政策制定科学程序

政策制定科学程序政策制定科学程序 一 简述 从政策科学应用性学科的性质以及促进产出高价值政策的学科目的 可以 得 出衡量政策科学学科发展情况的四项基本标准 一是现有的政策理论和方法对 特定政策制定者的指导性 即它在大多程度上能够指导人们制定高价值政策 二是现有的政策理论和方法对特定政策研究者的指导性 遵循它展开的政策研 究对制定高价值政策能够产生多大的作用 三是遵循现有的理论和方法的指导 能否促使政策研究者和制定者围绕高价值政策的制定优势互补和相互支撑 四 是能否通过高价值政策制定 政策实践和政策效果 使政策科学的理论 方法 和范式 在科学性 合理性 逻辑性和可操作性诸方面得到公认 如果符合标 准的方面越少 则表明学科发展中的困惑越多越严重 我国政策科学发展面临 的四大困惑有 一 现有理论未能提供制定高价值政策的明晰答案 二 现有 理论不具备对特定政策研究的指导性 现有理论下特定政策研究和制定之间缺 乏优势互补 四 政策科学的学科地位不能得到公认 所以 我国政策科学如 果希望能够快速走出困境 奠定学科应有地位 其基本出路或称突破口是围绕 制定高价值政策这一共同目标 以逻辑性 科学性 可操作性和合理性为基础 研制政策研究和政策制定优势互补 互为支撑的政策制定科学程序 程序的意 义其实就是使政策科学的学科发展 能够符合前面所述的四项基本标准 所谓政策制定科学程序 是指制定高价值政策的一整套思路 步骤和方法 其有 5 个基本特征 一是制定高价值政策是该程序基本目的 因此 程序的核心 思想是表达如何才能制定高价值政策 二是这个程序是一个过程 一个始终 围绕如何达成基本目标的展开过程 三是这个过程可以分解为若干个逻辑相关 联的步骤 每个步骤均具有各自的目标 操作思路和常用方法 制定高价值政 策有赖于个步骤的目标的实现 四是高价值政策源于科学制定 政策制定过程 是一个科学思考和回答问题的过程 或者说是以科学研究为基础的思考和回答 问题过程 五是高价值政策需要制定者和研究者共同努力 各司其职 政策制 定的职责是科学地制定政策 而研究者则为科学制定政策提供科学 逻辑和合 理的依据 在政策科学制定程序中 七个逻辑相连的步骤分别是 1 政策问题 确认 2 政策问题根源分析 3 政策方案研究 4 政策方案可性论证 5 政策执行 6 政策系统评价 7 确定政策去向 这七个步骤 每个步骤中均 存在着相应的难点 需要政策制定者的和研究者的共同努力 相互协调和优势 互补 构建基础是以构建逻辑性 科学性 可操作性和合理性标准 评价指标 的信度和效度分析 确认政策学领域中 政策过程理论 的现状和不足 针对 性弥补不足 形成政策制定科程序的框架思路 而运用原则则是四个结合原则 即科研与国情结合原则 多科学交叉融合原则 定量与定性研究结合 研究者 与决策者结合原则 政策制定科学程序 即是高价值政策制定的基本思路和方法 也可以视为 政策研究的指导性研究方法 因为这一程序中 揭示了围绕制定高价值这一目 的 完整政策研究所包含的主要研究目标和研究内容 总体思路围绕制定高价 值政策这一目标 进行为何要进行政策问题确认 为何进行政策问题根源分析 如何研制政策方案 为何要进行政策方案可性论证 在政策执行过程中要注意 什么 需要政策评价吗 为何要确定政策去向七个问题的解答和逻辑联系的的 讨论 更好地解决政策决定者制定出高价值政策 二 二 农村医疗卫生制度的问题及对策分析农村医疗卫生制度的问题及对策分析 我国是一个农业大国 人口大国 农村人口占全国人口的 57 01 约 7 5 亿 农民的医疗卫生问题直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定 2003 年以来 政府把重建合作医疗作为农村医疗保障的主要政策手段 同时在全国 许多地方都推进新型农村合作医疗制度的试点 自 2008 年以来 基本实现新型 农村合作医疗制度的全面覆盖 它的可持续发展已成为人们最为关注的议题 农村医疗卫生工作存在的困难和问题是多方面的 归纳起来 主要有以下 几方面 1 县 市 区 医疗单位的现状不能适应农村发展的需要 首先是设施规模不适应 改革开放初期 农村山区县城一般只有三 四万人 口 农村到县医院就医的人也远没有现在多 因而 一家县医院 一家中医院 基本可满足需求 近年来 随着城镇建设的快速发展 县城人口迅猛增加 尤 其是在实施新农村合作医疗制度后 农民群众看病的自觉性和主动性得到了激 发 致使原有的医院规模 医疗设施根本不能满足人民群众的就医需求 其次 是技术水平不适应 由于大 中城市医疗单位的更大的人才需求和优越条件的 吸引 县级医疗单位的一些医疗骨干陆续 上调 民营医疗单位的高薪聘请 又拉走了一些医疗人才 又加之分配制度有失偏颇 医疗单位过多地追求经济 效益 不愿接纳更多的医疗新人 而作为医务人员个人 不愿外出进修深造 不能真正静下心来钻研业务 因而 医疗技术水平不尽人意 甚至有衰退 断 代的趋势 2 农民看病问题 1 因病致贫或因病返贫 在我国农村地区 疾病成为致贫 返贫的主要因素之一 从国家卫生服 务调查的资料显示 农村贫困户中因病致贫率由1998年的21 6 上升到 2003年的33 4 2 农民 看病难 看病贵 的状况未有明显改观 现在农村有两件事是干不起的 一个是上学一个就是看病 尤其是大 病 我们农村有很多家里比较穷的 生了也不算小的病 常年花钱 非 常需要政府帮助解决一些医疗费 再一个就是农村非常需要一些先进的 医疗设备和医疗药品 如果能象城里人一样有医疗保险就更好了 衡 水一农民在接受记者采访时说的话 看病难 主要 难 在两个方面 一是难在交通不便 一些居住在大山 里的农民 看一次病要步行几十里的山路 时间 精力 财力上都是极大的浪 费还有就是基层卫生医疗机构分布欠缺或者不均 二是难在大医院 人满为患 到大医院就医 非排队等候不可 好多科室没有熟人难以入住 而 看病贵 问题 近几年不仅没有缓解而且有日益严重的趋势 如果得了大病住院 少则 让农民投进一年收入 多则背上一辈子都难以偿清的债务 到医院花钱 钱 都不是钱了 就是人们对医疗花费太高的怨言 政府投入不足 药价居高不 下 受收入分配制度刺激 医生开贵药 重复检查的现象短期难以改变 农民 群众的医疗负担沉重 3 乡村医疗机构处境困难 1 乡镇卫生院濒临倒闭 2003 年 中国卫生部基妇司副司长杨青透露 目前中国现有的四万四千 九百五十二所农村乡镇卫生院运行状况 三分之一还可以 三分之一勉 强维持 三分之一处于崩溃边缘 乡镇卫生院的资金投入不足 同时人 才流失严重 难以给农民提供正常的医疗服务 2 农民对乡镇卫生院不满意 中国农村医疗卫生状况报告 显示 在价格 服务和方便性方面 乡镇卫 生院最不令人满意 在质量方面 乡镇卫生院没有县及县以上医院的优势 在价格和方便性方面 乡镇医院又比不上村卫生室 4 新农村合作医疗财力需求大 筹措资金困难 1 我国新农村合作医疗资金由中央 地方财政拔款和农民个人缴费组成 其中中央财政和地方财政拔款各占 40 农民个人缴费占 20 自 2008 年起 国家财政对实行新型农村合作医疗市县的农民每年按人均 5 10 元安排合作医 疗补助资金 并且不断提高 但对于我国庞大的农村人口来说 国家财政对合 作医疗的补助资金不过是杯水车薪 2 2005 年 我国城镇居民人均医疗保健支出为 600 元 若按目前中央 地方和农民个人 2 2 1 的比例分摊的话 摊到每个人的具体标准则分别为 中央财政 240 元 地方财政 240 元 个人缴费 120 元 如果新农村合作医疗制 度中按此标准执行 则需要 中央财政 1980 亿元 地方财政 1980 亿元 农民 个人缴费 540 亿元 其中包括财政代为低保户缴费 30 18 亿元 这样 全国每 年约需要筹集新型农村合作医疗资金 4500 亿元 1 3 医疗资源在新农村合作医疗制度中的分配不均 4 新农村合作医疗卫生资源配置失衡 东部 中部和西部之间卫生资源分布 差距大 卫生资源总量 80 配置在城市 全国 66 的农业人口 只拥有 33 的 床位 表 2 1 全国新型农村合作医疗试点县 市 住院补偿情况全国新型农村合作医疗试点县 市 住院补偿情况 2004 年 2005 年 全国及其各 地 次均住院费 用 元 人均补 偿费用 元 补偿比 次均住院 费用 元 人均补 偿费用 元 补偿比 全国2814 6695 2 24 73343 9782 9 23 4 东部 3882 2 932 5 24 0 4539 9 1019 0 22 4 中部 2181 4 551 9 25 6 2147 4 520 8 24 3 西部 1526 4 393 8 25 8 1729 0 497 1 28 7 资料来源 卫生部 全国新型农村合作医疗基本信息报表 2004 年 2005 年 根据有关数据计算 农村医疗问题产生的原因 1 我国医疗资源分配极不均衡 占全国人口 20 的城市人口占有我国卫生 源的 80 而占全国人口 80 的农村人口却只占有 20 的卫生资源 近年来 由 于医疗服务保障的城乡差异 中国大城市的人均寿命比农村高了 12 年 而贫困 地区儿童死亡率是大城市的 9 倍 政府实行的一些政策与农民的实际需求存在 差距 在以前的农村合作医疗制度时 农民还是可以得到一些保障 但是现在 医疗领域的改革 导致了农民医疗支出大大增加 农业职业特点决定了农民的 收入低下 对于风险的承受能力也比较低 农民中富裕的人很少 在现行的医 疗体制下 导致看病难等问题的出现 2 新型农村合作医疗制度实施举步维艰 建立新型农村合作医疗制度 是新形势下党中央 国务院为切实解决农业 农村 农民问题 统筹城乡 区域 经济社会协调发展的重大举措 但经过试 点工作发现很多问题 首先是农民对新型农村合作医疗制度认识不足 疑虑重 重 这里有宣传教育不到位的因素 更重要的原因是农民对国家的农村卫生政 策的稳定性和系统性信心不足 可预期性的利益渺茫 其次是药品价格居高不 下 农民不堪负重 改革开放后 虽然农民收入增加了 解决了温饱问题 但 看病难的情形越来越严重 2003 年我国农民人均收入是 2622 元 而农民住院 例均费用是 2236 元 也就是说 如果有一个农民住院 他全年的收入可能都要 花在医疗费用上 第三 农村医疗机构管理混乱 到 2003 年末 全国共设立 51 5 万个村卫生室 其中 村办 27 7 万个 联营 3 6 万个 乡卫生院设点 2 6 万个 私人办 15 8 万个 6 而且相当多的村办卫生室也名不符实 所以私人或 家族式的医疗服务网点 使农民对自己的资金投入缺乏安全感 3 医疗费用高也是当前农村医疗卫生的突出问题 当前较高的医疗收费成 为制约人们看病的主要因素 是人们普遍关心的问题 农民有病看不起 农村医 生文化素质低 农村医疗服务条件差 医疗效果也不令人满意 在以药养医的运 行模式下 政府缺乏有效的监管和调控 公立医院的营利倾向严重 医药价格和医 疗费用猛涨 医生倾向于给病人开大药方 增加检查项目来提高自己和医院的收 入 医疗机构的过分商业化导致个人医疗卫生支出增加 这样就造成了农民遭遇 小医院治不了病 在大医院治不起病的状况 在医疗水平日益进步的今天 很多 农民却陷入了有病不敢看的境地 应对农村医疗问题的对策与建议 一 农村卫生改革的定位和方向 为推动农村医疗卫生事业的改革 国家也采取了一系列政策 如医药分家 药品的招标采购 医疗机构的分类管理 乡村卫生服务管理一体化 建立新型 农村合作医疗制度等等 但都没有从根本上解决农民医疗保健问题 改革的成 效与人们的期望值相差深远 其中农村卫生改革的定位和方向不明确是重要原 因 首先要坚持一种思想 就是农村医疗卫生事业是社会公共产品 是福利性的公 益事业 农业 农村和农民问题 始终是一个关系我们党和国家全局的根本性问题 7 农村卫生事业的发展政府有不可推卸的责任 主要靠政府财政支持 而决不能 简单市场化 我国的公共产品供给一直实行城乡分割的 双轨 制 为农民提 供基本而有保障的公共产品 有利于打破城乡分治的基本格局 有利于推进城 乡协调发展 也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应 20 世纪 80 年代以来 农村合作医疗体制基本解体 绝大多数农民成为自费医疗群体 由 于农民收入增长速度跟不上医疗费用的上涨速度 农民看不起病的问题比较突 出 对广大农民来说 健康就是财富 疾病就是贫困 所以 农村医疗卫生 事业应作为基本的公共产品 需要国家财政的大力支持 只有政府有效提供农 村公共卫生服务 化解农村社会矛盾 减少社会风险 才能保持国家长治久安 和社会经济的可持续发展 一 政府层面 1 调整财政支出结构 加大对农村公共医疗的投入力度 改变现有的国家财政支 出结构 将农村医疗费用全部纳入预算支出范围 加大财政对于农村公共产品 的投资 提高农村医疗卫生费用在农村公共产品中所占的比重 农村的医疗卫 生费用是由政府预算卫生支出 社会卫生支出和农民个人卫生支出三部分构成 当前政府预算卫生支出所占比例较小 需要通过调整财政支出结构 进一步加大 投入力度 改变城乡医疗资源严重不平衡的现状 相对 于经济发展水平较高的城市来说 中国广大的农村地区经济发展水平仍处于较低 的阶段 这个时期 政府应该提供农村社会发展所需要的公共产品 中央财政和 省级财政要对农村贫困地区卫生机构基础设施建设和设备的购置进行一定的补 贴 各级政府也要逐年增加卫生投入 主要用于