民主发展的坎 关键在于政府性质定位出现偏差 利益分化 社会分层与民主需求增加 社会阶层和不同群体之间的矛盾加剧 主要群体弱势化以及体制性维权的困难 政府自身利益化和官僚利益集团的形成 官商勾结和官商一体导致公共政策扭曲 社会上层社会精英化和底层社会碎片化体制外的方式进行利益表达具有高风险和高成本的特征 三 建设服务型政府的方向与基本内容 一 政府治理变革的基本方向 构建公共而民主的服务型政府目标 适应市场经济和民主政治的有中国特色的政府治理模式方向 强化公共性认知 强化政府的社会管理与公共服务核心 调整和规范公权力 通过民主和制度建设控制公权力途径 在优化政府体制的基础上推动从善政走向善治的转变动力 危机和机遇意识基础上的继续解放思想和改革开放 服务型政府的提出 中国学术界1998年提出此概念 2001年 成都 南京 上海提出建设服务型政府的目标 2005年政府工作报告 寓管理于服务之中 努力建设服务型政府 十七大报告 加快行政管理体制改革 建设服务型政府 关于服务型政府的三种理解 相对于官僚主义 低效率的政府而言 机制调整 工作流程的维度 相对于生产建设型政府而言 职能结构的调整 职能转变的维度 相对于管治型 控制型政府而言 公共治理转型 政民关系的维度 服务型政府的基本内涵 以社会公共利益为目标追求 以社会公众为本位 以管理就是服务为理念 以人文关怀 民主 透明 责任 法治等价值为基础 在社会公众的参与和监督下 以有效解决社会公共问题 提供公平 优质 廉洁 高效的管理和服务为标志的政府形态 服务型政府的基本特征 以公民为中心的政府 以公谋公 的政府法治的责任政府将管制纳入服务视角的政府结果与绩效导向的政府分权化的便捷高效政府存在持续改进机制的政府 服务型政府 治理 善治 服务 服务型政府的本质 适应市场经济和民主政治的公共治理模式 政治上的 善政 天下为公 民主与服务 法治上的 法政 法治政府 管理上的 善治 科学效能 组织上的 善行 决策科学执行有力监督到位 二 建设服务型政府的主要内容 核心是推动政府职能转变难点是调整政府权力结构重点是政策凸显公共利益基础是创新政府治理机制 1 建设服务型政府的核心切实推进政府职能的转变 理论分析 市场经济条件下的政府职能 现实努力 弱化 转化与强化 1 市场经济条件下政府职能的定位 理论分析逻辑的视角 政府应当做什么一是政府的公共管制 解决公民和企业的消极外部性行为所带来的问题 形成政府的 市场 公共生活和执政 秩序供给和维护功能 二是政府的公共服务 提供企业和社会力量无力或不愿解决而又对社会公众和发展具有必要性的公共产品 关于政府管制的四个逻辑 怎么管制 管制以实现秩序为目的 因此 任何公共管制必须以公民和企业的某种行为具有客观的消极外部性为前提 同时不能为谋求部门利益 个人利益而管制 更不能为创收和罚款而管 管制具有强制性并有可能侵害私人权利和自由 任何公共管制必须以事先公布 为社会所周知之法律明文禁止为依据 不明确 禁止 则社会可为 管制的方式实行必须公开 公平 公正 管制的依据必须具有合法性 因此 任何关于公共管制的禁止性规定和法律必须是经过民主过程而作出 政府的管制并不能解决所有的消极外部性问题 当采取强制解决不了某个问题时 必须善于引导 疏导和社会自治理的方式 将某种行为的消极外部性降低到最低或控制在一定范围内 关于公共服务的四个逻辑 怎么服务 必须以市场和公民无力或不愿解决 而且为社会所需要为前提 反之政府不得介入竞争性 经营性和自主性领域 政府服务的成本是以社会税收方式提供 因而其消费具有社会性和公平性 即消费的非排他性 即使能够排他或排他技术可行而采取收费服务 必须以给弱者一定的财政补贴以贯彻普遍服务原则 政府提供的服务往往和经济发展水平相关 因而在即定经济和财政约束条件下 政府服务供给的规模 结构 数量必须以社会需求为依据 要确定合理的供给秩序和结构 优先满足社会最基本的公共需求 并接受社会评价 政府服务机制的实现方式是多元的 可以根据公共物品的不同层级属性 不同程度的可排他性 竞争性和可分割性 采取不同的制度安排 并非所有的公共服务都由政府直接生产和经营 为此 要区分公共服务的政府属性与非政府属性 政府和公共部门的核心业务与辅助业务 公共服务的政府供给与具体生产 经营者的角色 2 现实的努力方向 弱化 转化 强化1 改革审批 投资 事业单位和国有资产管理体制 实现政府职能的弱化 深化专项体制改革2 通过公共管理社会化 公共服务市场化 实现政府职能的转化 实现政府与社会 市场的合作治理3 通过宏观调节 市场监管 社会管理 公共服务 实现政府职能的强化 全面正确履行职能 市场 私人部门 政企不分的传统体制 第三部门 政府 公共部门 私益 公益 强制 自 志 愿 公共管理社会化 公 共 服 务 市 场 化 政府职能的转化 通过公共管理社会化和公共服务市场化 政府职能的范围和实现形式发生了重大变化 实现政府由善政向善治的转变 政府职能的强化 全面正确履行政府职能 公共服务 经济调节 市场监管 社会管理 2 建设服务型政府的难点 调整政府权力配置结构 实现横向政府权力合理配置 部门关系优化 实现纵向政府权力合理划分 府际关系优化 稳步推进具体行政领域改革 专项体制优化 1 实现横向政府权力合理配置 部门关系优化 推进重大决策权向人大转移 协调党政同人大的关系 实现人民当家作主 推进功能重叠的党政部门和政治社团的合署办公 解决党政机构重叠问题 实现党政 政治社团 下属事业和后勤单位的整合化与社会化 理顺政社关系 推进部门行政向公共行政转变 实现政府民主决策与部门有力执行 精简和规范议事协调机构及其办事机构 尽量不设实体办事机构 重点推行大部制 大局委 大科制 合并同类项的大系统的综合管理 合理界定部门分工与责任 实现权责一致 实现部门内部决策 执行 监督的适度分离 再造组织机制 完善部门间协调配合机制 政策 授权和协同作业以及必要的会议 促进工作流程一体化 有形与无形 物理与电子 内设机构与岗位设置的科学化 精简 制约而高效重点推行大部制与 三权分立 2 实现纵向政府权力合理划分 府际关系的优化 推行分级治理体系 自治优先 平衡统筹 权限法定 财权与事权相匹配 转移支付 重调分税制到分权合作制 尽量减少和规范垂直管理体制 解决条块分割所带来的问题 调整行政区划 逐步向四级政府治理过渡 同时整合行政资源 明确管理和服务职责重点 中央战略规划 省级统筹平衡 基层落实执行 改善上级对下级管理 维护国家法制统一 政令统一和市场统一前提下的指导 咨询 协调 监督 明确同级政府的责任体制 主要对本级人大和法律负责 机构设置要符合层级管理需要 解决机构上下同构和重复管理 完善纵向协调机制 利益共享 风险共担 协商共治重点解决层级过多和基层政府权责倒置问题 3 推进具体领域的行政体制改革 深化行政审批体制改革 减少和规范行政审批 明确必要的审批范围 从维护国家经济安全 合理开发使用资源 保护生态环境 优化布局 保障公众利益 防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核 即审核其 外部性 发挥社会自我规制的作用 凡是能通过社会途径审批事项应交给社会中介组织 行业组织和社会自治组织 政府只是根据情况进行登记 备案或注册 改革审批方式 主要是理顺纵向和横向的审批权责关系 规范审批行为 对必批的事项 明确其审批的法律依据 审批方式 审批内容 审批时限 审批监督 要保持审批的公开性与规范性 同时简化审批环节和程序 如 一家受理 转告相关 联动审批 限时完成 责任追究 的要求 实行统一受理 统一审核 统一回复 统一发证 避免交叉审批 深化财税体制改革 实现财政的公共化 实现政府间事财权的匹配 逐渐向三级财税体制过度 建立国民待遇的税收体系 逐渐减少和规范收费行为 形成税收和服务联动机制 形成资源的有偿使用制度 形成生态环境的补偿机制 推进财政预算管理民主化 规范和透明转移支付制度 优化财政支出范围与结构 以部门预算推行综合预算 确定财政开支标准与程序 推进国库集中收支的制度 大力推进预算编制科学化 大力创新财政支出的方式 强化财政开支审计与监控 深化投资体制改革 实现政府投资的公共化 合理界定政府投资主体和投资领域 原则不再直接投资国有企业或一般生产建设领域 政府投资集中 基础性 公益性 民生性 兜底性 领域 发挥国家重大项目和政府投资的平衡与调节功能 促进地区间 城乡间公共支出的均等化以及社会的平衡发展 开放市场 公平竞争 凡国家法律 法规未明令禁止和限制的投资领域 都向国内外投资者开放 努力激活社会投资 加快投资市场化 社会化 多元化步伐 同时 通过打破行政性垄断 地区封锁 建立统一的市场体系 通过开放生产要素市场 资本市场 土地市场 劳动力市场 推进现代市场体系建设 革新政府投资方式 完善投资 建设 监管 运行四分离制 推行投资项目的 代建制 项目制 招投标 专业的市场化运作 实现政资分离 规范政府投资行为 完善政府投资责任 改革国有资产管理体制 回归国有经济的 公益性 指导原则 国有企业 国有事业的根本目的是其公益性 如果不能实现公益目的 就应当实现私有化 按照政事分开 事企分开和管办分离的原则 对现有事业单位分三类进行改革和分类管理 加快推进垄断行业改革 形成适度竞争 投资主体和产权多元化 即使公益单位和国有资源 也要实现政企分开 政资分开 建管分离 管养分离 建立现代企业和事业法人治理结构 政府对国有资本进行监管的重点是其经营领域范围 资本形态与资产价值 价格体系 以及资产流动与重组所可能产生的各种问题 资产流失和职员权益保障 深化金融体制改革 保持资本市场的稳定与活力 深化国有银行的改革 政策性银行的目的是宏观调节 商业性银行继续加快股份制改造 大力发展资本市场 建立多层次的融资体系 同时强化监管 以维护金融市场的稳定 防范金融风险 深化保险业改革 建立政策性保险和商业保险的双重机制 加快农村金融改革 在加大政策性金融扶持 三农 的同时 加大引入多种形式商业性金融的活力 改革公共资金 含外汇 的监管与使用机制 保值 增值 更发挥公共服务的实际功能 改革科技管理体制 形成企业自主创新的平台 建立和完善知识产权法律制度 为企业创新提供基本环境 强化政府对重大和基础科研投入 鼓励计划和项目的公平竞争 运用财政 税收 利率 股权等优惠政策鼓励民企自主创新 推动企业 高校 科研单位科技合作 促进科研资源开放共享 分发挥行业协会和专业学会在科技创新中的作用 大力推动国防科研体制改革 促进军民结合 寓军于民 加快科技成果的生产力转化 产学研结合要以产业为龙头 培育创新文化 强化素质教育 提倡多样性 敢于挑战权威 3 建设服务型政府的重点 公共政策突出公共利益 公共政策的基本价值 公平和公正 建立有效的社会利益协调机制 完善有利于改善民生的公共政策体系 完善以统筹城乡为目标的公共政策体系 1 公共政策的基本价值 公平和公正 公共政策的本质是对社会资源和社会利益进行的权威性调整与再分配 公共政策的合理性 合法性 被认可和接受程度 以及实际的政策效果 取决于其公正与公平性程度 资本主义国家公共政策的公平和公正是通过各种利益集团博弈和妥协的结果 根据社会主义的本质要求 社会主义国家公共政策的最基本立足点是共享社会发展成果 维护社会公正 实现社会正义 公平和公正的基本要求 权利公平 机会公平起点和过程的公平 初次分配 追求绝对公平 规则公平 分配公平结果和事实的公平 再分配 追求相对公平 十七大 初次分配坚持公平原则更有意义 2 完善公共政策制定和执行过程的利益协调机制 将人民群众最现实 最关心 最直接的利益问题 首先纳入各级党政及其部门的政策议程 解决好为民服务政策调整的 让利于民 还利于民 为民谋利 的动态性问题 为了实现社会参与公共政策的目的 必须一要真 二要广 三要早 尤其是要涉及公众利益的土地征用 城市拆迁 国企改革 农民工 反贫困 社会保障 义务教育 医疗保险等关系弱势群体等方面的政策表达和协调机制 实现公民参与和社会讨论 十七大强调 扩大人民民主 保证人民当家作主 1 要健全民主制度 丰富民主形式 拓宽民主渠道 依法实行民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 保障人民的知情权 参与权 表达权 监督权 2 支持和完善人民代表大会 人民政协依法履行职能的制度建设 3 坚持各民族一律平等 保证民族自治地方依法行使自治权 4 推进决策科学化 民主化 完善决策信息和智力支持系统 5 加强公民意识教育 树立民主法治 自由平等 公平正义理念 6 发展基层民主 保障人民享有更多更切实的民主权利 确保基层人民依法直接行使管理基层公共事务和公益事业 对干部实行民主监督的权利 要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制 扩大基层群众自治范围 7 确保公民政治参与有序的扩大 更好保障人民权益和社会公平正义 政府只是社会利益的代表者而只是协调者 协调的途径只能是民主 3 完善关注民生的公共政策体系 推进户籍制度改革推进土地制度改革完善义务教育体系完善社会保障体系推进医疗制度改革 重点实现基本公共服务的均等化 努力推进城乡基本公共服务均等化 工业反哺农业 城市支持农村 国家财政优先安排广大农民最急需 受益面广 公共性强的农村公共产品和公共服务 加快推进区域间基本公共服务均等化 根据主体功能定位 形成东西中良性互动和逐步缩小公共服务差距的区域协调发展格局 西部大开发过程中加大基本公共服务国家投入力度 推进人群之间基本公共服务的均等化 优先关注和解决困难群体的基本公共服务水平 提高困难群体分享经济增长成果的能力和机会 4 完善统筹城乡发展与一体化的政策体系 统筹城乡发展规划 统一国民经济和社会发展统筹城乡市场建设 尤其是劳动力和资本市场统筹城乡产业发展 实现农业产业化和规模化统筹城乡基础设施 将国家投入重点转向农村统筹城乡生态建设 统一治理城乡生态和环境统筹城乡管理制度 实行政府统一的公共管理统筹城乡公共服务 实行公共服务的国民待遇统筹城乡社会保障 建立城乡可衔接社会保障统筹城乡收入分配 统一城乡政府再分配政策 4 建设服务型政府的基础 创新治理机制与工具 首先强化政府自我约束的规范机制 不断创新政府功能履行的治理机制 不断创新政府功能履行的治理工具 不断提升政府的公共服务组织能力 1 创新政府规范运转的自我约束机制 民主 科学 规范的决策机制社会参与监督的政务