关于统筹城乡发展中土地问题的思考

1 / 19关于统筹城乡发展中土地问题的思考党的十六大提出统筹城乡发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局。在统筹城乡发展过程中，土地问题是核心问题之一。实行最严格的耕地保护和节约用地制度，深化土地使用制度改革，维护土地所有者和使用者合法权益，促进城乡统筹发展，是党中央、国务院的重大决策。深刻领会党中央、国务院的决策部署，总结各地实践经验，就统筹城乡发展中的土地问题谈几点认识和思考。土地及其制度在统筹城乡发展中具有重要作用土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关。我们党在革命、建设和改革发展的各个时期，始终把解决土地问题作为中心问题。前不久，胡锦涛总书记在中央政治局第 31 次集体学习发表的重要讲话中指出：“土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，加强和改进土地管理，确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。 ”1.土地作为自然要素，为工业化、城镇化和农业现代化提供了资源保障。2 / 19第一，建设用地的有效供给，为工业发展和城乡建设提供了承载空间。土地资源的开发利用在一定程度上决定着城乡的布局、规模、结构和形态等发展特征。充分发挥土地调控职能，通过统筹安排土地供应总量、结构、布局和时序，保障经济社会发展合理用地，坚持有保有压差别化供地，促进产业结构调整和区域协调发展。仅19972016 年，全国共批准新增建设用地 8000 多万亩，其中“十一五”期间，平均每年新增建设用地 700 万亩左右。第二，耕地的严格保护，为我国粮食安全和“八连增”奠定了重要物质基础。改革开放以来，我国始终把严格保护耕地、保障国家粮食安全作为土地管理的首要任务。仅 19972016 年，通过严格实施土地用途管制，执行建设占用耕地占补平衡政策，强化土地遥感动态监测，从严格控制农用地特别是耕地转为建设用地，建设占用耕地每年控制在 320 万亩左右。第三，实施农村土地整治，开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台。通过“田、水、路、林、村”综合整理和土地复垦开发，建设农村土地整治 10 个省（区）示范，实施 10 个土地整治重大工程，每年补充耕地 500 多万亩，改造和建设高标准农田 2000 多万亩。不但适应了城乡统筹发展对建设用地3 / 19的调整与需求，而且大大提高了耕地质量，改善了农村生产生活条件，优化了用地布局和结构，增加了农民收入。2.土地作为经济要素，为经济社会发展提供了资产、资本支撑。第一，土地为工业化、城镇化发展提供了发展资本。土地具有使用价值和交换价值。我国于 1988 年开始实行土地有偿使用制度，实现土地从无偿到有偿，从资源到资产、资本形态的转换，将土地功能从传统生产功能拓展到资本功能，为城乡建设发展提供大量土地收益，被人们公认为“第二财政” 。仅“十一五”期间，全国土地出让收入每年达到万亿元。巨额土地收益支撑着城市基础设施、保障性住房建设和教育等方面，有力促进了工业化、城镇化进程。第二，土地为“三农”和新农村建设提供了发展资本。随着土地出让收入的逐年增加，支出范围也逐步拓宽，经历了由用于城市基础设施建设和土地开发到保民生和重点向“三农”倾斜的过程，土地出让收益用于“三农”支出的比重逐年提高。一是不低于土地出让收益的 15%用于农业土地开发；二是土地出让收益的 10%用于农田水利建设；三是部分出让收益用于农村基础设施建设；四是每年的新增建设用地土地有偿使用费，按照因素法分配各地，专项用于土地整治和耕地开发；五是每年征收的耕地占用4 / 19税，征地部门或单位缴纳的土地开垦费也用于耕地保护和占补平衡。第三，土地及其制度改革推动了我国改革开放和社会主义市场经济体制的建立。土地、劳动力、资本等要素整体构建了社会主义市场经济体制的基础。农村包产到户的推行，拉开了我国改革的大幕。运用土地的级差效益有效实施了旧城改造、新区开发、国企改制、 “退二进三”和住房制度等改革。3.土地作为社会要素，为社会基本制度和社会管理提供了重要社会组织支撑。第一，我国实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。土地国有制与土地集体所有制并存，奠定了我国基本的社会关系和生产关系，既符合我国的国情，也体现了社会主义制度的优越性。第二，土地是农民的基本生产资料和社会保障。在农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地对农民所承担的福利和社会保障功能要远远重于它的生产经营功能。土地管理法以保护农民的土地财产为核心，明确了农民集体所有土地产权代表，农村集体土地三级所有，即乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有，这是农村长期得以稳定的制度基础。第三，土地是农村社会基层组织建设的重要载5 / 19体。在我国社会主义制度下，土地及其制度不仅是推进“三化”的重要载体和重要资本，土地的制度设计直接关系到我国农村集体经济组织、农村社会结构和农村基层政权建设，是我国基层组织建设和社会管理的重要物质支撑。4.土地作为生态要素，是生态保护与建设的重要组成部分。第一，土地本身就是一个生态系统，是万物生存、生活、繁育的基础。土地在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要作用。近年来，通过恢复工矿废弃地生态功能，加强退化土地防治，巩固生态退耕成果，努力构建生态良好的土地利用格局。第二，土地是历史文化传承的重要载体。城市和乡村是人类经济社会活动的聚集地，建筑是文化传承的载体，民居是乡风民俗的象征符号，土地的变迁见证了我国城镇和农村发展的历史，也传承了我国淳朴、宝贵的民俗民风，承载着厚重的历史文化。多年来，在城市建设、旧城改造、村镇整治过程中，注重统筹安排城乡土地利用空间布局，重视对历史文化名城、古村落和古民宅的保护，保护土地原有的风貌和农耕文化，保护和延续历史文化地区的格局、空间形态和风貌特色。6 / 19综上所述，不难看出：土地是资源、资产、资本的综合体，具有自然、经济、社会和生态等多种属性，是推进工业化城镇化和农业现代化发展的重要基础，是统筹城乡发展的重要载体，也是促进城乡和谐稳定的重要保障。土地及其制度改革在统筹城乡发展中的积极探索和实践党中央、国务院历来高度重视统筹城乡发展中的土地问题，对加强土地管理，推进土地管理制度改革提出了一系列明确要求。党的十七届三中全会以来，各地在统筹城乡发展中，充分发挥土地的基础支撑和保障作用，加强和改进土地管理，积极探索土地管理制度改革，有很多好的做法和经验。特别是国家综合配套改革试验区的设立和实践，为土地管理制度改革提供了有效途径和广阔空间。1.城乡统一土地市场建设探索成都实践。2016 年，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区，在有关方面的指导和支持下，在体制、制度、机制上进行了积极探索，取得了很大进展。成都市在探索土地及其制度改革等方面，主要做了三方面工作。第一，统筹城乡规划，推动城镇村一体化建设。坚持以科学规划为先导，城市建设规划、产业发展规划与7 / 19土地利用总体规划的有机衔接，打破行政区域、部门和城乡分割，将全市 19 个区（市）县作为整体进行统一规划，建立了市、乡（镇） 、村的规划体系。第二，确权颁证，实现农村集体使用权流转。成都市用了近 3 年时间，投入近 10 亿元资金，基本完成了农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作，做到了“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符，为保障农村集体经济组织和农民的财产权益提供了重要基础。在此基础上，鼓励农村集体使用权流转。结合农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，开展了农村集体建设用地的区域内统筹试点。第三，设立耕地保护基金，探索耕地保护新机制。耕地保护基金主要从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例构成，不足部分由市、县两级财政兜底。耕地保护基金对基本农田每亩每年补贴 400 元，一般耕地 300 元。耕地基金中的 10%用于耕地流转担保和农业保险补贴，其余 90%用于承担耕保责任的农民养老保险的保费支出。这种做法有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿，调动了农民保护耕地的积极性，实现了保护耕地、农民增收、社保扩面的多赢效果。2.城乡统一土地市场建设探索重庆实践。8 / 192016 年，重庆市也被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市根据特殊市情，提出以破解分割城乡二元体制为核心，围绕“城市经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用”三条主线推进改革，即以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展；以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革，通过土地节约集约利用换取产业和资本支撑；以加强劳务经济发展，产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城，最终实现城市与农村的统筹协调发展。在土地管理制度改革方面，主要做法是：在守住 3200 万亩耕地的前提下，采取政府、个人、银行三方共同担保的同时，设立了农村土地交易所，交易农村土地承包经营权、农村房屋和农村集体经营性建设用地使用权，探索农村土地股份流转新机制。以土地流转促进现代农业发展，统筹城乡土地利用，建立土地节约集约利用、城乡空间合理布局的体制机制，保障农民的土地财产权。同时，重庆市还通过农村土地整理，将废弃或节约出来的农村集体建设用地复垦为耕地，经土地管理部门验收合格后，向土地使用权人核发相应面积的“地票” ，可以在农村土地交易所交易。3.城乡土地集约高效配置探索江苏实践。江苏省在城乡统筹发展和新农村建设过程中，以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为主题，以9 / 19土地开发整理项目为载体，开展了万顷良田建设工程。实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置。主要做法是：第一，统筹规划，科学布局。万顷良田建设工程中涉及土地整理、集中居住区等规划充分与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇规划进行衔接，与城市基础设施建设相配套。第二，开展农村土地整治，促进土地流转和规模经营。通过对“田、水、路、林、村”进行综合整理，建成大面积、连片的高标准农田。大力推进农业生产经营规模化、现代化。同时，通过土地承包经营权流转，使村民既享受土地流转的收益，又获得从事第二、三产业的收入。第三，建立全方位的农民保障体系。实施“三接轨” ，即做到失地农民保障三年内和城镇职工保障接轨，医疗保障和城镇居民医疗保障接轨，最低生活保障和城镇“基保”接轨，使农民生活水平有提升，长远生计有保障。4.集体土地产权实现途径探索浙江嘉兴实践。10 / 192016 年底，浙江省委、省政府将嘉兴列入统筹城乡发展综合配套改革试点。按照土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的总体要求，以农业生产经营集约，农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量为根本目的，积极探索建立土地承包地经营权、宅基地使用权流转机制。主要做法是：第一，开展“两分两换”试点，规范运行。将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股换租换保障，推进土地集约利用，转变农业生产方式；以宅基地换钱换房换地方，推进农民集中居住，转变农民生活方式。同时，建立土地置换流转平台，规范操作。第二，统筹协调政策措施，形成“十改联动” 。以“两分两换”试点为突破口，把农村土地制度改革与规划统筹、城乡就业、社会保障、户籍管理、新居建设、涉农体制、村镇建设、农村金融、公共服务等改革紧密结合起来，为城乡统筹发展注入活力。5.城乡土地利益分配机制探索广东实践。广东省作为全国节约集约用地试点示范省，围绕全省到 2020 年基本建立起城乡协调的经济社会管理体制和机制，实现农民持续增收、农业增效、农村繁荣的统筹城乡发展总体目标，积极探索土地管理制度改革，主要做11 / 19法是：第一，探索农村土地承包经营权股份化。通过土地承包经营权股份化，吸引工商资本和社会资金规范进入农业生产加工领域，实现土地规模经营，加速了土地、资金、技术、劳动力等生产要素向农业企业聚集，提升农业产业化经营水平。第二，探索集体建设用地使用权实现多种形式。鼓励农村集体经济组织利用一部分原有集体非农建设用地兴办工厂、出租厂房、以地合作等方式参与经营，实现土地收益。如佛山市某家居博览城项目用地大部分为集体建设用地，村集体以租赁土地使用权的方式，每年获得土地租金超 4000 万元，是改造前的 6 倍，利用土地保障了农民长期稳定的收益。第三，建立“留用地”补偿制度，发展壮大农村集体经济。主要是政府因城市建设需要征用集体经济组织的土地时，按实际征地面积 1015的比例提留给集体经济组织以获取集体收益。充分发挥村民的监督作用，保障股份分配收益公开、公正、合理。第四，推进“三旧改造” ，实现节约集约用地。积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，优化用地结构，促进产业转型升级，改善了城乡居住环境。从以上试点省市的探索实践总的情况看，体现12 / 19了工业化、城镇化发展到一定程度，实现“工业反哺农业、城市支持农村”的必然趋势。特别在运用土地及其制度，促进城乡统筹发展中的共同特点是：注重了耕地保护和土地的节约高效利用；搭建了农村土地整治一个平台；采取了城乡建设用地增减挂钩和新增建设用地使用费两项政策；坚持了以确权登记颁证、明晰土地产权为前提；以促进城乡土地要素流动和资源高效配置为核心；以建立土地收益合理分配新机制为动力；实现城乡统筹发展和新农村建设、维护农民权益多赢。在全国各地很有示范性。土地及其制度改革在统筹城乡发展中面临新的挑战就全国而言，各地运用土地及其制度支持和保障统筹城乡发展，都有很多创新，作用和成效显而易见。面对现行的法律政策制度和新形势、新要求，如何促进土地利用和管理规范运作，如何推进土地使用制度改革不断深化，如何在统筹城乡发展中发挥更大的作用，也面临不少挑战。1.统筹城乡发展中土地利用空间布局滞后，科学规划开发利用国土空间面临挑战。第一，国土空间规划体系有待完善。现行的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划等，对区域间人口流动增长和减少、资源承载能力、产业布局等13 / 19发展建设的认识、跟进统筹不够。从宏观层面看，缺乏对大区域之间的空间规划布局的及时指导，相关政策滞后。从纵向层面看，规划体系不完善，落地难，县乡（镇）镇村规划缺位，定位不够明确，标准不够高，缺乏统一有效、循序渐进的规划调控和管理措施，规划执行严肃性不够。第二，城乡一体化相关政策有待完善。由于城乡二元结构存在，农民工的流动开始呈现家庭化和长期化，很多农民工已经在城市有了稳定的工作，甚至有了自己的房产，但由于没有相关的政策支撑，农民难以在城市“稳住” ，所以不敢“双放弃” ，即放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，致使相当数量的农民工在农村和城市“双占地” 。这是造成城镇用地大量增加，农村建设用地未能明显减少的重要原因。2.城镇建设和农村建设双重挤占耕地，严格保护耕地面临挑战。第一，城乡各项建设发展不可避免要占用耕地。19972016 年，我国城市和建制镇扩展占用耕地 1129 万亩，村庄建设占用耕地 732 万亩，两项合计 1861 万亩，占各类非农建设占用耕地的 41%。低效利用、粗放浪费、过度消耗耕地严重。从今后的趋势看，推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展，不可避免还要占用一些耕地，耕地保护任务艰巨。14 / 19第二，补充优质耕地越来越难，后备耕地资源匮乏。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源已由2002 年的亿亩减至 2016 的 8000 万亩。上海、北京、天津、浙江等地耕地后备资源接近枯竭，在本行政区内难以实现占补平衡。特别是城市建设占用城边优质耕地，而通过土地复垦开发补充的耕地相对质量较差。第三，保护耕地缺乏有效约束和激励机制。一方面，城乡发展过于依赖土地收益的推动，许多地方出现了“吃饭靠财政、建设靠土地”的现象，造成了多征、多占、多卖地的激励效应。另一方面，对农民来说，种粮比较效益偏低，不如卖地、租地、入股，保护耕地的积极性不高。3.现行农村集体土地产权制度与社会主义市场经济发展的要求不相适应，农村集体土地产权建设面临挑战。第一，农村集体土地所有权主体不明晰、确权不覆盖。我国现行农村产权制度规定农村土地归农民集体所有， 土 地 管 理 法界 定 为 乡（镇） 、村或村内农业集体经济组织。在现实农村基层组织中，多数村民小组比较松散，没有明确的主体代表。农村集体土地所有权确权登记颁证率仅达到 50%。第二，农村集体土地使用权流转试点突破了现15 / 19行法律和政策。 土地管理法规定，农村集体建设用地，只允许由本集体经济组织及其成员自用，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，才可以出让、转让、出租。宅基地使用权只允许在本集体组织成员之间流转，禁止非本集体组织成员购买。党的十七届三中全会尽管有放宽的规定，但也提出要依法的要求，在实践中，有的试点城市突破了农村集体土地使用权流转的范围。4.土地利益分配不公问题显化，农民合理分享城市化成果面临挑战。第一，土地收益归属和分配不公问题亟待解决。目前，国有土地出让收入主要归地方，政府作为土地所有者代表与各方权利主体如何公平分享土地收益，亟待探索最佳实现的形式。第二，城镇化过程仍以大量牺牲农民利益为代价。在现行土地法律政策制度下，征地过程中，对被征地农民大多按土地原用途进行补偿。特别是国家级重点工程的实际补偿偏低。尽管实行的征地统一年产值标准和区片综合地价，补偿标准普遍提高了 20%30%，总体水平仍然不高。第三，按照国家有关政策，许多省区市对城乡16 / 19结合部农民已实行多元补偿，标准有很大提高，但政策执行不够平衡。加强和改进土地制度建设的几点思考改进和加强土地管理，深化土地制度改革，促进城乡统筹发展是一项长期艰巨的任务，难度大、涉及面广、政策性强。按照党中央、国务院的部署要求。当前和今后一个时期，应从以下几方面加强和改进。1.统筹城乡规划，促进城乡用地布局和结构优化。第一，统筹区域发展布局，促进国土空间科学开发利用。按照我国区域发展总体战略、产业发展布局，结合人口流动规律和土地资源承载力水平，进一步完善主体功能区的定位和发展方向，合理规划国土空间开发利用，明确各大区域间土地利用调整政策措施，形成整体疏、局部密的国土空间利用格局，既有效保障东部人口聚集地区经济社会发展的用地需求，又要引导中西部地区实事求是，科学规划与人口规模、资源承载和产业特色相协调的发展模式，提高土地利用效率。第二，完善统筹城乡规划体系，促进城乡用地结构不断优化。随着工业化、城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然的趋势。城乡统筹发展关键是规划17 / 19统筹，坚持规划现行，循序渐进，找准定位，加快完善和细化高标准的村镇规划。要遵循城镇化发展趋势，建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制。第三，加强城乡用地空间管制。根据土地利用总体规划，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线” ，管住用地总量；划定永久基本农田保护区面积，控制城镇、农村发展边界，强化土地利用空间管制，管住用地规模、结构和布局。要按照区域经济发展特点，充分考虑农民生活、农业生产、传统村落风貌保护等方面的需要，明确区分功能定位，合理安排城镇建设、耕地保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。2.严格保护耕地、节约用地，加大农村土地整治力度。第一，切实落实土地用途管制、强化土地执法监察。严格控制建设占用耕地，完善占补平衡政策。借鉴地方实践经验，加大保护耕地的投入，积极探索耕地保护补偿新机制。第二，扎实推进农村土地整治，搭建城乡统筹发展新平台。制定并组织实施全国土地整治规划，实施好以高标准基本农田建设为重点的土地整治重大工程及示范建设，建立健全“政府