合村并组对村治的影响当注意

1 / 5合村并组对村治的影响当注意出于减轻农民负担和财政供养压力等原因，许多地方在农村税费改革中，对村、组进行了大规模的合并，甚至在一些地方还取消了村民组长的设置，由村干部分片包组。例如，湖北省阳新县在税费改革前的 2001 年有村委会 449 个、村民小组 3987 个；到了 2016 年底，村委会减为 312 个、村民小组减为 2544 个，平均每村人口达 2582个人，每组 317 人。又如湖北南漳县在 2002 年合并村组中，村委会由原来的 521 个减为 274 个，几乎减少了一半；村民小组由 3207 个减为 1446 个。尤其是该县李庙镇，村民小组一下子由 332 个减为 71 个，基本上是 45 个村民小组合并为 1 个小组。不仅湖北省在农村税费改革中大规模撤并了村组，其他省份也同样进行了一定的村组合并。根据民政部的统计，我国农村村委会 1999 年底为万个，以后逐年减少，到 2016 年底只有万个。5 年间村委会数减少了近 1/4。1在最近几年内，村组合并力度之大和合并速度之快，是令人吃惊的。像这样大规模合村并组，势必会对村级换届选举和村级治理带来新的问题。如所周知，农民一般的日常生活很少会超出自然村的范围，自然村是在农民长期的生产、生活中形成的。有的地方一个村民小组就是这样的一个自然村，有的地方几个村民小组形成2 / 5一个自然村，但是，这样的自然村一般要比一个行政村的范围要小，基本上少于 1000 人。如果说自然村是农民的熟人社会的话，一两千人的行政村可以算得上是半熟人社会。行政村大多是由人民公社时期的生产大队直接演变过来的，农民之所以会认同行政村为半熟人社会，是由于长达二三十年的人民公社体制造就的集体主义新传统的缘故。虽然后来撤社建乡以后，生产大队逐渐改为村委会，生产队改为村民小组，并渐次推行村民自治制度，但是，直到农村税费改革之前，村委会和村民小组的撤并还十分缓慢，在大多数农村基本上仍然维持着原来的生产大队和生产队的范围。广大农民生活在这样千万个熟人社会和半熟人社会之内。农村税费改革带来的大规模村组合并，一下子打破了农民的日常生活界限，农民不可能在较短的时间内适应村组合并的新范围，他们的日常交往一如既往地局限在原来的界域内。由于各个村组之间原来的土地、山林等资源丰歉不均，债务和集体经济也不尽均衡，合并后的村组为了避免矛盾，许多地方采取一村多制的方式进行治理，即涉及到土地、债务这样农民敏感的经济利益问题依然维持原来的村组格局，不再打乱重分。这样一来，虽然形式上进行了村组合并，但是农民的日常生产、生活乃至地缘3 / 5认同却未随之改变。在这种情况下，合并村组的治理必须注意到原来各个村组之间人事的平衡，即，甲村与乙村合并后，如果甲村的人出任村支部书记，乙村的人必须出任村委会主任。如果是几个村合并，这种人事上的平衡将更为复杂，必须照顾到原来各个村组的利益，否则很难开展工作。可是，在村委会换届选举中，一般都是采取海选的办法进行选举。这种选举的结果，未必会如愿达到以上人事均衡的目标。很显然，原本人数众多的（甲）村的人选极易当选，而另一个（乙）村由于人数少很难有人当选，这样经过民主选举产生的村委会就难以正常开展工作，因为那个没有人当选的（乙）村往往不配合新的村委会的工作。甚至还会出现：人数少的村因为当选无望而不去参加（或抵制）选举，使得新的村委会难以顺利产生。这是村组急遽合并引发的新问题，需要引起高度的重视。对于这样合并的村组，建议采用组合竞选的办法进行村委会选举。组合竞选制是辛秋水先生最早提出并在安徽一些农村实验的一个村级选举制度。2这一选举方式，首先也是由广大村民通过海推的办法确定村委会主任及成员的人选；然后，由两个或两个以上参加正式竞选的村主任候选人各自在村民海推的人选中挑选人员，组成自己的竞选班子，参加最终的村委会角逐。每个村主任4 / 5候选人为了使自己组合的班子能够当选，他都必须考虑到各种因素的影响、各种力量的分布（包括工作的合作、人员的分工、人事的均衡，以及家族、村民小组和各种地缘的联系等） ，既要争取更多的选票，也要便于以后的工作。组合竞选能够克服上述海选的不足；对于一个合并不久的村组，更宜采取组合竞选。另外，关于村民组长的设置，我们认为，不宜撤销。其一，因为村民组长一般是由村民小组的农民真正民主推选出来的，这些人在村民小组说话办事都令人信服，具有较强的群众基础或较高的群众威望。换言之，他们的权力更多地来自当地的（民间）社会，是农民日常生活在那个社会的权力文化网络的自然代表。这些人对于维护一个地方的稳定、调解民间的纠纷、通过他们将国家的政策落实到农户，都具有乡、村干部或各种正式组织无法替代的作用；因为即便是村委会干部，在农民的眼里，依然（习惯地将他们视作，而且事实上往往）是国家的代表。切不可忽视村民组长在村级日常治理中发挥的重要作用。虽然撤销了村民组长的设置，从表面上看（近期）可以减少村级的运转成本，一旦某个村民组发生重大的纠纷或者突发性事件（例如山林起火等） ，又岂是三四个村干部所能应付得了的？由此造成的损失可能比减少的运行成本更大，更加不可估量。5 / 5其二，如果没有村民组长的日常作用，所谓的村民自治更可能徒有虚名。村民小组历来就有自治的传统，村民自治的发展必须建立在村民小组的基础上，村民小组在一定程度上恰恰是村民自治的生长点或基础。尤其是那些农民大量外出打工的村庄