晏国祥海南省联社的改革路径和未来展望

晏国祥海南省联社的改革路径和未来展望 晏国祥 海南省联社的改革路径和未来展望 一 省联社改革难难在哪里 笔者认为省联社改革最大难点在于改革各利益主体对 改革诉求的差异 虽然理顺管理体制是所有主体共同的愿望 但在实现方式的存在差异 这种差异源于各主体从自身职能 定位及由此对理想省联社模式理解的偏差 当今省联社改革 形成了 要改 成共识 但 怎么改 却各有说法局面 从银监 会蒋定之副主席 2008 年 对东中西部九个省 区 改革情况 进行调研后形成报告中就可以初见端倪 省联社的改革问题 是近年来各方面关注和争议的一个焦点 调研中了解到 各 方面对加快推进省联社改革的认识是一致的 但在如何推进 改革特别是如何界定省联社的职能定位上存在不同看法 政 府的同志认为 既然中央要求省政府承担风险责任 作为省 级政府管理平台的省联社 其管理权力就不能受到过分限制 和削弱 省联社的同志认为 辖内农村信用社的管理权力来 自于政府授权 鉴于这样一种管理体制和目前农村信用社自 我管理能力普遍不足的现状 省联社的这种管理不能受到制 约 一定意义上还要进一步强化 银监局的同志认为 现阶段 对农村信用社加强管理是必要的 但这种管理应当是一种行 业管理 而不是行政化的人财物直接控制 同时应当加强和 改进对基层社的服务 基层法人社的同志认为 省联社应更 多地注重服务 而不能将履职重点放到管理上 因各利益主 体对省联社改革模式各有说法 各有所求 所以 一些有价 值工作一直难以启动 如在 2008 年银监会合作部召开年度 工作会议就提出 选择东中西各选一省作为改革试点 的提议 至今都没法启动 除此之外 在深化改革试点阶段中已有省 联社改革实践也难以看清未来的改革方向 这其中主要包括 重庆农村商业银行的成立与宁夏黄河农村商业银行金融控 股模式浮出水面 人民银行对重庆农村商业银行所代表的 重庆模式 公开质疑与反应是前所未见的 地处传统农业经 济区的宁夏省联社在 不经意 中改制为控股公司同样让人感 到不可思议 所以 省联社现在改革现状是因各利益主体都 无法有效地说服对方及没有占主导地位的声音 省联社应选 择何种改革模式已陷入无限的争论中 说得太多 做的太少 二 影响省联社改革路径主要因素 未来省联社改革受哪些因素主导 也就是决定未来省联 社改革走向的主要因素是什么呢 个人认为 主要取决于以 下因素 一 农村信用社的政策性定位 胡锦涛主席在 2007 年 就提出农村金融改革目标 多层次 广覆盖 可持续 这也代 表着中央政府对农村金融改革的期望 而农村信用社作为当 今农村金融市场上当之无愧的主力军 它承担实现城乡统筹 发展 缓和社会矛盾的社会责任 它在未来政策性定位将直 接影响省联社改革模式选择 二 省政府是省联社模式选择终级决策者 2003 年国务 院制订深化改革试点方案一大特色就是将农村信用社管理 与风险处置权下放给省政府 中央不再承担最后 兜底 的责 任并且明确不能将农信社管理权下放给省级以下的地方政 府 这一立场至今未变 这也是农村信用社改革 60 多年改革 历史经验与教训所得 在信用社股东未充分发挥作为资本家 应有的作用 存款保险与行业求助机制尚未建立起来 以国 家信用作为隐性担保前提下 省政府应是省联社改革模式选 择主导者 现在大部分省联社改革之所以处于模糊不明朗的 状态 主要原因之一在于进入 21 世纪后 中国经济顺周期高 增长及国家对农村反哺扶持政策使得农村信用社发展呈良 好的发展态势 在此情况下 省联社改制一则可能会产生动 荡与风险 二则省联社改制可能需要运用巨量金融资源与大 量协调工作 甚至需要运用行政权力来强力推行动 大部分 省政府趋向于 无为而治 可以看到 在当今凡属省政府强 势介入的省份 省联社改革工作进度较快 省政府介入少的 省份 省联社改革方向分歧表现特别明显 冲突也十分明显 四 农村信用社的特殊性 农村信用社特殊性体现在以 下三个方面 一是地位特殊 农村信用社是农村金融市场服 务 特别涉农这一块业务的主要提供者 涉农业务主要需求 者也正是在当今缩小城乡差距 建设社会主义新农村背景下 政府需要给予重点扶持的对象 二是经营状况特殊 主要体 现为农村经济发展存在区域性差异形成农村信用社系统内 巨大的地区性差异 如广东的珠三角与非珠三角 江苏的苏 南与苏北 北京 上海深圳 重庆 天津等少数高城乡一体化 的地区与大量非沿海地区的以传统农业为主的地区 全国 农村信用社相比其他银行类机构在财务指标 资产质量的差 异 截至 2009 年末 农村信用社资本充足率低于商业银行平 均水平 5 4 个百分点 3 省份仍为负值 不良贷款率高出商 业银行平均水平 9 2 个百分点 6 个省份整体不良贷款率超 过 15 专项准备充足率低于商业银行平均水平 124 8 个百 分点 历史包袱依然很重且难以靠自身发展 银监会蒋定之 副主席在 2008 年第四届中国金融改革高层论坛上提出农村 合作金融机构约 6000 亿元历史存量包袱 如靠自身努力化 解 大体上要花费 15 20 年的时间 三是营运模式特殊 农 村信用社主要服务于广大农村地区 农业具有天然弱质性且 容易受气候自然条件影响 所以农村金融服务的盈利性较低 商业银行不太愿意从事相关服务 因服务 三农 这一特殊对 象 农村信用社改革处于这样两难的界地 一方面要求法人 层级要下沉 缩短决策链 加快反应速度 充分发挥因地处 本地在信息获取方面的优势 减少因信息不对称性引发金融 风险 另一方面 当今监管机构要求做到具备 自主经营 自 我约束 自我发展 自担风险 能力的要求下 需要提高法人 层级 做大规模 充分发挥规模经济作用 提高防范风险的 能力 三 省联社未来改革影响因素走势预测 一 未来的省联社应继续承担监督辖内机构支农服务的 职能 近年来 随着农行 返乡 邮储改制成银行回归农村 农发行扩大服务范围 村镇银行 小额贷款公司与资金互助 社等新型农村中小金融机构不断涌现 看似有千军万马逐鹿 农村 然而 应看到 正规的金融机构依然不具备民间借贷 的先天优势 虽然有许多新的银行来服务农民 但出于商业 化动机 许多支农业务依然会 无人问津 农村信用社因农 而生 因农而立 鉴于它自身核心竞争力 农村才是它主要 服务对象 从事城市金融并不是它的所长 而且中国广大农 村地区提供它广阔发展空间 所以 从 经济人 理性来说 农 村信用社要 脱农化 也不符合它的发展目标 与此同时 缩 少城乡差距 实现城乡统筹发展并非朝夕之功 所以 笔者 认为 在未来一段时间内 农村信用社作为支农主力军的地 位暂时应不会发生太大变动 特别是在风险较大涉农业务方 面依然将发挥其他金融机构不可替代的作用 应看到 基层 信用社机构出于政府监管机构要求具备 四自 能力的压力与 商业化驱动 产生机会主义行为在所难免 而且农村信用社 法人层级低 小法人众多 相关监管机构监管成本很高 如 用一个独立专业化监管机构来监管辖内机构支农工作 将大 大降低监管成本 而选择省联社来行使这个职能将是水到渠 成 成本较低的理性选择 二 未来的省联社改革选择将主要体现省政府的意图 历史包袱与困难联社发展的问题将是省政府思考的重点 在 深化改革试点阶段 一个重要举措就是将信用社管理权下放 给省政府 所以 按理来说 省政府才是省联社改革模式最 终选择者 然而 现实中 因这种公共责任的虚化与近年农 村信用社发展势头较好 大部分省政府对省联社改革并未提 出实质性明确地指示 相对而言 部分省政府较重视省份 省联社改革推进速度较快 尽管各省的农村信用社存在千差 万别 但对于所有承担着农村信用社管理与风险责任的省政 府来说 它们都不得不面对以下三个问题 一是农村信用社 管理与风险处置权能不能进一步下放给地市级与县级政府 呢 就像 2003 年中央将管理权下放一样 国发 15 号文已明 确提出不能把农村信用社管理权下放给省级以下地方政府 那在未来的一段时间内 这条 天规 有没有可能变动了 县 市 联社作为地方性金融机构 无论是在改制过程中 还是 日常经营发展中都需要地方政府的支持与帮助 这是在当今 中国现实国情下都是无法否认的现实 将管理权下放给地方 政府 省级政府可以免责 从这个角度来说 省政府应具备 这种冲动 而且一些省份已表现出这种苗头 然而 从过去 60 多年农村信用社发展历史教训来看 中央政府很难认可这 一点 继续下放给地方政府难以通过国家政策关 而且还存 一个这样的矛盾 发展较好的县 市 信用社当地政府愿意接 纳它的管理权 而省政府可能不太愿意把自己手上的优质金 融资源下放给当地政府 而发展较差的县市信用社尽管省政 府有冲动下放给当地政府 但当地政府可能因较重的历史包 袱而不愿意承接它的管理权 而且也不具备全面风险管控能 力 二是有没有可能通过存款保险与信用社行业救助机制来 卸下省政府承担的风险管理责任呢 存款保险已讨论了 10 多年 现在至今仍未出台 难点在于是全额保险还是限额保 险 鉴于中国现有收入水平较低 投资渠道不足与存款对社 会的特殊稳定意义 全额保险将是较好的选择 但由此引发 的道德风险不容忽视 效果与现在以国家信用为基础的隐性 存款保险差别不大 而且对于农信社来说 实施存款保险反 而会加重了经营负担 如根据风险程度大小确定保险费率 哪些欠发达的信用社更是不堪重负 如果以省为基本单位 建立西方成熟农村合作金融行业救助机制 省政府需要除了 注入一定的前期扶持资金之外 最难解决的问题在于说服与 协调各风险程度差异不一的县 市 联社 同意建立共同行业 救助机制 如采用成熟农村合作金融普遍采用一种的相互联 保制 即所有系统内的农村合作金融机构以自有资产向系统 内其他的机构的债务负有限责任 在当今我国信用水平普 遍不高的情况下 个人联保贷款都难以发展 更何况独立法 人机构之间债务连保 所以 结论是省政府以国家信用作为 农村信用社隐性存款保险制度安排将会延续一段时间 显性 的存款保险制度无法在短时间建立 三是省政府如何解决农 村信用社存量包袱问题 让它具备正常 造血 机制呢 任何 金融机构改革首要目标应是财务指标健康 然后才是机制的 健全 从某种程度来说 金融机构的改革是一种财务计算与 安排 所以 从这个意义来说 批评以票据置换不良为核心的 深化改革试点方案的效果没有实现 花钱买机制 的说法过于 拔高央行票据的作用 不够公允 所以 如从财务角度来审 视农村信用社改革 核心问题应是 谁来为巨量历史包袱埋 单 也就是 钱从哪里来 的问题 从现在农村信用社改革实 践情况与认知来看 主要有以下 7 条路径 1 中央政府注资 如深化改革试点阶段发行一千多亿专项票据 2 省级政府 如深化改革试点阶段省级政府拿出分红补贴与建立风险防 备基金等 3 各级地方政府 如捐赠优质资产 现金 帮助清 收不良 4 信用社股东或引入战略投资者与自然股东 如溢 价发行 5 信用社自身努力 如搞好内部经营管理 提高经 营效益 6 提前透支国家税费优惠政策 如以透支未来信用 社所得税与营业税收益 比如路桥货款之类 7 农村信用社 机构之间整合 如将法人层级做高 发挥规模经济与范围经 济 对于第一种途径 自然离不开 中央政府会不会搞二次 票据发行之类大规模扶持呢 的疑问 2009 年 5 月 银监会 合作部主任臧景范就向 财经 记者强调 中央财政再给农信 社注资是不可能的 由于农信社是地方性金融机构 没有国 家股本 加之中央地方财政分灶吃饭的体制 在理论上中央 为农信社注资也有障碍 即使中央政府再次下定决心 扶马 再送一程 它也担心由此产生道德风险 重新陷入地方政府 获益 中央政府 埋单 的恶性循环 所以 除非全国农村信用 社再度出现亚洲金融危机之后的全系统严重资不抵债与天 量不良贷款 中央可能会出资 在当今 太平盛世 之下 中央 政府没有出资动力 而且 相比以往信用社管理 现在农村 信用社在管理科学化 规范化上也得到长足的发展 不太可 能重新出现亚洲金融危机后全行业系统性金融风险 对于第 二种途径 省级政府有没有可能为农信社改革 埋单 呢 个 人认为 重组成本不高的情况下 比如像浙江这种整体发展 均衡政府有足够动力出资来对农村信用社机构与重组改革 然而 对于像广东 河北 湖南等这种总量比较大 存量包袱 重 发展不均衡的省份 省政府即使它有心推动省联社及信 用社改革 也无足够财力去推动这份改革 所以 结论就是 经济发展情况较好 整体发展均衡的省政府有可能为信用社 的存量包袱兜底 而经济欠发达 发展不均衡的省份省政府 出资动力不足 第三种途径就是地方政府 财力较好的地方 政府当然有能力 也有足够热情推动信用社改革 为历史包 袱化解提供政策支持 但不存在 无缘无故的爱 它出资之 后 必定对高管人选 贷款投向等方面都会有它的想法与意 图 对信用社 指导 当然是免不了的 欠发达地区地方政府 没有能力与热情去做这份工作 第四种途径是信用社股东或 战略投资者 这也是当今最流行化解历史包袱的方法 这些 以资本形式出现的投资者必定建立在未来可获得稳定不菲 的回报预期的基础上 地处农村经济发达地区 经营情况较 好的信用社自然不成问题 但欠发达地区农村信用社却没有 足够市场吸引力 从我国农村信用社发展实际情况来看 具 备溢价发行能力农村信用社并不多 这种消化历史包袱的方 法适用范围不广 第五种途径是靠信用社自身努力 这种凭 自身发展来化解历史包袱方式的力度太小 那些历史包袱较 重的联社一般也是自我消化能力严重不足的机构 靠自身消 化 需要较长时间 远水解不了近渴 第六种提前透支国家 税收优惠政策 需要协调各级政府 税务 财政等部门方方 面面的利益 而且在操作的合规性上也存在一定问题 方案 实现难度很大 最后一条路径就是通信用社机构之间内部整 合来实现解决历史问题 实现整体发展 从理论角度来说 这个方法应属于较为理想的方法 不需要外部大量注入资金 用内部资源来解决问题 成本最低 问题最少 然而 在实际 操作过程中存在合并动力不足 需要政府行政权力来做为推 手 兼并重组各方因资产质量与发展状况的差异而产生较大 离心力 所以结论是 发展较好 整体发展均衡的省份的省联社 改革模式选择自由度很大 而历史包袱较重 发展不均衡的 省份的省联社改革模式有其特定的历史含义 它的改革模式 选择需要应更为慎重 应突出机构之间整合的作用 而且 客观来说 农村信用社改革问题 难 是 难 在历史包袱较重 的省份 难 在困难信用社 发展较好的信用社 怎么改都不 是错 不影响生存的问题 至多发展快慢的问题 而历史包 袱的较重的省份 可供选择余地与范围其实并不大 在未来 一段时间内 哪些历史包袱较重的省份 如河南 河北 湖南 湖北 辽宁 广东等 还有整体较好 但发展不平衡的省份 如江苏 山东等省份 省政府可能无法卸下已在压在它身上 的信用社包袱问题 如何解决困难信用社发展问题就会是省 政府不得不考虑的问题 这个问题的解决直接决定省联社改 革模式的选择 如在困难农村信用社难以退市的假设前提下 省政府最理性的选择应是通过农村信用社机构之间不同程 度的整合来实现农村信用社改革发展目标 如选择这种改革 模式 而省联社作为已存在省政府履职平台 应充当整合过 程中介组织的角色 三 未来省联社存在基础不会有太大变化 但与股东治 理冲突问题不容忽视 应看到 省联社存在的合法基础应是 代表省政府全面履行管理职责的平台 是辖内联社自我管理 与约束能力不足的前提下 一种外部强行纠错的力量 还是 中国特有党政制度安排结果 如按西方农村金融理论与现代 企业委托代理理论 将省联社改革模式选择权还原给基层联 社股东才是合理 合规的 然而 在当今市场化程度不及发 达国家 农村信用社自我发展能力不强 股权分散 内部人 控制严重 省政府以国家信用承担风险 农村金融强政策性 等改革前提条件下 选择省政府作为省联社改革模式最终决 策者应是 最不坏 的选择 也是符合权责对称基本原理 尽 管这一观点会有招致一些学者指评 但改革模式选择应眼于 现实的国情与改革实际条件 是实际 怎么样 而不要陷入 应怎样 道德式的追问 再看省联社存在的基础 首先而在 未来的一段时间内 省联社提供行业服务职能是不可缺的 因为基层联社小法人的先天劣势是无法根除 其次省政府作 为管理与风险处置者的角色依然不会有太大变化 只要省政 府依然是农村信用社潜在最后 埋单 人 它必定保留在省级 层面它的代表机构必要管理权威性 这也是它的理性选择 最后农信社系统党委的问题涉及到政治体制问题 不好做预 测 然而即使当今已上市的国有大型商业银行 系统党委的 作用依然关键 所以 综合来看 省联社的存在基础在未来 不会有太大变化 但无法回避一个现实就是已改制的农商行 股东治理与省联社的行业管理与服务职能存在着明显的冲 突 也给省联社行业管理提出合规性的难题 四 农村信用社的特殊性决定未来省联社依然存在 关 键在于职能的调整 农村信用社的改革不同于中国其他银行 类型机构改革 它既没法享受国有四大行中央政府的全力支 持待遇 因支农业务存在又不能像当年城市信用社在改革政 策方面拥有的弹性与灵活性 还拥有 60 多年改革历史厚重 无法像后起新兴的股份制银行 一张白纸好作画 它是最弱 银行类机构 却要从事盈利性最弱的涉农业务 它肩上有支 持三农 建设社会主义新农村的重任 却连原始股金都无法 维持稳定 有 60 多年改革历史 至今却仍处于改革的征途之 中 如从省联社改革角度来看待未来的农村信用社改革 最 重要的问题应是 在农村信用社实现良性发展过程 省联社 应充当什么角色 发挥什么样的职能 从我国农村信用社发 展历史来看 自它成立以来 就一直存在行使行业管理与服 务的管理机构 只是这个 婆婆 一直在变动 从成立之初的 农业银行管理 随后随农行并入人民银行管理 后又下放到 人民公社管理 改革开放之后 由农业银行管理 行社分家 之后由人民银行代管及随后归农金改办管理 后又转给从人 行分离出来的银监信用合作办公室 省联社成立之后 代表 省政府全面履行农村信用社的行业管理与服务职能 应该说 60 多年发展历史 农村信用社从来就没有缺过 婆婆 的管理 回过头来看深化改革试点方案 在当时的发展背景下 方案 的科学性还是不容质疑的 从现在看来 它还是存在一定局 限性 即没有对以省联社与基层联社为关系为内容的管理体 制改革影响作充分的思考 对管理体制改革与基层社产权改 革之间相互影响力没有引起足够的重视 也就是省联社改革 与基层联社产权制度改革不是可以分离开来 它们互为表里 从现在认知来看 因我国的国情与农村合作金融发展的规律 就决定省联社作用与功能可替代性不强 在此基础上 只有 理顺省联社与基层联社的关系 才有可能实现基层联社产权 制度顺利全面推进 实现经营机制的转换 真正达到 花钱买 机制 的目标 过去 60 多年发展历史 对于农村信用社改革 争论过多停留在是股份制还是合作制上 事实上 找到一个 与基层社发展目标与利益一致的好 婆婆 或者 服务员 才是 农村信用社改革始点 所以结论是 从农村信用社特殊性与 农村金融政策性角度来说 取消省联社改革可能性不大 省 联社职能将在管理与服务两项职能做出选择 五 农村信用社各改革各利益主体分歧对省联社改革模 式选择作用无法预测 从而使省联社未来走向充满不确定性 本文在文章开始并未将各改革利益主体列入影响省联社改 革模式的决定因素 原因在于它具极高不确定性 而并非它 的作用力不明显 从现在省联社改革实际情况来说 它似乎 成为当今决定省联社改革走向最重要的因素 人合万事兴 改革会 因人而异 中国依然是注重一个人情与关系协调的 社会 建立良好外部改革环境依然是省联社改革的关键因素 然而 综观农村信用社各利益主体对省联社改革分歧 无非 是从自身工作与利益角度而引发的 如人行对 保持县域独 立法人地位 意见的执着 还有银监对省联社由管理转向服 务职能的强调 省联社强调保持行业管理的一定权威的必要 性 基层社对省联社服务职能的偏好 而对管理职能抵触 古希腊哲学家赫拉克利特认为 因为真理是整全的 是全体 经验的综合 但这整全的真理必须由生活中体验着的大众的 对话揭示出来 所以 对于省联社改革存在分歧并不可怕 可怕的就是没有解析分歧的对话机制 所以结论就是 对未 来省联社改革分歧 各利益主体一直将会存在 让各利益主 体自由平等对话有助于揭示真正理想省联社发展模式 寻找 到省联社未来改革理想模式 这种分歧将有良性作用 然而 人的认知总是有限的 平等对话在我国的国情下操作起来难 度不小 因而各利益主体对省联社改革认知偏差影响作用是 无法预测性 四 结语 一 辖内农村信用社发展状况决定未来省联社模式的 选择 当基层信用社发展较好时候 省联社的作用与地位相 对较为尴尬 因为当基层联社自我管理能力较强 约束激励 机制较健全时候 省联社作为一种外部监督管理力量就显有 点 多余 所以现在有些发展较好的农商行与省联社之间紧 张关系就不难理解 同时 当基层信用社发展较好时 可以 掩盖内部管理与约束机制方面不足 省联社行业管理与服务 职能作用也难以凸现 从省政府的角度来说 维系在它的身 上的农村信用社无限风险责任因其公共性与隐蔽性 当辖内 农村信用社发展较好时候 是难以感觉到这种责任的存在 只有当发生重大金融风险事件 需要省政府动用相关金融资 源与行政力量的时候 省政府才可能深刻领会到这种责任存 在 将会认识到必须对农村信用