审计结论作为工程结算依据的风险分析

审计结论作为工程结算依据的风险分析审计结论作为工程结算依据的风险分析 发稿时间 2009 11 2 14 54 40 阅读次数 281 摘要 审计机关有权对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监 督 但是审计结论对承包人并不当然具有法律约束力 工程结算仍然应当以合 同约定为依据 此种风险是由于对审计监督权存在不同认识 混淆不同性质法 律关系以及工程价款结算技术复杂造成的 应当通过审计机关对工程变更给予 充分理解 当事人合理确定工程造价和做好结算审核工作来加强风险控制 关键词 工程结算 竣工决算 审计结论 合同约定 损失预防 1 1 问题的提出问题的提出 2005 年 1 月 24 日 被申请人 A 市高速公路发展有限公司 下称 甲公司 与申请人 B 省公路桥梁工程总公司 下称 乙公司 签订了一份公路路面 工程施工合同 合同约定 由乙公司承建甲公司发包的国道 212 线某段高速公 路路面工程项目 合同约定总价为 87 445 809 元 同时在合同附件中约定据 实结算 工程保留金在缺陷责任期满并发给缺陷责任终止证书后以及通过国家 竣工审计 14 天内 由监理工程师签发保留金支付证书 将剩余保留金支付给乙 公司 2005 年 12 月 29 日 工程经竣工验收合格后交付给甲公司 双方办理了 工程结算并确认工程实际价款为 87 319 251 元 2007 年 11 月 15 日 A 市审 计局向甲公司出具了一份 审计决定书 该审计决定调减工程款 4 972 583 60 元 并要求甲公司按照审计结论与乙公司办理结算 但是 乙 公司拒绝按照 审计决定书 履行 双方协商未果后 2008 年 5 月乙公司依照 约定就支付尚欠工程保留金 2 182 981 元向 A 市仲裁委员会申请仲裁 2008 年 11 月 A 市仲裁委员会经过审理后认为 通过国家机关的竣工决算审计并不 是支付保留金的必备条件 因为此项约定仅仅是针对 保留金的退还 而不 是工程款的计算办法 在关于工程款计算办法的约定中 双方并没有在合同中 明确约定以审计结论作为结算依据 因此 甲公司将审计结论作为工程结算依 据的理由不充分 甲公司负有义务将工程保留金支付给乙公司 本案 下称 甲公司与乙公司结算纠纷案 主要涉及国家审计机关出具的审计结论能否 作为工程的结算依据 当事人双方确认的结算款与审计结论确认的决算款不一 致时 审计结论是否当然具有更强的法律效力 其中存在哪些风险 引起这些 风险的原因有哪些 应当如何控制这些风险 2 2 审计结论作为工程结算依据存在现实风险审计结论作为工程结算依据存在现实风险 我国 审计法 第二十二条规定 审计机关对政府投资和以政府投资为 主的建设项目的预算执行情况和决算 进行审计监督 在甲公司与乙公司结 算纠纷案中 甲公司投资建设的国道 212 线属于政府投资 自然应当接受审计 机关的审计监督 但是 以审计结论作为工程结算依据 对承包人和发包人却 存在很大风险 1 对承包人而言 发包人往往扩大适用审计结论的效力范围 工程结算 是承包人与发包人办理的工程价款结算活动 而竣工决算则是发包人编制的工 程项目从筹建到竣工投产或使用的全部实际支出费用的汇总与统计活动 工程 结算与竣工决算的区别是明显的 其一 编制主体不同 前者由承包人编制并 由发包人审查与批准 而后者则是由发包人负责编制 其二 结 决 算范围 不同 前者的范围是合同约定的工程项目 而后者的范围则包括整个建设项目 其三 成本内容不同 前者是合同范围内的直接成本部分 而后者不但包括直 接成本并且包括计入建设成本的其他费用 在政府投资和以政府投资为主的建 设项目中 竣工决算不仅由发包人负责编制 而且还要经过国家审计机关审计 和验收委员会确认 实践中 审计机关常常强行要求发包人按照审计结论确定 的决算款与承包人进行结算 但是 我国 审计法 第十六 二十四条明确规 定了被审计的对象及事项 这些对象及事项中并不包括承包人 因此 承包人 与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系 审计机关的审计结论并不 能对承包人产生直接影响 然而 承包人不是被审计对象 并不意味着承包人 不承担任何义务 事实上 审计机关在安排国家建设项目审计时 必要时可以 依照法定审计程序对勘查 设计 施工 监理 采购 供货等单位与国家建设 项目有关的财务收支进行审计监督 尽管此等情形下 仍然只有发包人才是被 审计的对象 但是 审计机关和发包人却往往扩大适用审计结论的效力范围 利用发包人的优势地位 将审计结论确定的竣工决算款直接作为工程结算的依 据 2 对发包人而言 审计结论可能对承包人并不具有法律约束力 审计机 关的审计结论对于承包人并非没有任何影响 如果审计过程中审计机关发现工 程造价审减等问题确系违反合同约定 或者发包人与承包人结算的工程价款并 不真实 那么发包人应当按照合同约定与承包人协商解决 审计机关也可以向 相关部门反映 其实 最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事 人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法 律问题的电话答复意见 就明确指示 审计是国家对发包人的一种行政监督 不影响发包人与承建单位的合同效力 建设工程承包合同案件应以当事人的约 定作为法院判决的依据 只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合 同约定不明确 合同约定无效的情况下 才能将审计结论作为判决的依据 可见 审计结论只能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的证据之一 在效力 上并不高于当事人之间明确约定的价款事项的效力 除非合同明确约定以审计 结论作为结算依据或者在合同约定不明确 合同约定无效的情况下 审计结论 才能作为扣减承包商工程结算款的直接理由 在甲公司与乙公司结算纠纷案中 正是由于当事人没有在合同中明确约定以审计结论作为工程结算依据 也不存 在合同约定不明和合同约定无效的情形 相反 合同明确约定 据实结算 而 且工程竣工后双方已经办理了工程结算 A 市仲裁委员会才据此裁决甲公司仍 然负有按照合同约定结算工程款的义务 3 3 审计结论作为工程结算依据存在风险的成因分析审计结论作为工程结算依据存在风险的成因分析 正因为国家审计活动对于发包人严格控制工程造价 提高经济效益 加强 廉政建设确实具有重要作用 所以审计机关侧重强调审计结论的监督效力 往 往扩大适用审计结论的效力范围 而承包人则常常以自己不是被审计对象 审 计结论对其不具有法律约束力为由进行抗辩 那么 此种矛盾与冲突所引致风 险的原因有哪些呢 1 对国家审计监督权认识不一致 行政管理所具有的复杂性 决定了国 家很难制定一部详尽的行政法律对不同领域 不同地区的具体问题进行统一规 范 因此 行政法律大都是总则性质的原则性规定 实施细则则由行政法规 地方性法规以及国务院部门的行政规章和地方政府的行政规章来具体规定 审 计法律关系作为行政法的调整对象也不例外 这样 对于 审计法 的实施细 则 不同的立法者可能存在不同认识 例如 2001 年 8 月 1 日施行的 广西壮 族自治区国家建设项目审计办法 第十五条就规定 工程合同各方结算工程价 款必须以审计机关作出的建设项目竣工决算审计结论为依据 显然 这项规定 是对 审计法 审计机关国家建设项目审计准则 的误读 一方面 工程 结算价款与决算审计价款之间并不存在必然的联系 这种规定额外增加了承包 商的义务 另一方面 在建设工程合同法律关系中 发包人和承包人的地位是 平等的 都要平等地按照合同约定享有权利和承担义务 双方结算工程款的依 据只能是合同约定 2 不同性质的两种法律关系混淆 发包人与审计机关形成的审计法律关 系属于行政法律关系 而发包人与承包人形成的建设工程合同法律关系属于民 事法律关系 二者在法律性质上存在本质不同 不仅如此 它们也由不同性质 的法律来调整 前者由公法调整 后者由私法调整 作为公法 行政法调整以 命令和服从为特征的国家行政管理关系 管理者和被管理者之间具有不平等性 强调国家行政机关依法行政 将行政机关的合法行政行为作为行政法律关系发 生的唯一依据 作为私法 民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系 确 认民事主体之间的平等地位是民法区别于行政法的基本特征 强调民事主体之 间的自由意志 将当事人根据意思自治 平等协商形成的共同意志行为作为民 事法律关系发生的重要依据 经当事人共同确认的工程结算办法或者确认的结 算款额 是双方平等协商形成的共同意志 而审计机关通过审计确认决算价款 则属于行政行为 是审计机关对发包人行使监督权的结果 在甲公司与乙公司 结算纠纷案中 A 市审计局和甲公司要求乙公司按照审计结论办理结算 就是 错误地将行政权力运用到民事领域 造成行政行为对民事行为的不当干涉 3 工程价款结算技术复杂 一般而言 在政府投资和以政府投资为主的 建设项目中 工程竣工资料繁多 结算工作量巨大 工程造价计算极具专业性 对于其中的某些问题 当事人双方可能持不同的意见 因此从开工到竣工都需 要通过大量工作进行沟通与协调 才能对工程造价取得基本一致的意见 尽管 如此 由于建设工程的复杂性 系统性以及体系的庞大性 双方最后确认的工 程结算价可能仍然不是绝对客观准确的数据 所谓的最终一致意见往往是相互 妥协的结果 换言之 合同当事人确认的结算价与任何第三方独立得出的结论 存在差异是不可避免的 如果这种差异不被理解或者不被恰当理解就极易导致 冲突与纠纷 4 4 审计结论作为工程结算依据的风险控制审计结论作为工程结算依据的风险控制 风险控制主要有风险避免和损失控制两种方法 根据建筑业的行业特点 采用风险避免这种拒绝风险或者放弃承担风险的风险控制措施 显然是不适当 的也是不现实的 因为风险避免的结果只能是拒绝签订合同 因此应当在损失 控制方法中选择优化的方案 为了有效控制审计结论给工程结算带来的风险 损失控制方法中的损失预防是首选措施 具体而言 可从以下几方面着手 1 合理确定工程造价 防止工程结算款与审计结论差异过大 为了尽可 能准确地结算工程价款 可以采用建设部发布的 建设工程工程量清单计价规 范 2003 年 2 月 17 日 中规定的与国际惯例接轨的计价模式 即 确定量 市场价 竞争费 确定量 是指在全国范围统一的 项目编码 和 项目 名称 下 采用 统一的计量单位和统一的工程量计算规则 而 市场价 和 竞争费 则是指彻底地放开价格 将工程量消耗定额中的工 料 机等价 格和利润 管理费全面放开 由市场决定价格 投标人则根据自身专业技术特 长 材料采购渠道以及管理水平等因素制定出符合企业自身利益的报价 如果 市场上形成有序竞争 确定规范的竞争价格 并由报价不低于成本价的合理低 价者中标 将会促进有序 有据地确定工程价款 防止工程结算款与审计结论 差异过大所引致的风险 2 审计机关对设计变更或者工程量增加应当给予充分理解 在工程建设 过程中 根据实际需要和不同情况 常常会出现设计变更和工程量增减 工程 结算价款以及审计决算价款都应当根据实际工程量和最后采用的设计来计算 建设工程工程量清单计价规范 确认在 从约原则 和 意思自治 原则下 双方互相妥协和讨价还价是确定工程造价的基本方法 审计机关不仅应当合法 地行使国家赋予的行政监督权 而且应当合理地规范自己的行为 不能越权或 者不当干涉民事行为 一般而言 对超出合同订立时的内容 只要是在不违背 大原则的前提下 合同双方和监理人员通常都会相互理解 互相妥协并达成一 致的意见 因此 在审计工程决算款时 审计机关应当充分考虑到工程建设过 程中的变数 根据实际工程量进行审计监督 如果仅以 套用定额子目 偏高 为由来否定发包人与承包人确认的工程结算价款则是不恰当的 往往也是不能 以理服人的 3 发包人和承包人应当认真做好工程价款结算审核工作 与审计不同 工程价款结算审核是发包人与承包人按照合同的约定 共同审查 核对工程财 务收支 或者发包人与承包人共同指定审价机构进行工程财务收支审查 核对 并结算最终的工程结算价款 以确保工程价款计算正确的活动 作为一种民事 行为 工程价款结算审核主要以工程量是否正确 单价套用是否合理 费用计 取是否准确为重点 对工程量的审核 重点是熟悉工程量的计算规则 分清计 算范围 限制范围以及仔细核对计算尺寸与图示尺寸是否相符 防止出