行政处罚听证制度缺陷问题调研报告

第 1 页 共 13 页 行政处罚听证制度缺陷问题调研报告行政处罚听证制度缺陷问题调研报告 一九九六年三月十七日 八届全国人大四次会议 通过了 中华人民共和国行政处罚法 标志着听证 制度在我国的确立 但是 作为一种新生事物 此项 法律自实施至今 在适用案件范围 听证主体 具体 操作及有关配套法律方面仍存在着问题 致使行政处 罚的具体实施过程中 一言堂 现象依然普遍存在 公民 法人等法律主体未能真正有效地利用此项法律 维护自己的合法权益 认为造成这些问题的原因包括 传统观念和行政人员自身观念的束缚 行政机关案件 调查人员素质低 行政处罚听证程序的各项配套制度 不健全及公民 法人等法律主体听证权利意识淡薄等 针对这些问题 认为应当从以下方面入手完善此项法 律 完善有关法律法规 提高行政机关执法人员素质 加大普法宣传力度 建立和完善各项听证配套制度 加强对听证制度本身的研究 营造适合中国本土法律 资源的法律文化氛围 行政处罚听证制度顺应了市场 经济和民主政治条件下行使国家行政权的世界潮流 必将随着我国市场和民主政治的发展显出蓬勃的生命 力 也将为行政工作带来新的契机 第 2 页 共 13 页 一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议通 过了 中华人民共和国行政处罚法 标志着听证制 度在我国的确立 其中规定行政机关作出责令停产停 业 吊销许可证或者证照 较大数额罚款等行政处罚 之前 应当告知当事人有要求举行听证的权利 当事 人要求听证的 行政机关应当组织听证 行政处罚法 颁布实施后 全国各地各级行政 机关先后作出了一系列有关行政处罚听证制度的规定 对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用 但是 行政处罚听证制度毕竟是一项新事物 行政机 关在适用听证程序时不同程度地存在着一些问题 需 要不断地去完善 一 处罚听证制度中存在的问题 听证范围的界定不明确 对需要举行听证的项目规定过于单一 缺乏弹性 不能适应保障公民权益和各市场主体权益的需要 我 国 行政处罚法 规定 只有 责令停产停业 吊销 许可证或者证照 较大数额罚款等 适用听证程序 而对公民影响更大的 譬如刑事和行政拘留等 则不 在听证之列 行政听证的主体存在的问题 1 关于机构的独立性的问题 根据职能分离原 第 3 页 共 13 页 则 主持听证和做出裁决的不能是同一机构的人 但 目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听 证 有的案件调查人员所在的科 所对临时制定某人 负责主持 这样就不能完全保障当事人的权益 听证 的公正性面临质疑 根据我国的现行法律规定 行政 听证的组织者 一般就是行政决定者 行政听证的参 加代表 也基本上由同一行政决定人选出和指定 行 政听证举行的场所 程序 也单方面由行政决定人决 定 这样既不利于行政机关主持听证的公开性 也不 利于增强听证会的实际效果 从长远来看 我们认为 应建立专门的听证机构 尽快实现从听证组织机关实 施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡 2 关于听证参加人的问题 设立听证程序的目 的就是提供一个相对中立的环境让当事人充分发表自 己的看法和意见 听证主持人在法律地位上应具有独 立性 应当保持中立 以公正的形象给当事人和案件 调查人员平等的地位和权利 双方针对案件的事实与 证据进行质证与辩论 从而为案件的公正处理打下良 好的基础 同时 听证的其他参加人的选择出应确保 公平 听证参加人选的合理确定对于保证听证会上各 方意见的公平表达来说至关重要 听证参加人不再采 取内定的做法也使得它与征求意见会 论证会等其他 第 4 页 共 13 页 形式区别开来 如其不能处于比较超脱的地位 势 必难以客观公正的评判是非 整个听证徒有公正的面 纱而实为骗人的闹剧 而我国目前的行政听证参加 人的规定比较粗疏 直接利害关系不够明确 听证证 件人与案件调查人员共同审问当事人 违背了听证的 最终目的 听证具体适用中存在的问题 1 履行听证告知义务方式简单 听证告知主要 有口头告知 谈话告知 书面告知三种方式 目前行 政机关主要是由案件调查人员或其他人员以口头或谈 话方式告知当事人有关事项 这两种方式虽然方便 快捷 节省了大量的人力物力 但是都不够正式 无 法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事 人 留下了证据的隐患 一旦发生争议 行政机关根 本无法证明自己履行了告知义务 势必会处于被动状 态 2 听证会只是一种形式 一种摆设 阳光是 最好的防腐剂 听证程序是行政官员滥用职权的克 星 但就目前的听证会而言 人治 思想意识的束 缚依然严重 有的地方听证笔录及有关的证据材料在 行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力 当事人的 各种意见也没有加以考虑和采纳 最后完全是有关领 第 5 页 共 13 页 导的一句话就作出处罚决定 而当事人还是按照法定 程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉 根本 就未能达到增强行政效率 让当事人陈述自己意见 息争销诉的目的 反而会增加行政成本和开支 降低 执法效率与水平 在法制日益健全的今天 要依法行 政 依法处罚就必须彻底消除 一言堂 真正发挥 听证程序的作用 3 不遵守法定程序 出现听证本身的程序违法 目前出现的一些听证本身的程序违法主要表现在 行 政机关对于适用听证程序的行政处罚案件作出决定前 没有告知当事人听证权 当事人在法定期限内提出听 证要求 行政机关并不受理 不组织听证 听证主持 人在听证会正式开始前未征询当事人是否申请回避 听证会结束后未征询当事人是否作最后陈述 听证程 序属准司法性质的程序 很多方面都是按照司法程序 近似的步骤与方法进行的 听证本身的程序违法直接 法律后果是听证没有法律效力 更不用说行政处罚决 定了 行政处罚听证证据存在的问题 1 案件调查人员马虎行事 不注重收集证据 在听证中处处被动 在案件调查过程中 调查人员对 证据的收集没有引起足够的重视 对许多重要的关系 第 6 页 共 13 页 到案件本身的证据都没有进行收集 在面对当事人的 代理人 特别是精通法律 熟悉司法程序的律师时 经常被问得哑口无言 极其狼狈 这不仅有损行政机 关依法行政的形象 而且令人对行政机关的执法水平 产生怀疑 2 一些听证主持人员 案件调查人员对听证程 序中的举证责任认识不清 要求当事人负举证责任 行政处罚法 明确规定听证过程中行政机关案件调 查人员负举证责任 应就案件的事实及其即将作出的 行政处罚提供相应的事实和法律依据 所有用来证明 案件事实的证据都应当在听证会上经过当事人的质证 和辩论 案件调查人员应当提供足够证据来证明其为 什么做出这样的行政处罚 而当事人没有举证的义务 可以举证也可以不举证 二 造成行政处罚听证制度问题的原因 传统观念和行政人员自身观念的束缚 冰冻三尺 非一日之寒 在我国这样一个缺 少法治传统的国家 重实体 轻程序 的现象可谓 源远流长 中国几千年的封建社会形成了重人治 轻法治的政治传统 结果必然是只注重目的 不考虑 过程 从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一 大顽疾 长期以来 我国对程序法价值的认识陷入 第 7 页 共 13 页 了一个误区 认为程序法只是实体法的工具 程序法 的目的旨在与实体争议的视线 而没有认识到程序的 独立价值和本身的正义性 虽然 这几年我们行政机 关在执法过程中 程序正当 与 实体相当 相提并 论 虽然我们国家提出了行政机关要依法行政 执法 守法 但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的 执法实际 加之广大行政执法人员素质不高 使得行 政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意不够 重实体轻程序 仍然是行政机关执法实践中的一大 顽症 行政机关案件调查人员业务素质低 行政机关案件调查人员业务素质低 对新的法律 法规不熟悉 法律意识淡薄 程序意识几近于无 大 多数的行政案件调查人员 整天忙于日常的业务工作 很少有时间来进行业务知识和法律法规的学习 对于 国家最近颁布的法律法规根本就不知道 即使知道了 解也很少 对于和自己的业务工作联系不是很密切 不经常使用的就不关心 也不学习 有些甚至不知听 证为何物 行政机关工作人员尚且如此 更不用说老 百姓了 行政处罚听证程序的各项配套制度不健全 行政处罚听证程序的顺利进行 要依赖各项配套 第 8 页 共 13 页 制度的相互作用才能完成 一个合理的听证程序 必 须有完备的制度体系 它包括通知制度 公开制度 回避制度 代理制度 质证制度 主持人制度 物质 保障制度 监督机制等内在的制度体系 而目前我国 这些制度还很不健全 有些制度 如物质保障制度 虽然 行政处罚法 上明确规定 听证程序所需经 费由行政机关承担 但在实践中常因行政机关经费 不足而无法履行或大打折扣 有些制度 如主持人制 度 由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握 甚至有些制度 法律上根本未作出规定 如监督机制 这些都导致了听证程序无法进行 公民 法人等法律主体听证权利意识淡薄 听证程序是一项旨在保障公民 法人等法律主体 合法权益的法律制度 它的正常运转 除执法人员的 努力外 更需要公民 法人等法律主体积极主张权利 而我国目前的实际情况是公民 法人等法律主体意识 极为淡薄 他们不想听证 不敢听证 不要听证 在 有权听证时放弃听证 导致 立法上是先进的 但作 为这一制度的直接受益者 将被处罚的公民 法人 却不领情 的怪现象 这些观念的形成 一是由于我 国是受官本位思想影响极深的国度 百姓不敢对他们 的 父母官 进行直接的抗辩与责难 二是由于行政 第 9 页 共 13 页 机关手中拥有着很大的行政权力 公民法人对其有畏 惧感 不敢也不愿得罪行政机关 因而不愿诉诸于法 律正当程序 三 行政处罚听证制度的完善 完善有关法律法规 我们要完善已有的法律法规 使之更具体更完备 更具可操作性 不仅要在 行政处罚法 中对听证的 各项配套制度作明确具体的规定等 还要对有关行政 处罚法规 地方性法规 规章等进行修改和完善 使 之于行政处罚听证方面的规定相吻合 此外 还应在 各地行政机关判定的行政处罚听证法规的基础上 总 结使用中的经验和教训 逐渐形成一部统一的行政机 关行政处罚听证法规 确保公民听证权的实现 加强学习 提高行政机关执法人员的素质 听证对行政执法人员的政治素质 业务素质等提 出了更高的要求 要加强行政机关执法人员的政治理 论学习和职业道德教育 提高行政执法人员的政治素 质 要办好业务培训 提高行政执法人员的业务素质 加强行政执法人员对有关法律知识的学习 提高行政 执法人员的法律素质 要求全体行政执法人员认真学 习行政管理方面的法律法规 加强对 行政处罚法 的学习 可以专门就听证程序组织广大执法人员进行 第 10 页 共 13 页 培训 使他们明确我国引入听证制度的重要理论和现 实意义 弄清楚听证程序的具体操作步骤及注意事项 以承担日益提高的执法水准要求 加大普法宣传力度 通过宣传法律法规 使公民都明白听证是怎么回 事 消除他们不敢听证的顾虑 在行政处罚过程中 当事人就知道如何正确行使自己的权利 敢于拿起法 律武器来维护自己的合法权益 正确表达自己的意见 对有关的实事 证据 法律依据进行质证 辩论 听 证会后对处罚也会更容易接受 受理 心服口服 减 少事后的行政复议与行政诉讼的发生 提高行政执法 的效率 为行政执法水平的整体改善打下一个良好的 群众基础 创造一个有利的执法环境 建立和完善各项听证配套制度 要完善我国法律上已确立的制度 如通知制度 公开制度等 使其更具可操作性 要加快建立和完善 执法中急需而又为听证运转所必需之制度 如主持人 制度 物质保障制度 监督机制等 主持人制度是行政处罚听证运转的组织核心 完 善主持人制度 必须从法律上对听证主持人的条件 资格取得 职权职能 法律地位等作明确规定 听证 主持人应具有律师资格和一定行政工作经验 通过有 第 11 页 共 13 页 关考试与考核 并应享有指挥听证程序进行和作出建 设性的处罚决定的权利 逐渐形成一种有专门机构考 试考核 选拔任命等的管理模式 当然 这要随我国 整个法制进程而逐渐进行 物质保障制度是行政处罚听证运转的必要物质基 础 要从财政上给予行政机关强大的支持 才能保证 执法中不为所谓正当需要而滥用权力 建议在行政执 法办案中设立专款来推行该制度的运转 并且不仅限 于听证的组织实施 还应用于宣传教育 人员培训 构建必要的物质设备等 监督机制是行政处罚听证运转公正合理的保障 要建立对违反听证程序规定 应当听证而不举行听证 或举行听证而不按法定步骤进行 或者在听证中闲置 或剥夺听证当事人及其他听证参与人合法权利等违法 听证程序规定的惩戒制度 追究违规人员的责任 要 逐步形成一种包括司法审查 执法检查 执法监督 行政督察等在内的多层次的监督体系 加强对听证制度本身的研究 纵观近年来行政理论研究状况 有关行政处罚听 证程序的理论研究似乎是一块未开垦的处女地 见之 于媒体的有关案例也极少 这实在是一种不正常的现 象 我国听证制度与西方国家比较还很落后 可以说 第 12 页 共 13 页 刚具备了基本骨架 其血