乡村债务的成因及化解对策

1 / 14乡村债务的成因及化解对策乡村债务是制约当前农村改革发展、稳定的一个突出问题，已愈来愈引起各级党委、政府的高度重视和社会各界的广泛关注。如何化解乡村债务已成为摆在我们面前的重要课题。本文以安康市为例，分析乡村债务的现状及成因，以求找出债务化解的有效途径和办法。一、乡村两级债务的现状分析乡村债务是乡村组织在履行职能的过程中，因多种原因、长期形成逐步累积的债务包袱。它是乡村经济、社会发展过程中不可避免而又不可不防范的经济现象。从目前我市乡村债务的现状来看，已成为制约农村经济发展，影响农村社会稳定的重要因素。它既是困扰各级党政的一大经济问题，又是一个严肃的政治问题，要破解这一难题，必须认真分析，积极应对。1、乡村债务的规模。截止 2016 年底全市乡村债务总额为万元，其中乡镇债务总额为万元，村级债务总额为万元。全市 200 个乡镇平均每个乡镇负债万元，2449个村平均每个村负债万元。乡村债务总额中，税改前占%，税改后占%。2016 年以来,全市共化解乡村债务 10373 万元，其中消化工资欠帐 7583 万元。2、乡村债务的构成。全市乡镇债务总额中，其2 / 14中商业银行 1982 万元,非金融机构万元,上级财政万元,单位及个人万元,其它应付未付款万元,各种担保 3986 万元。全市村级债务总额中，其中商业银行万元,信用社万元,合作基金会万元,单位及个人万元,其它万元,各种借贷款利息 万元,各种担保万元。3、乡村债务的用途。乡镇主要有六种情况:一是用于生产经营性投资万元;二是用于公益事业和公共设施建设万元,其中:农村教育“普九” 、危改、设备购置及自然灾害迁建万元,修建道路万元,计划生育万元,民政优抚万元,农田基建 138 万元,广播、卫生等公益事业 1685 万元;三是以前年度拖欠干部职工及教师工资 7508 万元;四是弥补日常开支 10472 万元;五是垫缴税、费 336 万元;六是其它万元。村级有五种情况：一是生产经营性投资 3250 万元;二是用于公益事业和公共设施建设 10450 万元,其中:学校修建万元,道路修建 4584 万元,广播、卫生等公益事业 366 万元;三是弥补管理费 1187 万元;四是垫缴税、费 1133 万元;五是其它万元。从以上情况分析，目前我市乡村债务包袱沉重，量大面宽，构成复杂，化解艰难，危害性大。化解债务存在的矛盾和困难问题比较突出。一是受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢的原因，偿债资金来源严重不足，进一步化债难度更大;二是债务构成复杂，协调减债偿债难3 / 14度大;三是乡村债权因税改有关政策所限暂且无法清收;四是县乡财政普遍困难，尤其是税改后乡镇增收渠道很窄，支出面临巨大压力，乡村政权运转资金不足，保运转的水平普遍低下，没有财力用于还债;五是村组集体经济基本瘫痪，绝大多数村为“空壳”村，靠经营所得偿债无望;六是乡村债务中银行、农村信用社和农村合作基金会的债务还本结息压力很大;七是债权回收难度很大，因企业破产、人走债留、债权关系不清，以及撤区并乡、机构变更、人员变动等诸多因素，影响债权清收。二、乡村两级债务的主要成因乡村债务形成时间较长，原因比较复杂。从表面上看，乡村债务表现为乡村组织财务状况的入不敷出，而全面的、深层次的审视和剖析乡村债务形成的原因，不难看出，其成因是多方面的，既有政策因素，也有体制和机制问题，还有乡村两级不顾当地实际经济状况，超出实际能力，盲目举借办事，造成乡村两级债务大量增加。从我市实际来看，乡村债务的成因归纳起来主要有以下几个方面：1、发展农业生产形成的债务。长期以来乡镇政府为了加快脱贫致富的步伐，不顾当地客观实际，一味营合上级的要求，制定不切合实际的经济发展指标和考核办法，强力推进多种经营项目，下达指令性任务指标，由于4 / 14不堪经济指标重负，不少乡村以借贷款的形式解决种苗分发到户，建设农业基地。由于市场发生变化或缺乏管理技术，导致乡村经济发展不明显，农民没有增收甚至赔钱而拒绝还债，形成了乡村负债。在实施农业基础设施项目建设时也会形成负债，农业基础设施项目资金由国家下拨的专项资金和县乡配套资金组成，由于乡镇财政困难，配套资金无法到位，导致欠工程款。另外实施农业项目时使用政府有偿资金也导致负债，主要是乡镇扶持农业生产，向上级财政借有偿资金形成了债务。2、兴办乡村企业形成的债务。80 年代末至 90年代初在大办乡村企业热潮中，政府职位严重错位，不少乡镇靠强硬的行政推动，盲目上项目，贷款办企业，到处搞开发，通过举债或以提供担保、借款等形式，兴办乡村企业，毋庸置疑，这些企业对发展乡村经济起到了积极的作用，但由于不少的企业，筹建之初没有经过科学的项目论证和选优，企业产品科技含量低，不能适销对路。不少企业是先铺摊子，再找路子，再加上投产后管理不善，形成亏损或倒闭，甚至一些“半拉子”企业，产品还未产出，就已胎死腹中，而到期不能偿还的债务，就转移到乡镇政府及村委会头上，如此以来，兴办乡镇企业政府投资、乡镇政府担保都成了政府的债务，财政的包袱。3、兴办公益事业形成的债务。作为贫困地区的5 / 14乡镇，由于自身基础、资源、条件等因素限制，自身发展能力较弱，保工资、保运转都有很大的困难，根本无力用于兴办公益事业和公共服务支出。长期以来，在财力与职责不匹配、事权与财权不对等的政策性因素制约下，乡村组织兴办农村公益事业如农田水利基础建设，乡村道路建设，学校校舍建设或维修，计划生育基础建设，在国家投资不够，上级没有拨款，集体没有积累，摊派收不到位的情况下，乡村只得举债进行，从而欠下了大量债务。如全市乡村两级用于公益事业和公共设施建设举债达万元,仅农村义务教育占%,主要是贷款或施工方垫款。农村税费改革后，农村教育事业费和“三提五统”都被取消，致使该项债务没有偿还的资金来源。4 、财政收不抵支形成的债务。一是由于经济不发达，乡镇财政基础薄弱，税收基数小，增长慢，而财政支出增长钢性多，加之财政体制不够合理，支出不据实预算，超出基数的工资、办公费、增人增支额均未计入预算，这就客观上形成了入不敷出。二是在乡镇财政收入指标上，有“虚肿”现象。多年来，有些乡镇为完成上级下达的财政收入任务，在安排当年收入任务时过多的安排非税收入，使其比重占乡镇财政收入任务较高。而在税改后，乡镇非税收入主要是学校收费，实行列收列支，并未构成乡镇可用财力。因此，看起来财政收入不少，实际上可用6 / 14财力不多。三是财政供养人员的急剧增加又迫使乡镇举债保工资、保稳定。有些县区对乡镇的财政体制规定，增加人员不调整支出基数，而人员调配由县区安排，形成乡镇增人不增资，乡镇年年接收县区下派安排的军转干部和大中专学生，而工资支出缺口，由乡镇自己解决。庞大的“吃饭一族”使得乡镇不得不靠举债发工资。四是工资性欠帐，干部职工、教师调资，由于资金不配套，存在一部分应发而未发，形成欠干部个人的工资收入，另一部分通过贷款兑现发工资。5、为保乡村运转形成的债务。贫困地区的乡镇财政，是“吃饭型”财政，保运转的水平特别低。反映在乡镇人均公务费预算标准上，根本无法保证乡镇正常的开支需要，一些乡镇就连基本的水、电、话、办公等支出都不够。尤其是税改以前,我市大部分县区对乡镇人均预算公务费标准 300500 元，个别地方最高的达 1000 元。如此低标准,在乡镇运转举步维艰的情况下,为了保证基本运转，乡镇只有靠借贷维持，有些乡镇因欠帐太多，以政府的名义已无法借贷，就以乡镇领导或财政所长个人的名义向银行贷款用于政府日常开支。而零星的小额开支，如招待费、办公用品等，采取赊欠的办法。与此同时,村级组织运转也存在举债赊借现象。6、各类达标升级形成的债务。上世纪末及本世7 / 14纪初，教育“普九” 、排危建校，乡镇卫生院、计生站、村级阵地建设等达标考核过多，并作为推动基层各项工作的唯一手段，都是上边开口子，乡镇拿票子，各种达标都是硬任务，不达标，工作考核和干部考评难以过关，要达标，就需要资金投入，为了完成这些硬性指标，在配套资金不足或无来源的情况下，乡镇只有不惜举债完成任务，显示政绩，结果造成乡村负债。另外，多年来乡村为了完成当年的财政收入任务，就向信用社贷款或用集体资金等垫交税费而形成的债务也较多。三、化解乡村债务的对策建议乡村债务包袱如此之重，化解乡村债务要以发展壮大乡村财力为主题，以推进农村各项配套改革为动力，以制度建设为保障，以化旧债防新债并重为目的，采取上下联动、纵横配合、形成合力、稳步推进、逐步化解的办法，通过各级政府的努力达到在发展中求化解，在化解中促发展，使乡村两级卸下债务包袱轻装上阵，集中精力抓农村经济建设，促进整个农村工作的良性循环，为构建和谐社会和新农村建设服务。1、创新机制，坚决制止乡村发生新债。化解乡村债务既要重视现有债务，又要坚决制止出现新的债务。否则，乡村债务不可能得到根本解决，甚至可能陷入还债8 / 14又欠债的恶性循环当中。而制止新债的发生，从现实看，关键是要建立控债的长效机制，从体制、法制方面对乡村的举债行为进行有效约束。一是严格贯彻中、省有关制止乡村发生新的债务的政策规定，坚决执行“约法三章”和“两项制度” ，即各地一律不得给乡镇下达招商引资的指标，乡镇政府一律不得举债搞建设，乡镇政府一律不得为经济活动提供担保，实行新债责任追究制度和乡村干部离任审计制度。凡违反规定形成新债的，一经查实，按“谁签字，谁负责的原则，由签字人负责偿还;二是切实转变政府职能，最大限度地控制各种达标升级活动和没有财力保证的资金配套，切实减轻乡村的负担。三是无论是发展农村经济，还是兴办农村公益事业，必须从自身实际出发，量力而行，量财办事，特别要防止在新农村建设中新一轮举债行为。四是严格支出管理，从制度上规范支出行为，加强日常监管，制止赊欠消费、举债办事。五是建立乡村债务动态监测预警机制和乡村债权债务统计报表制度，强化监测预警和动态管理工作，防范新的债务发生。2、多措并举，大力化解乡村陈欠债务。要充分认识巨额乡村债务与财政赤字的严重危害，将偿债工作提升到执政能力、执政水平的高度来认识来研究，树立“减债是增收、减债是政绩、减债保稳定”的理念，切实消除“新官不理旧账”的历史痼疾，把化解乡村债务和杜绝新9 / 14增债务作为干部政绩考核的重要内容，建立严格的科学考核制度和责任追究制度，加强对消赤减债工作的领导，多措并举，促进化解。一是节支减债。一方面通过乡镇机构改革，合并乡镇内设机构，精减合并村组，实行村组干部交叉任职等，精简乡村干部。一方面在乡村财政财务预算方案中明确规定偿还债务的比例。二是降息减债。积极落实上级降息、减息政策，乡村贷款利息一律按国家同期同档利率计息，以减轻债务压力。三是拍卖资产抵债。对乡村的闲置资产、资源要在政策允许的前提下，严格按程序依法进行拍卖、转让，以偿还债务。四是划转消债。对以乡村名义为企业借(贷)形成的债务，一律划转给企业偿还。对乡村以个人名义向银行或个人发生的债务，根据“谁借款，谁负责”的原则，一律划转到个人承担。对过去兴办教育、交通、水利等公益事业所欠的债务，按形成资产的产权关系实行债务划转;对集体所欠的财政周转金可由当地财政部门进行核查，提出具体处理意见，按财政周转金的管理权限报批核销。五是核销减债。对债权单位和债权人已消失或债权单位和债权人主动放弃追债的，通过乡镇领导集体研究、村民代表大会讨论通过予以核销。六是清 收债权还债。对国家干部及其村组干部欠款要采取强制性措施清收。对 2002 年税改前发生的农民、村、乡之间的农村税费尾欠，以减免处理为主，今后不再保留这部分债务;对10 / 142002 年税改后新发生的农业税尾欠，符合条件的予以减免，应该缴纳的，依法按程序清收;对乡村因给农户垫付税费而发生的贷款，将贷款主体向农民转移。七是增收还债。积极争取上级的资金、项目扶持，通过夯实基础设施、调整产业结构等方式增强乡村的经济实力，提高化解债务的能力。县、乡每年要从财政增收中安排一定比例资金用于化解乡村债务。八是对改善群众生产、生活条件形成的债务，征得群众同意后，从“一事一议”中逐步解决。九是争取上级加大转移支付力度，一方面“带帽”下拨资金直接用于化债，另一方面，乡村可从转移支付资金中节约还债。中、省、市、县各级应建立债务清偿机制，设立乡村债务准备金，并纳入财政预算，用于清偿国家应当承担的部分乡村债务。同时要建立合理的激励约束机制，严格控制乡镇非生产性支出,对节约乡镇实行奖励,对超支乡镇追究其主要负责人责任，以调动乡村增收节支、消赤减债积极性，激发乡镇缓解财政困难的内在动力，使之走上自主解困之路。3、发展经济，增强乡村债务化解能力。发展乡村经济是乡级财政走向良性循环的基础，是解决农村债务问题的治本之策。只有经济发展了，财力丰裕了，化解债务才有可靠的基础和条件。目前在乡村经济的发展上关键是要树立科学的发展观，充分发挥本地资源优势，在关键11 / 14产业和关键领域上实现新突破，逐步做大做强财政经济“蛋糕” ，增强地方可用财力。一是在农村产业结构调整和提高农副产品附加值上要有新突破，走特色农业、效益农业之路。充分发挥乡镇农业资源丰富优势，建立起以农业龙头企业带动农村产业发展的新格局，提高农产品深加工能力，增加农产品附加值，将基础性产业资源转化为税收潜力。二是在招商引资上要有新突破。要通过优化环境建设，提供优质服务，多方式、多形式引进资金、技术和项目，逐步建立起稳定的工业骨干财源。三是在发展民营经济上要有新突破。要制定优惠政策，合理引导，积极扶持，使其成为新的财力增长点。四是用好用足税收、土地等各种优惠政策，扩大乡镇辐射范围，提高乡镇对人才、资金等生产要素的集聚能力。五是突出挖掘非税收入，开发潜在财源。抓住新农村建设提供的丰富税源，做好收入组织工作，多管齐下不断充实壮大乡级财政收入来源，为消赤减债提供经济基础和保障。4、综合协调，积极推进各项配套改革。重点要推进乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革。一是结合乡镇机构改革，精简机构和人员，实行减人减事减支。继续推进乡镇及村组的合并工作，扩大乡镇及村组的规模，减少相关人员。积极转变乡镇政府职能，建立高效精干的管理服务队伍，从严核定和从紧12 / 14控制乡镇机构编制和财政供养人员，确保 5 年内乡镇财政供养人员只减不增。二是认真贯彻落实“在国务院领导下，地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，深化农村义务教育经费保障机制改革,坚持实行教育经费预算到校、拨款到校、管理到校的管理机制，建立农村中小学基本建设和危房改造投入保障机制。按照从实际出发，因地制宜的原则，把方便学生上学与优化教育资源配置结合起来，把学校布局调整与危房改造、寄宿制学校建设结合起来，积极稳妥地调整农村中小学布局，优化教育资源配置。三是以增强基层财政保障能力为重点，深化“乡财乡用县监管”改革，完善县乡财政管理体制，通过调整和完善各级财政管理体制，从财力分配上向乡镇级倾斜，保证基层政权组织的正常运转。同时要将增收节支、优化支出结构、从紧控制支出作为化解乡村债务的重要措施，树立过紧日子的思想，将节支作为筹集偿债资金的重要手段，在加强县乡财政管理的基础上，提高县乡财力保障水平，最大限度的依靠自身力量化解债务。5、强化管理，完善基层干部考核体系。乡村债务的产生在一定程度上就是各级没有树立科学的发展观和正确的政绩观造成的，这方面的教训是很深刻的。为此，要教育引导基层干部把科学的发展观和正确的政绩观贯穿于日常工作中，做到情为民所系，权为民所用，利为民所13 / 14谋，为官一任造福一方，同时要切实转变工作作风和工作方式，适应市场经济体制下对政府职能转换的要求，杜绝下任务下指标搞达标升级活