合肥市农村土地承包经营权流转

1 合肥市农村土地承包经营权流转 状况调研的思考与建议 关于合肥市农村土地承包经营权流转情况的调研报告 2009 年 5 月至 9 月 民建市委会组织对全市农村土地承包经营 权流转进行调研 听取了市农委 肥西县农委 肥西县严店乡 丰乐 镇 三河镇及部分流转大户的发言及建议 并实地到严店乡 丰乐镇 三河镇木兰村进行考察 又到土地承包经营权流转开展较早较好的湖 北省武汉市进行考察 现就调研情况提出几点思考与建议 1 我市农村土地承包经营权流转特点我市农村土地承包经营权流转特点 我市农村二轮土地承包工作自 1995 年开始 1997 年基本结束 到 2006 年底 全市家庭承包经营户 65 8 万户 耕地面积 324 万亩 共签订土地承包合同 65 2 万份 发放 土地经营权证 65 万本 随着农村经济的快速发展 我市土地承包经营权流转趋势明显加 快 据初步统计 到 2008 年底 全市农村土地流转面积 68 万亩 占 承包耕地总面积的 22 其中规模经营流转 50 亩以上 面积近 30 万亩 占流转总面积的 42 共涉及农户 10 万户 流转的形式主要 有委托代耕 承包 转包 转让 出租 互换 入股等 土地承包经营权流转呈现了一些新的特点 一是速度加快 特别 是规模经营流转的面积增速较快 肥西县 50 亩以上规模流转大户 500 多户 规模流转 6 1 万亩 占流转面积的近一半 二是主体多元 化 从初始农户之间的流转 逐步向社会工商企业 产业化龙头企业 集体经济组织 农民专业合作组织和种植大户流转 如包河区大圩镇 已有 10 多家农业龙头企业进入 流转土地 8700 亩 三是方式多样 从过去以转包和互换为主逐步转变为转让 转包 入股 出租 互换 等多种方式并存 提高了土地利用效率 四是流转收益趋增 由以前 仅承担农业税费发展到目前的 300 600 元 亩 近郊高的流转收益超 过 1000 元 亩 五是市场导向作用更加明显 从原来简单的承包方式 2 向流转稳定收入方式转变 运用流转合同明确流转土地的权利和义务 通过流转信息平台提高流转效率 发挥土地流转的作用 取得了明显 成效 2 合肥市农村土地承包经营权流转的主要形式合肥市农村土地承包经营权流转的主要形式 1 企业参与流转 开展规模经营 在依法 自愿 有偿的前提 下 农民将土地承包经营权租赁给业主 由业主进行规模化经营 发 展现代农业 土地承包经营权流转以后 农民既可以受聘到业主经营 的园区内打工 又可以外出务工 如肥东县目前参与土地规模经营 500 亩以上的科技示范园有二十多家 总面积近 10 万亩 2 土地承包经营权量化入股 集体统一经营 农民自愿以土地 承包经营权量化入股 由村民组建股份合作制公司 按照现代企业制 度的要求 开展规模经营 发展现代农业 如肥东县建华居委会围绕 新农村建设引进业主 注册登记了安徽龙栖地农业科技有限公司 建 华农业专业合作社和建华劳务服务公司等多家实体 让农民既变为股 东 又成为公司工人和三产服务人员 3 大户示范带动 推动规模经营 肥西县丰乐镇和严店乡等地 自 1997 年开始 就着手通过土地互换的办法 将一家一户的抛荒地 相对集中连片流转 乡村积极支持 引导和鼓励村集体组织 能人大 户规模承包土地 目前丰乐镇流转面积 1 4 万亩 占耕地面积的 23 8 严店乡流转面积 1 2 万亩 占耕地面积的 25 流转期限一 般为 1 5 年不等 流转收益亩均 220 元 500 元 主要从事水稻制 种 苗木花卉 水产养殖 大棚蔬菜等农业生产 4 成立土地承包经营权流转合作社 农民合作经营 肥西县三 河镇木兰村将 分 到一家一户的土地又 合 起来 联合成立土地 流转经营合作社 开展规模经营 发展现代农业 他们于 2006 年成 立了全省第一个土地流转合作社 目前 入社农户 561 户 入股田地 2100 亩 合作社将入股的田地集中连片 公开招标给种粮大户 目 前全市已登记成立的土地流转经营合作社 40 多家 入社农户 1 05 万 户 入股土地 3 8 万亩 有效地促进了规模农业发展 5 投资开发林地 促进农用地综合经营 长丰县通过招商引资 3 引进朝晖农林发展有限公司 先后在下塘 双墩 岗集等地实施退耕 还林 公司看准了国家退耕还林政策对开发农用地的巨大优势 以 220 元 亩的租金租用农民土地 4800 多亩 租期至 2025 年 合同约 定每 10 年租金递增 40 公司先后投入 1300 万元 在林间建立食用 菌大棚基地返租给农户 发展林下养鸡 种养鹅牧草 统一向农户提 供菌种 技术 成品销售 年户均菇农收入 1 8 万元左右 成为当地 农民增收的重要来源 6 实施土地整理 推进规模经营 我市自去年开始 结合新农 村建设 在三县 4 个乡镇 6 个村实施了万亩土地及宅基地整理推进项 目 对整理出的土地 不再分给一家一户 而是通过招商引资的办法 进行土地承包经营权流转 推进适度规模经营 通过村企合作 企农 合作 土地股份合作的形式 发展壮大集体经济 目前全市四个乡镇 已有 10 多家工商企业 农村产业化龙头企业 土地流转合作社和专 业大户等参与流转 共流转农户承包地 3 万多亩 三 关于农村土地承包经营权流转若干问题的思考三 关于农村土地承包经营权流转若干问题的思考 1 关于 农村土地承包经营权流转 与 土地流转 的关系 农村土地承包经营权流转是一个法制化 规范化概念 2002 年 8 月 29 日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的 中华人民 共和国农村土地承包法 第二章第五节名称就是 土地承包经营权的 流转 并规定土地承包经营权可以依法采取转包 出租 互换 转让 或者其他方式流转 土地流转 现在大多数人等同于农村土地承包经营权流转 或 作为农村土地承包经营权流转的简称 但也有人简单理解为农村集体 土地所有权流转 这种理解是有害的 表现了部分人对现有农村土地 集体所有制突破的冲动 这种冲动既不符合我国现有农村现状 也与 我国的宪法和法律相悖 现有农村土地承包经营权流转方式的探讨和创新均应是农村土地 集体所有制下土地使用权的探讨和创新 而不能涉及所有制的探讨和 创新 2 农村土地承包经营权流转应充分尊重农民的意愿 4 土地承包法 第三十二条规定 土地承包经营权流转应当遵 循平等协商 自愿 有偿 任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进 行土地承包经营权流转 农业部 农村土地承包经营权流转管理办 法 第二条也有类似规定 但实际中没有充分尊重农民意愿的情况也时有发生 具体操作暂 且不论 且从政府的一些文件和指导思想上就可以感受到 大力推 进 等口号式 运动式的方法 不少地方基层组织及领导把农村土地 承包经营权是否在当地的大面积流转与政绩挂钩 事实上农村土地承包经营权的流转首先是农民的自发和创新 早 在第一轮土地承包期 就有农民把承包的土地进行转包 随着中国经 济的飞速发展 工业化城市化在全国的全面推进 农民离开土地进入 城镇必然会引发土地承包经营权的流转 2002 年全国人大颁布了 农村土地承包法 对自发的农村土地承包经营权流转以法律的形式 进行规范 2005 年农业部颁布 农村土地承包经营权流转管理办法 专门对土地承包经营权流转进行规范和引导 这些法律政策都是对农 民自发和创造的认可和保护 中共十七届三中全会 决定 提出 建立健全土地承包经营权 流转市场 按照依法自愿有偿原则 允许农民以转包 出租 互换 转让 股份合作等形式流转土地承包经营权 发展多种形式的适度规 模经营 同时要求 土地承包经营权流转 不得改变土地集体所有 性质 不得改变土地用途 不得损害农民土地承包权益 从这三个 不得 来看 中央是要在农地上进一步加大改革力度 土地之于我国农民和之于我国整体的重要性 不言而喻 土地之 于我国农民的重要性在于 9 亿农民当前的劳动力再生产无法脱离土 地的支撑 离开土地 农民可能不只是生活质量下降的问题 而且可 能是难以生存的问题 土地之于中国整体的重要性 不仅解决了 13 亿中国人吃饭的问题 土地的农业是国民经济基础产业 而且土地为 我国农民提供的基本保障 形成了我国快速发展可能产生社会冲突的 缓冲器 任何土地制度的变革 都可能引发社会问题 因此 土地承 包经营权的流转更要慎重 而且慎重的前提是必须充分尊重农民的意 5 愿 3 农村土地流转市场化机制需要进一步完善 健全的农村土地流转市场尚未形成 多数乡镇缺乏中介服务 土地流转主要依靠自发进行 一些基层组织怕麻烦 不愿去宣传引导 服务工作 流转空间狭窄 信息不对称 流出与流入意愿难以沟通对 接 影响了土地流转的速度 规模和效益 有的地方流转合同手续不 规范 条款不完备 主体错位 对农民利益的保护机制和收入增长机 制尚未真正建立 4 农村土地流转管理有待于进一步规范 一些地方承包合同不完善 土地承包台账 土地承包档案等基础 资料不完整 承包纠纷时有发生 少数的土地承包经营权证尚未发到 农户手中 土地流转管理相对滞后 特别是乡镇农经管理职能在乡镇 机构改革中统一划归乡政府后 农业承包合同管理机制收到削弱 有 的县农经管理职能有名无实 影响了流转规范化管理的进程 5 农村土地承包经营权的流转期限有待进一步探讨 目前合肥市的做法是流转期限最长为第二轮土地承包到期时间 即到 2025 年结束 这种期限规定是和土地承包期限相一致 也是 土地承包法 第三十三条第三项规定的 但这种一刀切的流转期限 在实际中存在下列问题 1 流转期限过短 流转期限过短不能满足新的土地经营权受让方的经营需求 同时 也制约了受让方对承包土地的投入 特别是随着时间的向后推移 剩 余的承包期限越来越短 受让方更不愿意过多对土地投入 照此规定 剩余承包期限后几年承包经营权流转几乎到停滞状态 已经流转的承 包经营权土地受让方在很短的剩余经营期限内也不会过多的投入 有 的还会进行掠夺式的经营 导致地力弱化 衰退 2 土地流转期限应根据土地的类型而定 到 2025 年只是耕地的第二轮承包期限 但 土地承包法 规定 的草地承包期限为三十年至五十年 林地的承包期限为三十年至七十 年 特殊林地的承包期限经批准还可以延长 6 可见草地和林地的流转期肯定会超过 2025 年 3 租赁期限超过 20 年的流转合同效力问题 合同法 第二百一十四条规定租赁期限超过 20 年的超过部分 无效 但土地承包经营权流转期限有超过 20 年 有的长达 30 年 甚 至更长 存在效力上突破法律强制性规定 同时 转包 互换 转让 入股以及通过招标 拍卖 公开协商 方式的流转方式是否属于租赁 是否受 20 年期限的限制均有待于进 一步明确 试想一个流转期限为 70 年的流转合同 超过了任何一个劳动力 的正常存续期限 这种流转期限无异于土地所有权的绝卖 总之 流 转时间过短制约受让方对土地的投入热情 流转双方关系不稳定 流 转时间过长既有法律上的障碍 又有土地所有权转让上的争议 6 农村土地承包经营权流转的融资功能受限 影响农业产业化 进程 土地承包法 第三章规定 通过招标 拍卖 公开协商等方式 承包农村土地 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书 的 其土地承包经营权可以依法采取转让 出租 入股 抵押或其他 方式流转 而对耕地的承包经营权流转未规定可以抵押 目前农村 大量流转的是耕地的承包经营权 通常情况下对流转的土地进行集约 化 产业化经营者都有融资的需求 抵押是融资的重要方式 目前对 耕地承包经营权流转的抵押权限制 也是制约农村土地承包经营权流 转的重要因素 7 关于土地承包经营权流转积极性不高的成因思考 1 土地承包经营权仍然是农民生存的重要支柱 目前国务院正在全国试行的农民养老保险计划 在一定程度上可 以弱化土地对农民的养老保障 但农民没有失业保险 土地仍然是他 们正常生活主要来源 从最低生活保障的角度出发 农民对土地承包经营权流转不愿意 或积极性不高是完全可以理解和接受的 不能对他们有过多的指责 或者简单称为 小农意识 7 2 土地承包经营权流转的收益不大 对农民没有足够的吸引 力 这里面有以下几种因素 首先是多数田亩较小 零星分散的土 地承包经营权即使流转的绝对收益也不大 对农民没有足够的吸引力 其次是较为偏远地区的流转收益不高 农民不愿意流转 第三 随着 农业税的取消 粮食补贴等惠农政策的全面施行和加大 务农的收入 比价效应增加 种田不比到城市打工差 农民愿意留在家乡耕作 甚 至不少农民又弃工务农 近期局部地区出现的 民工荒 也可佐证 8 流转期限届满或未到期限由承包方依法收回土地承包经营权 时 受让方已投入的投资如何获得补偿 农业部的 农村土地承包经营权流转管理办法 中 受让方在 流转期间因投入而提高土地生产能力的 土地流转合同到期或者未到 期由承包方依法收回承包土地时 受让方有权获得相应的补偿 实 践中多数受让方都会对土地有较大投入 特别是农业产业化项目 还 会有大量的固定资产投入 如何补偿 标准如何计算都是问题 如果 较大的数额补偿 作为承包方的农民没有能力 也不愿进行补偿 这 都是限制和制约受让方对土地投入的重要因素 补偿办法和标准在土地承包经营权流转合同应有约定 但在调研 中查阅的流转合同根本无此项内容 四 对农村土地承包经营权流转工作的建议四 对农村土地承包经营权流转工作的建议 1 土地流转与建立完善农村社会保障体制相结合 解除农民后 顾之忧 农村社会保障体制包括农民的养老保障 最低生活保障和医疗保 障三个部分 目前国家已在逐步建立农民养老保障 省 市政府也以 颁发了具体的实施方案 但在宣传和执行的力度上还不够 导致参保 的农民比例很小 医疗保障执行的标准有待进一步完善 保障范围还 需进一步扩大 最低生活保障有待进一步完善 2 借鉴武汉经验 建立农村要素交易平台 整合与土地流转相联系的农业类知识产权 农村房屋所有权 农 村闲置宅基地使用权 农业生产性设施使用权 探索建立农村要素市 8 场交易平台 做到统一交易规划 统一交易鉴证 统一信息发布 统 一收费标准 统一监督管理 统一平台建设 3 加强土地流转工作的规范化管理 进一步完善农村土地流转 市场化机制 我市相关部门要在机构 制度 人员三方面加强对基层土地流转 工作的指导和培训 逐步实现规范化管理 按照 统一 实用 高效 节俭 的原则 建立政府主导的县 乡 村三级信息网络 建立流转 信息档案 发布平台 使得需要流转土地的双方及时了解信息 尚未 建立农村土地承包经营权流转服务中心的县区和乡镇要尽快建立 切 实为土地流转提供信息发布 中介委托 双方洽谈 鉴证 登记备案 政策咨询 价格指导 合同兑现等服务 同时要对土地流转服务中心 的工作人员进行培训 建立农村土地承包经营权流转的社会中介组织 搜集信息 发布信息 撮合双方洽谈 草拟流转合同 建立土地承包 经营权价格评估中介组织 对承包经营权的价格进行合理公正评估 是土地承包经营权流转的基础 也是维护农民合法权益的重要保证 上述两个中介组织是非政府的民间组织 应不以营利为目的 只收取 成本费用 建议政府在政策上予以扶持 4 尽快建立流转纠纷调解仲裁机制 从调研情况看 目前我市各级土地承包经营权流转纠纷的仲裁机 制尚未建立 2009 年 5 月 27 日第十一界全国人大常委会第九次会议 通过了 中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法 根据 该法 农村土地承包经营出现纠纷 可通过四种方式解决 一 当事 人双方协商解决 二 基层组织调解 三 仲裁委员会仲裁 四 人 民法院诉讼 目前 我市县 市二级仲裁委员会均未建立 建议应尽快依法建 立 不要等到问题已出现还没有仲裁机构 5 制定示范性的