乡镇的根本出路在于“市管镇”

1 / 7乡镇的根本出路在于“市管镇”近年来,社会对乡镇政府指责较多,把农村出现的问题和矛盾怪罪于乡镇干部身上,认为由于乡镇干部素质不高、工作作风简单粗暴，这是对我国国情和农村基层情况不了解的结果,是对乡镇干部极大的误解和不公正对待。本人在农村基层工作多年,深知农村基层情况的复杂和乡镇干部的艰辛，其实乡镇干部整体素质还是好的，绝大部分干部都是大中专毕业生,文化知识水平较高,处理具体复杂问题和矛盾的能力也比较强。问题的根本原因在于管理体制上。现在,乡镇政府成为了空架子,权力基本上被县级政权剥夺,乡镇的七站八所,有权有利的基本上是县政府部门垂直管理,无权无利的当作包袱摔到了乡镇政府。乡镇政府看起来机构齐全，队伍壮观，实际上乡镇政府能有效管理的机构不多。垂直单位有行政执法权，有收费权，或属于垄断行业，其人财物权在上级主管部门，乡镇政府无权过问，而这些站所乐于行使权力和收费，却不愿承担相应的义务和责任，当地经济发展和社会稳定对这些站所来说，是事不关己高高挂起。老百姓对政府期望很高，什么事都找乡镇政府；县级政权对乡镇政府管理控制很严，希望下级多承担责任，不断压任务，期望把问题和矛盾化解在乡镇，以减轻县级2 / 7政府的责任和压力；而法律法规赋予乡镇政府的权力十分有限，村级是自治，乡镇政府与村民委员会的关系不是领导与被领导的关系，是指导与被指导的关系，显然不能把任务与责任强行向下压，而垂直管理的站所又指挥不了，夹缝中的乡镇政府成了风箱里的老鼠，两头受气，左右为难。责任无限大，权力十分小，老百姓和上级期望非常高，于是乡镇政府成了众矢之的，乡镇干部成了过街老鼠，人人喊打。还有人要求机构改革干脆把乡镇政权撤销算了，或实行乡镇自治，以免生出许多问题和麻烦来。有这些想法的人出发点和愿望也许是好的，但的确是对农村基层缺乏了解或了解不深，没有看到问题的症结所在，问题的根源在于现行的行政管理体制。机构改革要适应国情和现实，要有新的突破，我的构想是撤销县级建制，实行“市管镇”体制，这也是乡镇的根本出路之所在。一、乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强。我国的国情是人口多,面积广,尤其农村人口多,面积大,老百姓居住分散，社会矛盾和问题多,封建思想和落后的观念根深蒂固，社会不稳定因素在一个相当长的时期依然存在。虽然村一级有自治机构村民委员会，但是现实情况是村民民主法制意识不强，或根本就没有民主法制观念，宗族势力、黑恶势力等在农村不同程度地存在，加之在家庭承包经营责任制下，协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村3 / 7基础设施建设、社会公益事业和集体事业兴办困难重重，光靠村民委员会管好治理好乡村事务，这是根本不可能的，这就需要有一个强有力的政府来服务、指导、协调、管理，以确保农村经济社会协调健康发展，确保农村社会稳定。因此说乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强,不断提高党在基层的执政能力。基础不牢,地动山摇。万丈高楼从地起，乡镇政权是整个国家社会稳定的基石，基石固则大厦稳，这是最朴素明了的道理。我们应保持清醒的头脑，千万不能在这个大是大非问题面前糊涂。二、撤销县级建制可行。县是历史产物,产生于秦朝，已有 2000 多年的历史了，在历史上发挥过一定的作用。但现已不适应现实情况。县的规模不大,县对经济社会发展没有地级市以上城市那么大的集聚效应及对周边地区带动作用、辐射作用。现代社会发展趋势是工业化城市化,只有地级市以上的城市对经济社会发展才具有较强的集聚效应及对周边地区的拉动作用。县级政权机构臃肿,队伍庞大,而掌握和控制的政治经济权力和社会资源有限,为保持自己的地位权威和利益,必然牢牢控制乡镇政权,把责任往下压,把权力往上收,乡镇永远不可能责权利对等,农村现有的诸多问题就不能得到根本解决,乡镇政权的积极性主动性调动不起,应有的作用发挥不出。地级市管辖面积较大、人口较多，没有精力对下级职权范围的具体事务去干涉，而其掌握和4 / 7控制的政治经济权力和社会资源较多，调控能力较强，可以下放权力，使乡镇政府责权利对等,这样就有可能使乡镇政权职能齐全，有位有为，发挥基层政权应有的作用。三、改革突破口在“市管镇” 。解放以来，我国进行了多轮政治体制改革和机构改革，但一直没有建立起成熟的、适合国情的、精简高效的行政层级架构和管理层次。参照国外经验，我国宜建四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。全国适宜划为 50 个左右省级地方行政单位,大省省会和经济发达城市可划为直辖市，经济发达的大县及周边地区可划为市，省管辖 20-40 个市,市管辖 40-80 个镇，小乡镇合并为大镇。当然，对于偏远落后地区、少数民族地区、人员居住分散的山区，可保留地区、州、旗及乡等。地级市的区及市以下开发区机构也要撤销，撤并街道办事处建镇。现有的乡镇、街道办事处还可撤并四分之一到二分之一。较小的村、社区也要合并。现在，全国大部分地区实现了村村通公路、村村通电话，便利的交通及通信条件为乡镇撤并工作奠定了基础。城区、平原、丘陵地方，镇一般管辖 20-400 平方公里，5-20 万人口；偏远地区、山区、高原地区、海岛地区，乡（镇）一般管辖 200-1000 平方公里，2-5 万人口。实行“市管镇”体制，就是撤销县（区）级政权，将它的一部分管理职能上收地市级政府，一部分具体的职能归入到镇（乡）级政府来执行，将乡镇5 / 7政府升格为处级单位，把乡镇政府真正建设成一级功能齐全、名副其实的基层政权组织。这样一来,我国形成比较科学合理的行政架构和管理层次，有中央、省、市、镇四级政府，其相应的部门为部级、厅级、处级、科级。实行“市管镇”体制,首先有利于小城镇合理布局及其发展，加快推进工业化、城镇化和农业产业化进程，避免有限的投资和社会资源过度向县城集中，而影响其他小城镇的发展，造成乡镇之间发展差距拉大；其次可以减少行政管理层级,并且通过撤并乡镇,还可减少财政支出,节约行政成本；第三，有利于加强基层政权建设，更好地发挥乡镇政权作用，并为市、镇两级解决数量大、职务和级别较低的优秀干部工作锻炼和晋升困难提供了一个较好的平台 ；第四，为稳妥推进乡（镇）村民主政治建设奠定坚实的基础。具体作法是：地级市直接管辖乡镇,加大权力下放力度， 加强法制建设，规范乡镇政权运行。上世纪九十年代机构改革撤区并乡后，乡镇机构基本齐全，有公安、法庭、财政、税务、工商、农技、林业、国土、水利、广播、民政、计划生育、学区、金融、医院、邮政、电信等机构，适当增加乡镇政府及其部门机构的编制，完善内部功能，负责乡镇经济社会事务的管理是切实可行的。实行“市管镇”体制要做的，首先就是要理顺条块关系。应从根本上把各级的6 / 7事权划分清楚，做出科学界定。一级政府行使的权力不能随意上收或下放，更不能随意取消。改变过去管人与管事脱节、职能交叉、推诿扯皮的现象。各吹各的号，各唱各的调，没有统一指挥协调是不行的；有统一指挥协调，没有指挥棒也是不行的。唐僧到西天取经，观音菩萨不给他一道紧箍咒，神通广大的孙悟空会听他的话，会一路跟他到西天取经？要按照加强基层的原则，必须减少条条、加强块块。乡镇的七站八所，绝大部分单位的人、财、物、事权主要由乡镇党委政府管理，上级相关部门只进行业务指导，技术服务,依照法律法规进行项目资金审批、监督等。其次，要制定相应的法律法规，稳妥推进镇（乡）村民主建设。有人认为，撤销乡镇政府实行自治或实行乡镇长直选，这就实现了基层民主。其实不然，我国的国情决定了乡村民主建设是一个渐进的过程，不可一蹴而就。目前比较切实可行的路子就是建立乡镇人民代表大会和政协委员会的常设机构。虽然乡镇现在普遍有人民代表大会及主席团，部分乡镇有政协联工委，但都不是常设机构，法律虽然赋予了乡镇人大一定的权力，但他的执行机构乡镇政府职能和权力被严重肢解,被垂直管理的机构瓜分,乡镇人大的决定权、监督权等职权落空。要从法律上赋予乡镇人大、政府、政协相应的职权，建立乡镇人大、政协的常设机构（专职人员精简、大部分人员兼职） ，建立健全法律法规规7 / 7范乡镇政权运行。乡镇党委、人大、政府、政协升格为处级单位，乡镇站所为科级单位，财政、民政、计划生育、农业、水利、公安、教育等重要部门为政府组成单位，乡镇人大、政府的正副职，乡镇公安、法庭、检察及其他主要部门负责人由党委推荐提名，人大选举任命，对本区域老百姓负责;乡镇政协的正副职也由党委推荐提名,政协会议选举产生。乡镇人大代表由本区域的公民直接选举产