学校突发事件的防范、责任划分与处理(一)

学校突发事件的防范 责任划分与处理 四川精济律师事务所 何宁湘律师 前面的话 当前我国正处于一个社会转型期 社会经济与社会关系正发生着有利于社会发展变化 与渐进的演变 而在此期间 学校也随着社会的影响与发展由单一的 封闭的教育机构逐 渐转变为面向社会的 服务于教育的社会窗口行业 学校直接面向社会 与社会产生各种 关系 由此也给学校带来了诸多前所未有的联系与矛盾 这些矛盾演变或突发地形成了各 类事件 在这些事件中也存在着种类法律关系 如何依法加强学校管理 如何防止与减少 事件的发生与隐患 如何应对突发事件 在这些突发事件中学校应当承担哪些法律责任 是当前公立学校管理中的一个重要课题 本文试通过长期为学校提供法律所遇到的事件 案例和媒体上的案例对这些问题作简要评析 一 社会转型期的学校 我国公立学校原本是一个由国家投资设立的 单一的 封闭的 由国家事业单位干部 以及其他员工从事教育活动的国家教育事业机构 学校的职能是由国家教育行政机构管理 对适龄未成年人以及接受中高等学历教育的人提供教育服务 而在过去的近十年内 由于 我国社会与经济的快速发展 加之人口增长与进入适龄未成年人 接受中高等教育者的高 峰期 原单一的封闭式教育机构已远远无法适应国家与社会对教育的需求 于此同时国家 对教育方面的投入也落后与教育事业的发展 促使教育服务收费试行了 双轨制 并迅速 向收费生方向靠拢 在观点上 社会转型期突现的各种思潮 观点影响不少的人认为教育 成为国民经济中的一项产业 总总浪潮将学校推向了社会 使之教育机构几乎完全成为直 接面向社会提供教育消费的服务业 于此同时 随着国营企业的经营机制转换 全员合同制推行与国企改制 并辅以社会 救济保障体制初设的三大步实现与完成 以及相应的成熟经验 国家人事部逐步开始推行 国家事业单位的从事制度改革 首先实行教师社会招聘与原由在编教师的聘用合同制度 成都市自 2004 年 7 月 1 日实行了事业单位进入社保养老保险体系 人事部推行了与企业职 工劳动争议纠纷案件仲裁相近的人事争议仲裁 为了配合事业单位改革 2003 年 9 月 5 日 最高人民法院出台了法释 2003 13 号 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议 案件若干问题的规定 司法解释 使人事争议仲裁与司法审判接轨 近期在部分学校进行 人事制度与分配制度改革试点 不少的学校早已国家人事制度正式改革前率先进行了内部 机制与后勤服务社会化的改革尝试 由此以来 学校在教育服务 社会服务领域内 学校与国家教育行政机构 学校与学 校 学校与学生及学生家长 学校与社会各企业组织之间产生了广泛的联系 也形成了各 类社会关系 学校也在此关系中 在妥善处理这些关系中得以生存与发展 二 学校与各类主体之间的法律关系 1 学校与教育行政机关以及其他行政机构之间的法律关系 教育行政机构是代表国家投资主体对学校进行管理并行使权利 因此学校与教育行政 机关之间形成的行政法律关系与国有资产所有人与经营者的民事法律关系 学校与目前机 制改革后的国企业不同之处在于 国家对国企实行了所有权与经营权的分离 国企享有经 营自主权与人事权 故国家与国企之间存在的只是财产所有人与经营者之间的法律关系 国家的代表是国有资产管理行政机关 而不存在行政管理法律关系 而学校与教育行政机 关之间存在着行政法律与民事法律的双重法律关系 2 学校与教师员工之间的法律关系 学校实行社会招聘的教师与实行聘用合同制的在编 指原有国家编制管理机构人员编 制 即国家事业单位干部编制 特别说明的是 编制中包括极少的聘用制干部编制 人事 部门俗称 合同制干部 教师之间因招聘合同与聘用合同分别形成劳动关系与聘用合同关 系 其中 招聘合同是依据 劳动法 形成的纯劳动关系 而聘用合同是依据人事部改革 政策文件所形成的劳动关系 这种劳动关系也属于 劳动法 调整的范围 鉴于人事关系 没有法律规范调整 且在编教师与社会招聘与存在享有国家事业单位干部编制身份与相应 福利待遇的 人事部门对在编人员有管理权等方面的重要差别 因此人事部至今尚不承认 聘用合同关系属于 劳动法 调整 而劳动合同与聘用合同均不属于 合同法 调整范畴 因此就此角度上讲 聘用合同的法律调整尚属于真空或者法律空白 当然这样看法也不完 全合适 因为最高人民法院法释 2003 13 号司法解释确定审理人事争议案件适用 劳动法 但人事部并不认同 2004 年 4 月 30 日最高人民法院发出法函 2004 30 号 关于事业单位 人事争议案件适用法律等问题的答复 司法文件又规定 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 法释 2003 13 号 第一条规定 事业单位与其工作人员之间因辞职 辞退及履行聘用合同所发 生的争议 适用 中华人民共和国劳动法 的规定处理 这里 适用 中华人民共和国劳 动法 的规定处理 是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用 中华人民共和 国劳动法 的相关规定 人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面 的法律规定 但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的 适用 中华人民共和国劳动法 的有关规定 这一司法文件得到了人事部认同 这样的结果并不意味着法律规定聘用合同与人事争 议属于 劳动法 调整 而是最高人民法院与人事部之间达成的一种 一致 即双方取得 表面一致的必然结果 由于该司法文件上提到的 人事方面的法律规定 根本不存在 至 少在形式上未上升成国家法律或行政法规 故实质上讲人事争议的司法解释也被肢离 在 审理与处理人事争议的实务中如何具体适用法律难度非常大 学校除教师行政管理人员外 还有不少原工人身份的职工与后勤服务的临时用工 学 校与这些人员之间是劳动关系 3 学校与学生之间的法律关系 学校与学生未成年人这一 特殊行为主体 之间的关系 较学校与其他主体之间的关 系复杂得多 是多种关系的交织表现 首先 双方之间存在着平等法律关系 即平等民事 主体之间基于民事法律规范而发生的民事法律关系 在此法律关系中 学校以民事主体的 身份而存在 享有权利并承担义务 对作为相对方的学生并无概括支配 命令的权力 学 生也无接受 容忍的义务 而是以平等的民事主体的身份而存在 例如学校因收取住宿费 为学生订购教材 制作校服 收取学费 购买意外保险 体检 学校食堂就餐等事项而与 学生形成的民事法律关系 值得注意的是 学生在行使民事权利过程中 可能并不是独立 的民事主体 其主体包括是其家长 或其他监护人共同行使 因为学生无财产 也无独立 的财产支配权 支付费用往往是其家长的行为而不是学生的行为 其次是 非平等因素关 系 有人称之为 特殊权利因素关系 其产生这种关系的提前是法律法规赋予学校对学 生进行管理的职能与责任 学校作为履行特定职能的公法主体 依法享有在其特定职能范 围内自主判断 自定规章 自主管理的特别权力 这种依据职能的自主管理权 实际上是 法律赋予学校为保证其教育教学管理目标的实现而对其内部事务进行处置的 自主裁量权 在享有法律赋予自主管理权的同时 也承担着相应的同等的管理法律责任 如果学校疏于 管理而发生了后果将承担民事赔偿责任以及其他法律责任 如刑事责任 由于学校不是行 政机构 其学校与学生之间的关系不产生行政法律关系 因此这一特殊法律关系的法律后 果之一仍是承担民事责任 故在实务中不需特别区分平等与非平等关系 而重要的是看是 否承担由此引起的民事赔偿责任 学校在行使自主管理权而制定的内部规则约束内部成员 学生 时所生产的内部关系 学校为了维护学校秩序 落实对学生指导管理 为贯彻执 行法律法规而制定的约束学生学习与生活行为的内部规范 正是由于非平等因素关系 特 别权力关系 的存在 内部规范对主要内部成员的学生具有约束力 结论 学校与学生之间的法律关系 大致可推定为准教育行政关系 既区别于纯粹的 教育行政关系 也区别于民事法律关系 是学校对学生的教育 管理和保护的法律关系 教育 管理和保护构成这一法律关系的基本内容 即法律的调整内容 学生 主要指未成 年人学生 的人身伤害以及造成他人伤害是以承担民事责任为基础的 在学生伤害案件的 实务中 要求学校应当负法定的谨慎义务防止学生受到损害 如果学校必须履行这一义务 则必须证明该义务是否实际上未履行 只有证明未尽此项义务者 学校方承担民事责任 因此 学生伤害事故责任是一般地过错责任 而不是过错推定责任 不能采用推定地方式 认定学校具有过错 承担赔偿责任 值得注意的是 因学校性质不同的情况也会形成不同 的法律关系而导致承担责任的法律基础不同 例如 民办 民营学校与学生之间应当主要 是一种合同法律关系 而义务教育学校及公立学校与学生之间则应该是一种由法律 主要 是行政法 直接规定的特殊的教育 管理及保护等权利义务关系 4 学校与为学校提供服务的企业组织 个体工商户之间的法律关系 学校基本建设 教育设备建设与技术改选更新换代 以及后勤社会化服务都要与诸多 的企业组织 个体工商户打交道 如校舍 运动场建设要与设计单位 施工单位合作 学 校改造实作室 食堂要与各类供应商 安装调试单位合作 将食堂 洗衣房 电话超市交 给企业或个体工商户经营 以及门卫 清洁卫生项目交给保安服务公司等等 在这些事项 过程中 不论是否进行招标投标都要与企业组织 个体工商户之间签订合同并履行合同 因此学校与为学校提供服务的企业组织 服务公司 个体工商户之间是因合同而形成的法 律关系 这些关系属于 合同法 调整的范围 三 学生伤害事故处理办法 教育部于 2002 年 8 月 21 日颁布的 学生伤害事故处理办法 以下简称 处理办法 已于 2002 年 9 月 1 日实施了 由于此前我国缺乏对学生人身伤害事故处理的统一规定 该处理办法的颁布实施无疑对处理此类事件 纷争有了一个明确具体的依据 但由于 处 理办法 属于部门规章其效力层次较低不说 人民法院在审理此类案件时根本不能适用 按照最高人民法院 关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要 司法文件规定 现行有效的行政法规有以下三种类型 一是国务院制定并公布的行政法规 二是立法法 施行以前 按照当时有效的行政法规制定程序 经国务院批准 由国务院部门公布的行政 法规 但在立法法施行以后 经国务院批准 由国务院部门公布的规范性文件 不再属于 行政法规 三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规 笔者注 立法法 于 2000 年 7 月 1 日施行 也不能 参照 注 不少学者认为人民法院在审理此类案件时 仅是可以 参照 适用 其实际作用并不是很大 对于学生伤害事故发生后 处理办法 第二章关于事故与责任的规定 只能作为学校排除自己是否存在违反法律规定与未履行管 理责任的判别标准 至于在诉讼案件中学校是否承担民事法律责任 只能由人民法院依据 民事法律进行认定 人民法院的认定不取决于学校的行为是否属于 处理办法 排除责任 的规定 而取决于学校行为是否有民事法律规定的过错责任 四 学校突发事件的分类 为了便于在突发事件发生后 较准确的对其认定与处理 这里有必要对突发事件以及 有可能发生事故 纷争的情形 按事件 事故 的主体 性质等要素做一个粗略地分类 一 学生伤害事件 事故 学生伤害事件 一般指学生在校接受教育期间 包括学校组织的校内外各项活动 公 益任务 学生实习 军训等活动中 乘坐交通运输工具时 发生的学生遭受人身损害的意 外事件 大致可归为 1 学生意外伤害事件 2 学生食物中毒事故 3 学生违反 治安 管理处罚条例 的治安事件 4 学生行为触犯刑法的刑事案件 5 学生患突发疾病事件 6 学生违反公序良俗的事件 二 教师事件 教师事件 应包括教师与学校 教师与教师或学校员工 教师与学生之间发生的各种 形式的事件 教师与学校 与教师及其