《中国改革》-地根政治：全面解剖中国土地制度

1 / 77中国改革:地根政治：全面解剖中国土地制度根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示：土地增值部分的收益分配，有 20%-30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占 5%-10%；城市政府拿走土地增值 20%到 30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占 40%到 50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看，即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款，农民最后也不一定能拿到手。对此现象，中财办副主任陈锡文一针见血地概括为拿别人的地，发自己的财。征地狂潮，经营城市，由此滥觞。这几年，大家有一个共识：解决农民问题的根本出路在于减少农民。也就是说，通过加快城镇化、城市化、工业化，有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而，在新一轮城市化和工业化的热潮中，农民再次成为被剥夺者，近四千万农民成为无地、无业、无社保的三无农民。一些学者由此提出要叫停城市化反对市场化，其实，问题不在城市化、工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。上世纪九十年代初，经过法学家们的论证，土地使用权的可交易问题得以解决，各类土地开发活动迅速成燎2 / 77原之势；至上世纪九十年代末，实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度，城市政府开始围绕地根开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化的时候，从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高 30 年承包使用权的补偿怎么算也无法与土地的真实价格联系起来。此种情形下，只能由国家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。就这样，农民与土地市场的直接联系被生生隔开，农民土地权益也就消于无形。近年来，我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员倒在地上.这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的物权法 ，大约不下六部。但法律规定含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障，小闹小解决，大闹大解决，中央政府对解决土地问题也只好采取贴膏药的办法。要么紧急发出安抚性文件，但即使一号文件也只管一年；要么干脆狠下一剂加强行政管理，严格土地审批的猛药。而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中，我们发现一个3 / 77带有普遍性的经济增长套路：地方政府纷纷与企业联手，以地根撬动银根，用土地做抵押，贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候，中央政府抽紧地根的政策与农民保护地根的要求紧紧靠到了一起。地根政治成为中国当今政治的一道特殊景观。其实，地根政治是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度？简而言之，是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要农民做贡献的制度，是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐：从一五开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出 30 万亿贡献之外，农民在土地的收益上又为城市化贡献将近 30 万亿。当然，这两个 30 万亿，说好听，叫贡献，说得不好听，就是剥夺.上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。事实表明，个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺，而是明火执仗地抢劫了。最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说：正在崛起的中国，形象多少有点畸4 / 77形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。围绕土地问题，本刊登载过大量报道及理论文章。如土地权益保卫战、征地恩仇录、京郊失地农民调查报告等。就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中，我们特意用了一个引人注目的题目：成也土地，败也土地 。什么意思呢？就是想把土地问题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。可以说，土地制度的变革已经到了一个临界点。当前，征地补偿办法确实要改，而且要尽快地改，把中央的规定落到实处。但技术性手段无助于问题的根本解决，必须从根本上变革土地制度。随着中国工业化、城市化进程的加快，土地需求进一步增大，农业税免除之后，农村土地升值。要让农民分享到土地市场的收益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰，农民不能作为土地所有者参与土地市场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土地的短期效率收益，必将带来巨大的社5 / 77会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。情况正在发生变化。今年三月两会的记者招待会上，温总理强调，要赋予农民长久的土地使用权，永远不变；有消息说，酝酿中的物权法正在谋求农民承包地的质押权，农民的土地使用权将有望物权化；去年底国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发201628 号）、今年 4 月国务院关于 2016 年深化经济体制改革的意见（国发20169 号） ，都提到了土地征用的区片综合地价补偿办法.这是一个重要的信号。这预示着在土地价格的市场化以及土地要素的市场化配置，也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益。但是土地制度的改革，仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够，这是一个庞大的系统工程，或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。可以断定，土地制度的改革既十分迫切，同时，也将是一个历史性的变迁过程。=征地蒙太奇调研篇我们宏观经济的发展，有将近 70%是靠房地产，即靠6 / 77金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场的发展，这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。本刊记者王平在过去的几年时间里， 中国改革杂志一直在关注着土地问题，围绕着土地制度变革及失地农民状况等热点，发表了大量文字。以下是从我刊以往的相关报道中摄下的几组镜头。镜头一：国家、集体和个人，谁的利益更重要？一边是全副武装的公安、城管人员，后面跟着开足马力的挖掘机、推土机，一边是情绪激动而又无助无援的农民。这时，电视台记者采访泪流满面的房屋主人：老大爷，您说，国家、集体、个人三者的利益哪个更重要？老大爷无言以对。于是，接下来的镜头就是挖掘机和推土机上下其手，房屋七零八落。电视旁白：这位老大爷连国家、集体和个人三者的利益哪个重要这样简单的问题也搞不懂，难怪他想不通！这是某年某日，一家地方电视台正在放映的一组市汽车交易市场建筑工地房屋拆迁中拔钉子户的镜头。在现实中，这组镜头绝对有典型性和代表性。镜头二：农民在现代化中获得了什么？1995 年金秋，天高气爽，福建省福州市闽侯县重要7 / 77的农业生产基地青口镇的很多村子里，人们奔走相告一个令人振奋的消息：台商投巨资兴建的东南汽车城要在青口镇落户！咱们可以成为汽车城的工人啦！接下来是县里、镇里和村里的一拨一拨的宣传员和工作队，带来了具有极大诱惑力的承诺：村里每个人可以得到 1 万元的就业安置费，村里 60 岁以上的老人每月可以拿 60 元的养老金，每户至少有一两个人可以在汽车城就业如此诱人的条件，村民们自然就高高兴兴地放弃了土地，汽车城的征地工作进行得极为顺利。然而，当一座座现代化的厂房在青口镇农民世代耕种的土地上拔地而起之后，对农民的承诺却以当初的 1 万元缩水到了 8001000元。根据闽侯县的相关文件显示，东南汽车城支付土地出让价为每亩万元，其中农民补偿费每亩 1 万元，其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的配套基础设施建设。那 1 万元与 800 元之间的巨额差价款哪里去了？一位不愿意透露姓名的福州市纪委干部说：农民土地的补偿费都被闽侯县和青口镇截流了。其中闽侯县的在任领导为了政绩，把农民的钱大多用在该汽车城项目的股份投资了。因为在东南汽车项目首期投资的 13 亿元中，闽侯县集资参8 / 77股 5%，可是当时闽侯县财力积弱，没有出资能力，只好把应该给农民的土地补偿款的绝大部分截留下来，用于参股。青口镇的党委书记陈伙金则另有说法：当时考虑相当一部分农民素质不高，如果把全部的补偿款发给农民，恐怕有的农民几天就挥霍光了，所以，我们把绝大部分钱给农民入了县农业基金项目了，其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金等。可该书记对是否同农民商量过？基金的年利息是多少？农民是否有入会和退会的自由？基金会如果赔钱了损失由谁来负担？这样的问题却无言以对。1996 年底，绝望的农民开始到省市、中央有关部门上访，却遭到了莫名的威胁、恐吓，甚至招致了牢狱之灾。如今东南汽车城的二期开发土地也已被规划，每天载重的大卡车源源不断地向外输送着现代化的汽车，可失去土地的农民，仍然衣食无着。镜头三：造福工程？坑农工程？浙江省丽水市的碧湖平原，一块大牌子抢眼地立在地边，上面赫然写着丽水市石牛生态农业示范区.笔直的马路的一边是郁郁葱葱、一望无际的柑橘林，另一边则是一千多亩刚刚经过一场浩劫的土地，推土机留下的一道道压痕仍然清晰可见，一畦畦庄稼被毁后留下的枯枝败叶9 / 77四处散落。地处浙江西南山区的丽水市莲都区碧湖镇，是浙江省的经济欠发达地区，是丽水市石牛生态农业示范园区的项目点。当地工商业发展缓慢，农民对土地的依赖性很大。但当地政府却认为这里搞大规模土地流转时机已到，于是从 2001 年 11 月开始对一块一千余亩的旱地作了土地平整，之后没有按原来承诺的将土地交还原农户耕种，而是包给了丽水紧水滩电站、丽水农贸城和市农科所等单位建农业生态示范园区。村民们一致反对将土地租赁出去，但是区、镇、村干部和全市各地调集了近 300 人，拉起了警戒带，让两台大铲车开进正长着庄稼的地里，不顾当地村民的反对和哀求，将一畦畦长得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推为平地。在当地政府看来，他们正在做的是造福工程，在一些干部眼里，农民的反抗和阻拦都是无理取闹.而在农民们看来，这真的更像一项坑农工程.镜头四：土地补偿费是块唐僧肉土地补偿费到了，白花花的银子，谁不眼馋？于是，区里、镇里、村里的领导不约而同地把餐巾掖到了衬衫的领口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低声说：区里（镇里、村里）财政紧张，咱从土地补偿费里弄点？10 / 772001 年 6 月，辽宁市人民政府根据市总体规划，将市污水处理厂选址在杨林子村原春晖鹅业综合开发有限公司征用的亩土地上。经过议定，市污水处理厂承担了春晖当时征占土地时应付而未付的有关费用和部分在建工程成本费共计万元，各项费用包括：土地补偿费 1425 万元（每亩 5 万元） 、征地手续费万元、罚款 20 万元、耕地占用税万元、春晖部分在建项目补偿费万元。但是到了杨林子村党支部书记于连江告诉村民的时候，就成了征地指挥部同村委会签订协议的补偿标准是每亩 4 万元。于是，感觉情况不对劲的村民们开始了不得不用、也是唯一可以用的抗争方式上访。村民们从市土地管理局和区政府领导那里得到的明确答复是：每亩土地补偿费 4 万元。在上访过程中，村民代表偶然在市土地规划管理局得到了一份协议，协议清楚地写着：每亩土地补偿费 5 万元！后来，村民们又在区政府、村委会和征地指挥部拿到三份签字和公章都不同的每亩地万元的协议。杨林子村党支部书记于连江向村民代表这样解释协议的签订过程：每亩 5 万元的协议是 3 月 30 日签的。4 月6 日征地指挥部即转到区里 720 万元，于是，区里扣下了万元，镇里又扣了 70 万元。6 月 21 日，区长把他叫到办公室，说区里的财政紧张，想从土地补偿费里弄点，接着11 / 77就又签了每亩万元的协议，但日期还是签的 3 月 30 日。这起征地的数量和补偿金额都不算大，但是，其中的操作手段却颇有代表性。镜头五：最后一块耕地的消失2002 年 9 月 26 日，南昌市近郊的一个农村的村委会租来 3 台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田。这个城郊农村的最后 85 亩耕地，就这样消失了，近 5 万斤稻谷也同时埋进了土里施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府所征用。到2002 年 8 月，这个村仅剩下最后约 85 亩的一块耕地。2002 年 8 月 20 日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户按每亩 4000 元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。从 2002 年 8 月 28 日到 9 月 16 日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会交涉，但没有结果。于是，十天后，轰鸣的推土机开进了稻田。还有十来天就收割了，连让我们把稻子收起来都等不及？这一季的稻子长得真好，有这么长的穗子。推土机开进田里去的时候很多人都流了眼泪。并且他们根本无从12 / 77知道这块地的审批手续办没办。接下来的，自然还是村民们联名向各级政府上访，未果。2016 年 4 月 7 日，43 名村民以行政诉讼的形式向南昌市青云谱区人民法院提起诉讼，被告是该村的村委会，诉讼要求施尧村村委会召开村民会议，公布村务、财务，撤销此次占地的补偿决定。两个月后，青云谱区人民法院将村民起诉驳回。法院在行政裁定书上称，根据中华人民共和国村民委员会组织法等有关法律规定，被告施尧村村委会是群众性自治组织，是不合适的被告。此后，村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会，被法院以同样的理由驳回。2016 年 1 月，村民们再次向南昌市中院提出起诉，这次起诉不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府，诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。2 月 11 日，南昌市中院第三次驳回村民起诉，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地；现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。镜头六：城市漂亮了，老百姓上访去了一边是城市旧貌换新颜：宽敞整洁的大道，崭新漂亮的大桥，青翠欲滴的草坪，拔地而起的现代化高楼，喷泉和雕塑装点的广场。另一边是因衣食无着而打着横幅，在市政府门前静13 / 77坐的上访农民为了获取改造的建设资金，陕西绥德县委县政府划走了农民大片的土地，虽说也做了不少工作，城市道路修好了，市容变样了，宽敞整洁的休闲大道，崭新漂亮的大桥。从 2001 年至 2016 年，县政府投入数亿元人民币，绥德县旧貌换新颜只用了短短的 3 年时间。一个地处陕北黄土高原北部的国家级贫困县，怎么会有这么大的财力来实现如此阔绰的城市经营建设呢？以绥德县辛店村为例。辛店村位于县城南两公里处，该村原在龙凤桥以北有水浇耕地 90 余亩，这是村上 800 多人赖以生存的口粮田。1998 年，修建三零七国道时占用了约 50 亩。2002 年 1 月 17 日，绥德县政府决定修建神农大道，需要占用 40 亩水浇耕地。按照当时县政府的规划，修建神农大道占用仅 15 亩，剩余 25 亩修建广场和草坪。县政府向辛店村村民们承诺，要在龙凤桥以南从龙凤桥至裴家峁村修筑河堤造地，为辛店村开发农贸市场，可建两层店面 600 多间，每户至少可分得一间门面和一套住房，并减免辛店村人的 28 项费用。县政府将这一承诺公布后，辛店村人奔走相告，认为这是县政府为辛店村人办实事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委会征集群众意见并制定表格，要求群众在意见表上签字，群众争先恐后地签了同意.14 / 77他们没想到，绥德县政府将该村 40 亩水浇耕地征用后，除 15 亩用作修建神龙大道外，剩余的约 25 亩并未按当时计划修建广场和草坪。县政府承诺在此修建广场和草坪的规划成为泡影，也把在龙凤桥以南开发商贸市场的建设抛在了一边。尽管村民上访告状，然而，时至今日他们仍是种田无地，就业无门。链接：关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发2016238 号摘要）一、关于征地补偿标准（一）统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。（二）统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按 30 倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，15 / 77从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。（三）征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。=政府垄断土地一级市场真的一本万利吗土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。刘守英不同的利益，不同的主张16 / 77这十几年我国经济的高增长，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推动高增长的因素中，土地起了发动机的作用，但由此也引发农民土地权益的被侵犯。政策层面解决农民权益的企图，容易被维护高增长的大道理所稀释。目前关于土地问题的讨论基本上有两种角度：一个是关注农民的失地、失业状况，从维护农民的权利出发来讨论土地问题；一个是讲地方政府不理性，追求政绩，搞形象工程，以地生财。这两种角度都有道理，但我们却很容易陷入一种无解的状态。站在农民的立场上为农民的权益呼吁是正义的，因为按照土地承包法 ，农民有 30 年长期的、有保障的土地使用权。但是我们同时还有另一部土地管理法 ，即在搞城市化和工业化的时候，农业用地要变成城市建设用地，国家就必须将土地由村集体所有变成国家所有，同时给农民一定的补偿。农民想不通，于是抗争上访，但是这些作为在法律上却是合法的。因为我们对农用地是一套法律，对非农用地却适用着另一套法律。这两套法律是不衔接的，是相互矛盾的。客观地说，很多由征地引发的问题，其深层次原因就是由这两套相互矛盾的法律导致的。更为要害的问题是，在已经形成的既得利益格局下，为农民土地权利奔走呼喊的声音，更容易被如下大道理17 / 77所淹没：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，我们也了解目前给失地农民的补偿标准太低、补偿款不到位。但是，如果只是保护了失地农民的权利，那我们现在的工业化、城市化以及整个中国经济高增长的大好局面到底还要不要维持？如果征地的补偿能实现让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，工业化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？对于这一套理由，谁也没有去追究其逻辑正确与否，但差不多所有人都相信：与中国崛起的大格局相比，失地农民的命运是惨了些，但中国历来不就是小利服从大利吗？所以，这就自然冲淡了国家为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。另外一个指责是，土地问题之所以如此尖锐，主要是因为地方政府为了政绩而大搞形象工程，征地卖地是他们实现政绩目标的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行为。这个说法有一定的道理，地方政府现在确实有其利益最大化的倾向。但是我们再往深究，却发现问题也没有那么简单。首先，在地区之间竞争日趋激烈、而地方政府的作为对当地发展具有举足轻重影响的现实下，一个无所事事的地方政府能为老百姓所接纳吗？还有，谁都知道，这些形象工程和政绩工程劳民伤财，为什么地方政府又如此热衷呢？更具体点，地方政府为何又如此热衷于卖地呢？尽管中央政府三令五申，可地方政府征18 / 77占土地仍然屡禁不绝？看来地方政府的不理性行为，肯定有其符合他们目标的内在动因和制度原因，如果不在这方面找原因，尽管我们可以靠行政手段抑制地方政府的行为，但并不能使问题得到根本解决。土地：在城市化中究竟扮演着什么角色？土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。为此，我们不得不将土地问题放在一个大的背景下去考虑。那么，这个大的背景是什么？1998 年以后中国经济的增长，动力来自哪里？土地在这里到底扮演了什么样的角色？它扮演的角色哪些是有问题的？这些问题折射出的深层次原因是什么？从上世纪 80 年代中期至今，我国宏观经济的增长一直在靠工业化推进。不过，到了 90 年代末以后，又出现了另一只引擎，那就是由政府主导的城市化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。所以，我国整体经济的增长从上世纪 90 年代末到现在，实际上是两个力量在推动，一个是工业化，另一个就是城市化。那么，土地在工业化和城市化中扮演了一个什么样的角色？我们这里主要看看土地在城市化中扮演的角色。90 年代末以后，无论是发达地区还是不发达地区，19 / 77各地政府都开始介入城市化，它不仅作城市规划，还直接参与投资，地方经济的增长中城市化越来越起着重要的作用。当然，按照现代经济发展的经验和路径，工业化发展到一定阶段，城市化跟进，这是一个趋势。但与其他国家相比，我们国家的城市化具有几个特点：第一个特点是，政府主导城市化。这和原来自发的城市化有本质的区别。比如，浙江是在上世纪 80 年代中期开始工业化的。当时一些小型乡镇工业企业相继发展，后来渐渐地发展到县级。与这小工业化相匹配的城市化，就是小城市的兴起，县与县之间的区域城市化，基本上是为了解决小型的工业企业产品市场的专业化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自动自发的过程。直到 90 年代中期，它的城市化进程都是与其工业化市场化相配套的。但是到了 1998 年以后，浙江的城市化就发生了明显变化，政府开始全面介入城市化的开发与投资。第二个特点是：我国的城市化更主要地表现为摊煎饼式的外延扩张。城市基本上不进行内涵的改造和旧城的改造，而是都在城市的外围去动作，要么建新城，要么在城市的边上建开发区。无论是东部还是西部，都有相同的现象。第三个特点是：城市的发展越来越依赖房地产的产20 / 77业效益。本来城市首先具有集聚功能。其核心是农村人口进城，转变成城市人口，通过生产力的提高和效益的提高来促进整个经济的增长；其次是服务业的兴起。但是我国的城市却没有明显地看到这些特征。没有人口的集聚，没有服务业的兴起，没有第三产业的壮大，我们城市的发展完全依托于房地产市场的发展。为什么我国的城市化会表现为这些特点？城市为什么要摊煎饼？政府为什么积极地介入城市化的进程？政府为什么会主导城市化？地方政府靠什么活？靠税收。所以，地方政府追求的就是税收最大化。我国在 1994 年进行了分税制改革，新的税制结构为：地方工业增值税的 75%上交中央政府，另外的 25%留给地方。如果继续推进工业化，给地方政府带来的税收收入就大大降低。地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是，就找到了城市化，城市化所带来的税收增加，缓解了地方政府的财政紧张。城市化的税收，第一个是建房子，搞建筑；第二个是房地产业的营业税；第三个就是跟土地相关的税收。房地产税和建筑业税差不多占地方税收的 50%，在所有的城市差不多都是这个比例。另外，城市化所带来的产业税收效应大大增加，表现为建筑税、房地产税和耕地占21 / 77用税，土地税收差不多占地方税收的 10%，这样两者相加就有 60%.我们的税收分为预算内税收和预算外税收两块。其中预算内收入中，有将近 50%以上是来自于城市化中占地带来的税收。而预算内的收入主要是解决地方政府吃饭和过日子问题的。这也就是说，一个地方政府要想把饭吃得好一些，就必须在地方税源上去动脑筋。工业化的税收中大头要上缴中央政府，而城市化带来产业扩张的税收收入则能够使地方政府预算内的财政收入增长，解决地方政府的吃饭问题。财政结构的另外一块是预算外的收入。预算内的税收是解决吃饭问题的，而预算外收入是搞建设的。地方政府要想把日子过得更好一点，就必须要搞建设。如果不搞建设，预算内税收的增量部分出不来，这个地方的发展也就上不去。根据以上的分析不难看出，地方政府直接介入城市化很重要的原因，第一个是谋取新的税源，第二个是扩张其预算外的收入。所以，地方政府推进城市化是跟我们现在的税制结构有绝对的关系的。地方政府选择了城市化，城市化又用什么样的手段来做？他们现在唯一的手段只有土地，因为现在地方政府22 / 77手里拥有的资源和城市里多数国有企业一样，除了地什么都不值钱了。真正被政府垄断的资源是土地，这就是为什么地方政府都打土地的主意的主要原因。但是仅有土地还不行，还得考虑怎么才能变成钱而且很稳定地获得极高的利润，这就和我们现行的土地制度有关系了。我国现行的土地制度客观上给地方政府操作城市化提供了一种便利。因为我国现在的土地制度是二元的，二元的土地制度加上二元的土地法律体系，另外，我们还有一套很严格的把农耕地变成建设用地的制度和法律规定，这种土地制度为地方政府扩张城市化利用土地来增加收入提供了一个制度上的保障，这就是我们所讲的土地一级市场垄断。当农民的农用土地变成城市建设用地的时候，土地性质由原来的集体所有变成国有，也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权，国家和当地政府则变成了非农建设用地的所有者。我们现在法律规定的对失地农民和集体的补偿，是根据土地产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而认为土地作为非农用地以后巨大的级差地租与农民无关。而且，农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地。在一定意义上，城市化和工业化的过程，就是土地23 / 77由原来的农业用地变成工业建设用地的过程，这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值，地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。农民则被完全排出了利益的分享。所以，在征地过程中才会出现那么多的纠纷和那么多的集体上访事件。显而易见，地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具，实际上是现行的土地制度导致的。土地经营：并非一本万利政府主导城市化，会有什么后果？土地从农业用地变成建设用地，并由地方政府来统一供应，政府垄断一级市场，有何利弊？我们一般在批评地方政府垄断土地一级市场的时候，说政府真是一本万利。我们现在要回答的是地方政府是不是真的一本万利？回答清楚了这个问题以后，才能讲清楚这个一级市场的垄断，要不要打破它。土地一级市场垄断以后，政府把农用土地变成建设用地，之后土地是怎样供应出去的？这些土地都干什么去了？现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右作工业用地，各个地区不大一样，南方城市可能多一些，有 40%左右，西北地区少一些，30%多点；另24 / 77外大约还有 30%，就是商业和住宅用地，这里面还有一半要建经济适用房，另外的一半，也就是 15%才是真正的商业用地和房地产。地方政府成了地主，不管是搞房地产、工业用地，还是搞基础设施，所有的用地都是政府来供应。实际上地方政府成为地主的另外一个概念，就是土地开发者的概念。也就是说，生地变成熟地都需要政府投钱进去的，这投资是巨大的。那政府这地究竟是怎样供出去的？首先是基础设施用地。这部分用地是为了公共目的，要通过行政划拨。行政划拨的含义是什么？就是用地者只要拿出给农民补偿的钱就够了，几乎等于白用；另外35%40%的工业性用地是通过协议方式供给的。例如，一个企业要用地，它就会找地方政府，然后双方坐下来谈，谈成是什么价就是什么价，这个价格又是一个非市场的价格。一般来讲，这些中小企业的用地，正好是跟土地开发的成本持平。经济适用房也是这样，政府也是没有利益的。所以，政府能够供应的土地里面，只有 15%的地是可以挣钱的。这样就有了一个等式，就是地方政府要从土地上获取利益，就必须拿占总数 15%的商业用地，赚大于另外 85%的非营业性用地的成本才能有利润真的是一本万利吗？所以，地方政府自然要拼命地炒房地产，因为当地房地产25 / 77市场的发展决定了土地价格的高低。只有房地产价格高，土地市场的价格才会升起来。一个地方的房地产市场的发展取决于两个因素：一个是房地产的供应者和消费者能不能获得金融支持以及有没有获得金融支持的能力；另外一个就是本地的经济发展水平。所以我们看到的情况就是：经济发展水平高的东部地区，政府能够从 15%的土地里面获取利润。但是西部地区，由于房地产市场不是很完善，所以其土地市场也不发展，政府经营土地并不是一本万利，而是隐藏着巨大的风险，因为不知道谁会成为最后的买单者。以金融为依托的城市化政府在主导城市化，基础设施的投资自然也要以政府为主。东部地区一个新城市差不多需要 15 到 20 年才能够具备一定的规模，在这个发展阶段差不多每年基础设施投资需要十来个亿，那么 10 年就是 100 多个亿。这巨额的基础设施投资从哪里来？政府的资金从哪里来？第一个，我们先讲一讲预算内的财政，因为政府能够开支的资金就是财政。我们在前面已经讲了预算内的财政是解决吃饭问题的，是不会用来做城市化投资的。这样城市化的投资主要是靠预算外财政。预算外财政我们前面讲主要靠土地。在东部城市大约有 30%的土地可以创收，西26 / 77部则不到 10%这个钱肯定不够。那东部搞城市化投资还有 70%的钱、西部的 90%的钱从哪来呢？说到这里，就找到银行去了。于是就得出这样一个结论：整个城市化是一个以金融为依托的城市化。但是，政府也不可以随便到金融机构拿钱吧？那就得以土地作抵押去贷款。那么，土地在整个城市化过程中究竟起了什么作用呢？在东部，土地出让收入支持了政府 1/3 左右的城市化投资，另外 2/3 的钱则是以土地抵押的形式获得的贷款。那西部是一个什么概念呢？西部只有不到 10%的土地出让收入，另外的 90%的钱从哪来的？其中 30%的钱是欠工程队的，另外还有 60%也是以土地抵押的贷款这样，说到底，政府是用土地作为工具去银行杠出来的钱支持了城市化，我们的城市化也就是以土地抵押的金融为依托的城市化。东部以土地使用权作抵押，当农用地变成建设用地后就到了政府的土地储备中心，土地储备中心持有土地证，找评估公司对土地作评估，于是银行就按评估值的 70%给政府放贷。接下来就要看这个地方的地价上涨是不是能够真实地与评估值相对应。那么，西部土地的上涨空间到底怎么样？与东部不同，西部是以土地的收益权来抵押的，因为这个地还没有变成建设用地，只是规划作建设用地，政府需要投资搞基27 / 77础设施建设。这样对地方政府来讲，土地的未来升值是不是会按照评估的预期上涨并且能上涨到那个程度则有很大的风险。我们宏观经济的发展，有将近 70%是靠房地产，即靠金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场发展。这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。我们再来看房地产市场的结构：房地产业中有 20%是房地产商自有的资金，另外的 80%是以房产和土地抵押的贷款。房地产的消费者 75%的房款则是以其收入为抵押的贷款，也就是整个房地产市场的发展几乎又完全取决于金融。这样，我们整个城市化中房地产这块的资金有 75%到 80%的资金依托于金融；政府的投资部分，也有 70%是靠金融。也就是说，我们整个城市化是一个预支未来的城市化过程。这意味着什么？这意味着，我们预期未来的经济发展会并且必须要一马平川地持续增长；其次，是我们把未来个人及中国经济增长增加的资金总量分摊到每一年提前消耗了。结语：解决的根本出路在于土地制度改革所以，中国的城市化必须得继续，经济高增长也必须要继续，要化解这种全局性的不良债务采取的政策一定要十分谨慎，这跟海南的房地产是不一样的，因为那是区28 / 77域性的，规模很小。我们已经知道政府垄断土地一级市场，远远不是一本万利的好事，而是隐藏着让人触目惊心的巨大危机。所以，我们建议首先要对土地一级市场进行分解，比如工业用地的那一块是不是可以直接进入市场，让农民直接参与经营，让农民直接去供给，直接参与到工业化的过程中去？企业可以按年交土地的租金，不一定非要买断。这样地方政府用于基础设施和公共设施的投资包袱不就化解了吗？我们整体经济增长里面由于制度所导致的不良问题，不能靠行政打击和压制解决，那样的结果是要以土地市场一下子死掉，地方政府纷纷破产作为沉重代价的。链接：台湾的土地制度改革在台湾的经济发展过程中，农业起了重要的作用，为工业的快速发展积累了资本。而在农业的发展过程中，经历了两次土地制度的改革，对台湾农业的发展起了巨大的推动作用。第一次土地改革是在 1949 至 1953 年间，在美国经济与技术的支持下，台湾当局进行了农业发展的改革。这次改革分三个阶段进行：第一阶段，实行农地三七五减租；第二阶段，举办公地放领，将公有耕地的所有权陆续转移为农民所有；第三阶段，实行耕者有其田。第一次土地改革是土地分配制度的改革，目的是通29 / 77过将土地分配到广大的农民手上，从而调动起他们的积极性，增加农业产出，为工业发展积累资本。1981 年到 1985 年，台湾当局推行第二次土地改革，其核心是积极扩大家庭农场的面积，逐渐达到适当经济规模。主要内容有：第一，为实现扩大农场规模和专业化、机械化的要求，规定提供扩大农场经营规模之耕地贷款，以有志于农的自耕农为核心，贷给他们资金，从附近愿弃农的小农户处购买土地；第二，推行共同经营、合作经营，委托经营三种经营方式，以此作为扩大农场经营规模的重要手段；在不影响土地所有权的条件下，组织农民扩大经营规模；第三，加速办理农地重划，将土地划零为整。第二阶段的农地改革是台湾土地利用（或经营）制度的改革，其目的是解决小农户小规模经营造成农业低效率的问题，从而实现专业化、企业化和机械化的农业经营方式。=土地要素市场化与收益分享在新时期，土地被征用已经成为农民利益流失最严重的一条途径，征地引发的一系列问题已经影响到国家的安定和团结。目前，全国每年新增征地大约 300 万亩左右，每年有 200 至 300 万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地、沦为三无状态的农民总数已经达到 4000、5000 万30 / 77远远超过下岗工人的人数！但是，虽然相关的讨论不绝于耳，土地制度的改革却一直处于胶着状态。农村税费改革的同时，如何保证农民依法享受土地带来的合法收益，真正构建一个和谐发展的国家和社会，是摆在中国改革与发展道路上一道无法绕开的门槛。为此，中国经济体制改革杂志社于 2016 年 5 月 20 日举办了土地要素市场化与收益分享研讨会，以期引起相关领域对土地制度改革的讨论。本刊记者王平石小敏（中国经济体制改革杂志社）：就中国的经济全局来讲，对外汇率是一个焦点，对内则土地是一个焦点。2016 年，中央花了很大的气力把三农问题列为全部工作的重中之重，解决了减免农业税的问题。再加上粮价上涨，中央大概给农民的好处总值在千亿元以上，确实缓解了一些社会矛盾。我们在讲到和谐社会的建立，特别是讲到乡镇以下的治理结构的时候，会发现这里还缺少条件：就是没有土地作为经济支撑的平台，没有一个以金融作支持的要素流转和利益转移。很显然，县乡以下很多问题的解决，光有减免税是不行的。国务院发展研究中心的韩俊做了调查，得出一个基本的数字：去年全国耕地减少总量是 80 万公顷，进入建设使用的 15 万公顷，其中的 1/3、即近 5 万公顷进入拍卖，31 / 77拍卖总价是 3000 多个亿，15 万公顷就应该是大约 1 万亿。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括农民的补偿在内，只有 20%30%留在村一级；而各种各样的公司，主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等等，拿走了土地增值收益的大概 40%到 50%，最后就是城市政府拿走了 20%到 30%.这个调查非常关键，它显示出全国一年中被转移的上万亿土地收益是如何被分配的。所以，土地问题实际上成了国内在决策讨论中各方利益博弈的真正焦点，也是中央希望解决的最重大的问题之一。什么是土地资产黄小虎（国土资源部中国土地规划院，中国土地协会）：土地资产与其他资产有许多重大的区别：首先，土地价格不是自身价值的表现形式，它主要由地租所决定，是地租的转化形式。而地租的本质，是土地产权人凭借土地权利分享一份生产成果，属于社会分配范畴。第二，资本利率变化，会直接影响地价的升降，利率降低，地价上升；利率升高则地价下降。相比而言，资本利率变化对一般资产价格也会发生影响，但这种影响是间接性的，时效也要滞后一些。32 / 77第三，与一般资产的使用价值会随着使用过程中的损耗逐渐消失，其价值也会逐渐折旧，最终为零不同，土地可以永续利用，只要商品经济和土地所有权存在，地价就不会消失。并且，随着经济发展，土地不断得到改良，地价还有长期上涨趋势（这并不排除一定时期内下降的可能） 。土地资产的特殊性，决定了它在社会经济中既对社会基本经济制度起保障作用，又配合生产价格对市场经济起到调节的重要作用。同时，土地资产也有两重性，在有的情况下，它对经济与社会的发展会起阻碍甚至破坏作用。例如地租与信用结合在一起，会导致泡沫经济.由于大量资金涌向地产业，导致经济结构严重失调，最终泡沫破灭。在这过程中，大批企业和个人破产，众多金融机构倒闭。我国在发展社会主义市场经济过程中，也出现过类似情况。1992 年1993 年间的房地产热所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。土地资产之所以能对经济社会起破坏作用，与前述土地资产的特性有很大关系。由于地价受资本利率影响起伏波动，并且有长期上涨趋势，因而很容易成为投机的对象。而地价本质上属于分配范畴，是对未来收益的预支，一旦投机过度，飚升太高，就会导致现实中的扩大再生产甚至简单再生产因资金不足而中断，从而引起经济与社会33 / 77的混乱。土地资产在社会经济中发挥积极作用还是成为消极因素，从根本上取决于土地收益的分配是否适度。地租或地价太高和太低都不行。太低，一部分土地超额利润就会被某些企业占有，不利于平等竞争和投资的合理分布，土地所有权也不能在经济上得到实现；太高，产业资本也会受到伤害，难以正常运转。如何使土地收益分配保持在一个恰当的水平上，是各国政府土地管理职能所共同面临的一个难题。我国政府的双重身份：既是运动员，又是裁判员黄小虎：在我国社会主义市场经济条件下，合理分配土地收益，必须着重处理好以下几个方面的关系：首先，国家与国有土地使用者的土地收益分配关系；其次，国家与农村集体经济组织之间的土地收益分配关系；最后，是各级政府之间的土地收益分配关系。土地收益分配问题与土地使用制度和土地管理是相互联系的。我认为土地基本制度框架首先是土地规划，第二个就是产权保护。合理的土地规划管理模式应当是：国家负责土地规划的部门，负责规划和编制、调查评估等前期工作，以及规划批准颁布以后的实施工作；土地规划的批准和颁布应该交同级人民代表大会通过。34 / 77土地管理部门的第二个职能就是要进行产权保护。不管国有土地还是集体的土地，在法律上应该是平等的。并且，国家的土地管理职能和经营职能应相对分开。这是我认为成熟的和理想的社会主义市场经济应该具有的土地管理模式。然而我们的现实情况却是：土地管理部门既管规划、又管产权，并且关于土地如何利用的规划是自上而下的，是指标分解的规划我们都知道土地都在市、县，省级和中央政府手里没有土地，但是却负责制定规划，这个规划当然就只能是一个指标分解，就是耕地能用多少，农地能够占多少，然后把这个指标层层分解下去。这就是很多问题产生的根源。另外，在我国国有土地所有权和集体土地所有权是不平等的，这样的制度设计就使得政府具有了双重身份，加上管理职能和所有者职能的合一，导致了政府既是裁判员又是运动员。裁判员运动员不分，是这些年来地方政府管制中许多问题的一个直接根源。由于这种制度设计，政府就有权力把农民的地拿过来变成自己的，不允许土地进入一级市场，而是国家垄断土地一级市场。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地，圈地又有悖于其保护耕地的目标，所以又要依法监察。保护耕地和征地都是政府的任务，显然政府管理上的目标是自35 / 77相矛盾的。从现实出发的改革黄小虎：今后的改革得从现实出发。我认为首先要规范国有土地的有偿使用制度。土地能够带来的收益是由多种因素决定的，很难纳入预算，它受经济发展趋势以及整个供求关系的影响，所以只能作为预算外财政来管理。第二，就是现在城市土地还有至少 60%70%的划拨土地，如何把原来无偿划拨的这部分纳入到有偿的轨道中。用出让的办法，用地单位很难接受和承受，我觉得用年租制的办法可能具有一定的可操作性。第三，就是要在适当的时机，应当允许土地进入一级市场，建立城乡统一的用地市场，这点很关键。第四，可以从试点入手，考虑把国有土地的经营职能从管理部门分离出去。可以考虑成立若干个诸如土地投资公司之类的部门，或者参照国资委的模式成立资产管理委员会，然后在下边成立公司。对这些公司，要有统一的规则，不论土地是谁的，都要统一纳税，并且要上缴一定份额的经营利润。第五，就是要逐步改革我们的土地规划体制。如果同级人大通过土地规划以后，还要对这个规划的实施进行监督。人大的监督比上级监督肯定要灵敏得多，也有效得多，因为同级人大毕竟了解当地的情况。36 / 77第六，就是要