关于“两项制度”有效衔接情况的调查与思考

1 / 9关于“两项制度”有效衔接情况的调查与思考实现农村最低生活保障和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接,对农村低收入人口全面实施扶贫政策，是党的十七届三中全会提出的一项重要任务。2016 年，我县按照省、市的统一部署，精心组织，扎实推进，在全县 12 个乡镇 186 个行政村开展了“两项制度”有效衔接试点工作。为了进一步总结经验，发现问题，扎实做好“两项制度”衔接工作，今年 4 月以来，我办抽调专门力量，深入水田坝乡望柱村、杨林桥镇天鹅村等 5 个乡镇 20 个村，对“两项制度”衔接情况进行了深入细致的调查研究。通过调研发现，各地加深了对“两项制度”衔接的认识，做了大量有益的探索工作，也反映了衔接工作中存在的一些难点问题，现结合我县的实际，对如何做好这项工作提出几点建议。一、基本情况（一）主要成效。2016 年，我县“两项制度”有效衔接试点工作任务如期完成，取得了较好的效果，受到了贫困农户的欢迎。摸清了农村贫困状况，准确找出了扶持对象。充分借鉴上一轮建档立卡和民政低保对象识别的成果，按照国家规定的农村扶贫标准和“农户申请入户调查2 / 9民主评议乡镇审核县级审批”的程序，截止 2016 年 12月 31 日，全县共识别确定农村低收入户 39693 户、106739人，其中扶贫户 26070 户、72704 人，低保户 7584 户、17438 人，扶贫低保户 4713 户、15050 人，五保户 1326 户、1547 人，贫困发生率为%。居住环境恶劣、基础设施落后、生产资料缺乏、没有支柱产业、遭受自然灾害等，是这些农户致贫的主要原因。建立了低收入农户数据库，为大扶贫搭建了通用的工作平台。通过“两项制度”衔接试点，建立了科学的贫困人口识别机制，全面、客观、真实地掌握了贫困人口的基本情况和需求状况并建档立卡，全县建立了一套比较完整的低收入农户信息管理系统，不仅为扶贫和民政部门制定扶持政策、落实帮扶措施提供了有力依据，也为发改、农业、水利、教育、卫生、人力资源和社会保障等部门搭建了通用的工作平台，相关部门可以利用这个系统快速准确地找到扶持对象，根据贫困人口状况实行分类扶持，开展有针对性的扶贫工作，形成“两轮驱动”和大扶贫的新格局。 。掌握了扶贫对象的项目需求，为科学制定扶贫规划提供了依据。各地在低收入农户信息登记过程中，对扶贫对象的项目需求、建设内容、规模、投资及资金来源进行了全面调查摸底，根据低收入农户信息管理系统统3 / 9计显示，全县共有贫困户 39693 户，需要产业扶持的 4344户，占贫困农户的 11%；需要基础设施建设的 18428 户，占贫困农户的%；其他需求的 16921 户，占低收入农户的%。这些扶贫项目从群众中来，再到群众中去，为各级制定扶贫规划、实行分类指导和落实到户政策提供了有力依据。落实了扶贫到户政策，基本实现了“两项制度”的有效衔接。对识别出的低收入农户，我县民政、扶贫、残联等部门根据国家有关政策，及时落实了有关扶持政策。民政部门对农村低保户发放了最低生活保障金，截止 2016 年 5 月，我县农村低保人数已扩大到 28321 人，人均最低生活保障金分别提高到每月 100 元、70 元、52 元三个档次，基本做到了应保尽保。对农村五保户实行集中供养和分散供养，使他们的基本生活得到保障。扶贫部门针对扶贫对象的贫困成因和项目需求，制定了分类扶持计划，整合项目资金 1800 余万元，通过产业开发、扶贫搬迁、危房改造、 “雨露计划” 、小额信贷、互助资金等专项扶贫措施，对扶贫对象进行了有力扶持。残联、科技、教育、卫生、社保等部门在残联人救助、科技服务、 “两免一补” 、新型农村合作医疗、社会养老保险等强农惠农政策方面落实了相关政策，使大多数扶贫对象直接受益。（二）基本经验。 “两项制度”有效衔接工作的基础是搞好对象的识别确认，只有准确识别出工作对象，4 / 9才能确保整个工作的稳步推进。我们在调查中发现，各地对试点工作高度重视，大胆探索，开拓创新，探索了一些好的做法和经验。试点工作必须把好农户申报关。在农户申报前，各地通过多种形式宣传政策，基本做到了家喻户晓，然后由农户自行决定是否申报。对家庭确实非常困难又碍于面子不愿申报或整户外出的贫困农户，村组干部积极动员和代理其申报，防止了普遍申报或普遍都不申报的情况。试点工作必须把好入户调查关。调查必须入户，采取询问当事人、察看家庭情况、向其他农户了解情况等方式进行，切忌闭门估计、电话询问和以第三人介绍作为代替。我们在有的村调研时发现，村组干部和工作人员为了省事图简单，坐在办公室统计加估计填写调查表，结果群众不满意，对上也交不了差，只好重新再来，既延误了时间，又浪费了人力、财力。试点工作必须 把好民主评议关。民主评议是非常关键的一道程序，不能简单的走过场。有村干部反映，有些贫困户由于人穷智短没有发言权，邻里关系又处理不好，加上受宗族势力的影响，这些户往往得不到群众推荐或群众评议不能通过。这就需要积极引导群众公平公正地开展评议，必要时要进行集中决策，确保不漏 1 个贫5 / 9困户。试点工作必须把好公示监督关。公示的目的是为了让群众监督群众，把话语权交给群众。公示的地点和时间很重要，要在村民小组或人口集中的院落进行公示，时间不得少于 7 天，有的村只是在村委会一处张贴公示，多数群众根本看不到，公示也就失去了意义。在公示过程中，对群众有异议的，要认真调查处理，不能不管了之。试点工作必须把好审核确认关。在实施审核确认程序过程中，坚持集体审核很重要，要邀请具体参与识别确认的工作人员参加，并由他们就对象识别的过程、公示的情况及确认的依据进行说明，审核确认后每一位参与审核的工作人员必须签字认可。二、难点问题根据调研的情况，我县“两项制度”衔接工作还存在一些难点问题，需要在今后工作中加以解决。（一）低收入人口难以识别。识别农村低收入人口的依据是国家规定的扶贫标准，即农村家庭年人均纯收入低于 1196 元的为低收入户。虽然设置了定量的指标体系，但是实际操作比较困难，由于项目繁多、计算繁琐，很难一家一户核算收入，而且衡量贫困的尺度不好把握，在识别对象上难免会出现偏差。民主评议也有缺陷，很多6 / 9地方农户间收入差异不大，难以集中决策。少数地方执行政策也有走样， “关系户” 、 “人情户”依然存在。（二） “应扶尽扶”目标难以实现。扶贫对象识别出来以后，由于人数比较多，扶贫资金总量偏小，用于到户的资金有限，扶贫到户配套政策不能及时跟上，加上扶贫搬迁、 “雨露计划” 、小额贷款贴息等项目制度设计上的缺陷，使得这些项目难以落实到贫困户身上，应扶尽扶的目标在短期内难以实现。（三） “进退机制”难以落实。对“两项制度”涉及的对象落实“进退机制” ，进行同步调整，实行动态管理，在基层操作非常困难。无论是低保对象，还是扶贫对象，都是“好进不好出” ，把谁调整出去是一件非常困难的事。群众对此特别敏感，搞得不好就会引起群众上访，给社会带来新的不稳定因素。低保对象和扶贫对象调整时间也不一致，调整无法同步进行。如此大的工作量人员保障也是问题，民政部门成立了低保局，每个乡镇至少配备了2 名民政干部，有人专门负责。扶贫部门人手特别紧张，乡镇扶贫干部都是兼职，工作量很大，精力上顾不过来，心有余力不足。（四）工作机制难以衔接。 “两项制度”有效衔接，由扶贫和民政两个部门实施，没有统一的机构负责管理，缺乏共同管理的制度约束，虽然国家在号令上是一致7 / 9的，但是在实际工作中要做到密切协调、步调一致、工作同步却并不容易，很多情况下是扶贫部门唱“独角戏” 。体制机制问题不解决好， “两项制度”衔接好就会成为一句空话。三、几点建议（一）要进一步提高思想认识。在新的历史时期，实施“两项制度”有效衔接，对没有发展能力的贫困人口做出“兜底性”制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口，通过项目扶持促进其脱贫致富，这是中央对扶贫开发工作做出的重大部署，是国家深化扶贫开发和社会救助的重要举措，是对十七届三中全会决定提出的到 2020 年“绝对贫困现象基本消除”奋斗目标的一项制度保证。各级各部门一定要充分认识实施“两项制度”衔接的重要性和必要性，进一步提高思想认识，克服畏难情绪，扎实做好衔接工作。（二）要创新低收入人口识别机制。坚持科学、规范、简便、可操作的原则，建立切实可行的低收入人口识别机制。按照好、般、差的原则，选择 3 个具有代表性的村，分别测算贫困发生率，然后以此类推，将低收入人口规模测算到村。根据分解到村的低收入人口规模数，召开村民代表大会，或以村民小组为单位召开户主会，对低收入对象进行民主推荐，对家庭确实非常困难、邻里关系8 / 9处理不好、群众不愿推荐的农户，可由村组干部根据实际情况提名补充，再进行民主评议，将评议通过的农户张榜公示，对群众有异议的农户进行入户调查、核算收入，收入超过扶贫标准的农户不予纳入。（三）要认真落实各项扶持政策。对识别确定的低收入农户落实帮扶措施，是做好“两项制度”有效衔接的关键，也是检验衔接是否有效的标准。对农村低保对象，民政部门基本可以做到应保尽保。对农村扶贫对象，鉴于人数较多、分布分散、致贫因素复杂的实际，扶贫部门要有针对性的制定帮扶计划，实行分类、分批有序扶持。扶持到户要以实施扶贫开发规划为平台，坚持“专项扶贫扶到哪里，两项制度衔接到哪里，扶贫到户开展到哪里” 。各级扶贫开发领导小组要统筹协调，用足用活国家专项扶贫和行业扶贫政策，除了认真落实产业开发、扶贫搬迁、“雨露计划” 、小额信贷、互助资金等专项扶贫政策外，还要在社会扶贫、社会救助、科技服务、新型农村合作医疗、社会养老保险、农村危房改造等强农惠农政策方面积极探索，多形式、多途径帮