加快旧村改造城市化建设探索(凌彩虹、沈勇栋)

1 / 15加快旧村改造城市化建设探索(凌彩虹、沈勇栋)城市化是随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城市转移、城市数量和城市人口迅速增加、城市在国民经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程，它是人类社会经济发展的必然阶段。主要表现为人口空间布局结构的改变。城市人口比例提高，农业人口转为非农业人口，城市规模不断扩大，城市经济关系和生活方式普及与扩大。人们的政治、经济、文化等社会活动为节约时间而向特定空间集聚。目前，我国正处于城市化水平的加速发展时期，城市化的步伐正在进一步加快。而对于我省来说，这几年正是加快信息化、工业化、市场化和城市化的重要时期，推进城市化则是加快推进其他“三化”的关键之举。从以人为本的发展观来看，城市化的主要对象是农民。城市化的本质、主要任务、主要内容就是改变农民的社会关系，化农民为市民。从江东区的实践来看，其主要内容是：旧村改造、撤村改居、合作经济股份制改革。简言之，就是运用市场经济的规律实现“三改一化” ，使村民变市民、村庄变社区、农民变股民，推进城市化。而这三改中，旧村改造工作是基础，是基础设施和生活设施上的城市化。2 / 15随着宁波市城市总体规划（2001 年2020 年）确定宁波城市发展方向为三江片近期重点向东发展，宁波中心城将呈“双心二带三片”的组团式格局，形成三江片三江口中心和东部新城中心，以三江口为商业中心、东部地区为行政商务中心的双核空间结构。而要实现这一发展目标，就必须加快实施江东区农村城市化，加大旧村改造力度，使村民得到顺利拆迁安置，确保城市东扩的顺利进行。目前，江东区的撤村建居和经济合作社股份制改革全面推进，而旧村改造虽然有所突破，却受到各种因素影响相对滞后。为此，需要我们尽快妥善化解农村拆迁安置中出现的矛盾，切实加快旧村改造的步伐。一、江东区旧村改造的基本情况世纪之初，江东区围绕宁波市第九次党代会作出的加快推进城市化的战略目标，提出了要把基本完成农村城市化作为全区“十五”期间的三大奋斗目标之一，全面推进三改一化。三年来共实施旧村改造近三千户、建筑面积三十多万平方米。全区原有 29 个行政村三分之二以上已进行了不同程度的改造，其中 6 个村已全部改造完毕。建造了总建筑面积 46 万平方米的农民拆迁安置小区福明家园和总建筑面积万平方米、住宅 2244 套的临时过渡房。2016 年 3 月，福明家园一期交付使用，9 个行政村的 1100多旧村改造村民拆迁户搬入了新居，住进了现代化的住宅3 / 15小区，一次性转入城市社区管理，与城市居民一起共享城市发展的成果，实现了一次巨大的转变。据统计，今后的几年里，江东区还需实施旧村改造 23 个行政村 8700 多户、住宅建筑面积近 120 万平方米。旧村改造的任务非常艰巨。如按现有的进度，势必难以实现预定的目标。目前，宁波的城市化进程已滞后于经济社会发展水平，也滞后于国内同类城市。特别是作为宁波城市发展空间形态和布局调整主要内容的宁波东部新城开发建设滞后，2016 年急待实质性启动。而仅作为东部新城核心区的江东区世纪大道以东部分就共需拆迁五个村二千多户五千多人，住宅建筑面积三十万多平方米，集体企业非住宅建筑面积四十多万平方米，拆迁工作量很大。因此，如不能花大力气尽快解决目前在拆迁安置中出现的一系列问题，加快推进旧村改造，势必对整个宁波城市的发展造成不利影响。二、当前旧村改造拆迁安置工作中存在的主要矛盾城市化是一场深刻的社会革命，而其中以旧村改造为最。它涉及政府、集体、农民、拆迁户和房地产开发商等多方面利益的调整，人们生活方式的转变，居住生活条件的质变。各种利益关系交织，矛盾错综复杂。目前，主要矛盾归纳起来有以下六对：4 / 15（一）城市化发展与集体经济发展之间的矛盾目前在旧村改造拆迁中对非住宅用房一般实行经济补偿，由被拆迁人自行解决搬迁用地。但近年来，我市地价猛涨，江东区的地价上涨幅度尤为剧烈，相应的经济补偿金远远跟不上地价上涨的步伐，致使非住宅用房拆迁的补偿与地价相比额度完全不够。企业难以在江东本地找到合适的土地来发展，置换用地无法实现，造成生产无法为继，企业纷纷外流，被征地人员的失业率增加，集体经济收入失去稳定的来源。加之江东区是宁波市近期规划重点发展的地区，大量土地被征用和规划，全区农用地面积已仅剩八千多亩，三年内缩减了近一半。世纪大道以东规划为宁波东部新城，东北部为宁波科技园区发展用地，使江东区发展空间被严重制约。大批区属企业由于没有发展空间，只能搬迁到外地求发展，外流严重。至今已有六十多家规模以上企业着手搬迁，年产值约占全区工业总量三分之一，其中大多为原乡村集体企业，对集体经济发展冲击进一步加大。（二）10%经济发展留用地的规划与现实之间的矛盾根据“甬党办200221 号” 、 “甬政办发2002268 号”等文件规定，在旧村改造中，依据市、区土地利用总体规划和城市总体规划，按本区 2001 年可转为建设用地5 / 15的实有集体农用地面积的 10%比例作为发展用地，由区人民政府统一安排使用，以解决集体经济发展空间问题。但目前已逾二年，大量土地被征用，大批旧村被改造，经济发展留用地却迟迟未划定。这已成为目前城市化过程中的一个热点问题。基层群众迫切希望尽快落实，使集体经济发展有方向。更由于 10% 留用地只上溯到 2001 年，使先征地村与后征地村之间的矛盾日益突出。（三）土地低价征用与高价拍卖之间的矛盾土地是农民最基本的生产资料和生活保障。为显化征地补偿价格，增加征地工作透明度，目前我市三江片的征地补偿已于去年 10 月 1 日起开始实行区片综合补偿的新办法。但总体而言，土地征用中被征地农民合法权益受损的问题还是难以从根本上得到解决。无论土地征用是为公共利益需要还是非公共利益需要，都使用政府征用这一强制性权力，其结果是征地拆迁后产生的明显的土地增值，大部分转移到政府和开发商手中。相对高达 100400多万元/亩的土地拍卖价格，对农民的补偿实在是少得可怜。而且往往是未实施拆迁，地块就已公示要拍卖或已实施拍卖。巨大的差价，不能不造成村民拆迁户们的心态失衡，往往在旧村改造拆迁安置中以政府要赚钱、吃亏拆迁户来抵制，使拆迁工作屡屡陷入被动。如陆家村、甬升村地块等，在土地尚未征用前，就已拍卖掉。这使得被征地村民6 / 15非常不满，认为土地还是我的，却已经被卖掉，集体土地所有权被侵害了。（四）大规模旧村改造与拆迁安置房建造之间的矛盾安置房的建造与旧村改造在时间顺序上以先有安置房房源，再实施旧村改造为宜。但目前江东区拆迁安置房的建造进度已严重滞后。这使国家、拆迁户都受着不应有的损失。政府要花费大量资金用于建造临时过渡房，进行管理；要发放大量的过渡补贴给自行过渡的拆迁户们；由于过渡安置牵涉了大量精力，还使交地的时间延缓，拆迁速度跟不上需要，屡屡超过法定搬迁期限。村民拆迁户要进行临时过渡，数度举家搬迁，屡受搬迁之累。自行过渡的，过渡补贴多数十补九不足。由于没有超前谋划村民拆迁安置，使安置房的建造速度远远跟不上实际需要。实行就地安置的，安置进度更是难以令人满意，情况令人担忧。如明楼北区地块有的拆迁户已临时过渡了近二年，但该地块常青藤小区的拆迁安置房却还未开始建造，使被拆村民疑虑重重。闻江岸地块村民拆迁户于 2001 年 3 月实施动迁，安置房到 2016年底都未交付，造成大批村民拆迁户思想不稳，频繁上访。（五）本村村民与外来购房户、外来种田建房7 / 15户之间拆迁政策的矛盾目前，在旧村改造拆迁中，对本地村民与外来购房户、外来种田建房户采取的是不同的拆迁政策。对村民被拆建筑面积在 250 平方米以内的，实行拆一赔一、不补差价的实物调产安置。对外来购房户实行补差价的实物调产安置。对外来种田建房户，由于他们没有所在村的宅基地使用权，且所建房屋多为违法建筑，所以只进行货币补偿，并于去年开始大幅度提高了补偿标准，同时允许以当年到宁波种田时的原始户为基数，按新的拆迁补偿标准所规定的商品房平均价格购买一套建筑面积不超过 70 档的住宅。对此，外来购房户、外来种田建房户不满情绪仍很大，频繁上访。江东区外来购房户、外来种田建房户众多。仅福明街道外来种田建房户就有近 300 户，个别村多达 47 户。外来购房户则更多。外来种田建房户中，有一部分特别是原被强行拆除的几户对去年出台的政策抵触很大，仍不断拉拢、组织人员进京赴省上访。同时，各拆迁地块外来购房户也不断提出要比照村民实行实物拆一赔一不补差价调产安置。闻江岸地块的 57 户外来购房户已被拆二年多，对他们的货币安置早已结束。这些拆迁户仍到市区二级频频上访，提出要比照村民实行实物拆一赔一调产并就地安置。8 / 15（六）征地拆迁与被征地农民社会保障之间的矛盾目前，江东区村民参加农保有 9562 人，占参保适龄人口的 73%；参加城镇职工养老保险有 2000 人左右，占参保适龄人口的 15%。享受的保障的主要形式是村级福利保障。各村都有自行的福利政策，村民享受的各种补贴也名目繁多，好的村各种补贴每月高达 800 多元，多数村都在 400 元以上,少数村仅 200 多元。但从社会保障功能的角度来分析，村级福利保障或实行股份制改造后的分红都属于福利分配形式，没有统筹基金、没有个人帐户，只在一村范围内运作，是最低层次的社会保障方式。抗风险能力低。村级福利资金来源渠道单一，主要靠村级集体经济来支撑。村级经济发展风险与收益并存，村级经济发展好福利保障就没问题，反之福利保障就难以为继。缺乏社会互济性和统筹优势决定了村级福利保障抗风险力低。随着土地的大量征用、城市化进程的逐渐推进，大量土地已被征用的村，他们的货币资产尚未转化为经营性资本，生产力尚未形成，缺乏相对稳定的经营性收入，现有的大量土地征用补偿费成为维持村民现有福利保障的主要来源。静态分析，土地征用费消耗殆尽之日也就是村级福利保障结束之时。现在拥有大量土地存量的村，他们存在着大量土地征用补偿费的潜在来源，近年内土地一征用即变为货币资9 / 15本，但如果不能保证增值，也就是上面一类的翻版。以经营性收入为主的村，这类村多数是城市化进程较早的村，以发包及上缴收入和以投资性收益为主的村，由于村级经济质量在逐渐下降、村级福利保障的支付风险也在增大，经济发展的不确定性也直接影响到福利保障的稳定性。总之，单纯依靠村级经济来支撑的福利保障，经济发展所碰到的任何困难，都有可能影响村级福利保障。三、转变理念，把握原则，切实加快旧村改造市委市政府围绕提前基本实现现代化的战略目标，作出了不失时机地加快推进城市化进程的重大决策，以更新的思路、更宽的眼界来构画宁波城市的发展。在新修编的宁波城市总体规划中，以后来居上、敢于超越的胆识和魄力，突破现有的城市框架，在更大的空间范围内、更长的时间跨度上构建了适度超前的特大城市的框架。在这一发展战略中，中心城市由三江片（包括鄞州新城区） 、镇海片、北仑片组成。中心城市坚持相向组团发展战略，三江片近期重点向东发展。三江片老城区东部地区位于宁波六个区平面框架的核心，是宁波未来城市构架的几何中心，对宁波城市空间的演替和结构重组将起到重大影响。因此，我们必须增强紧迫感和责任感，转变观念，切实加快旧村改造的实施。当前，在旧村改造工作中应注意把握以下的原10 / 15则：一是科学统筹，规划先导的原则。要从全局的角度，以战略的高度，尽快统筹科学地制定城市规划。对旧村改造以发展的趋势加以研究，作出全面的规划。二是循序渐进，加快实施的原则。对在旧村改造中出现的矛盾，要区别情况，先易后难、先大后小，逐层推进，紧密实施。三是与时俱进，政策先行的原则。应根据经济社会的发展，及时研究新情况，解决新问题。城市化需要我们以改革的精神加以探索，突破原有框框，以更先进的理念，制订出与现实更相符合的政策以指导实践。具体而言，我们需要从以下七方面来有效地实现转变：（一）变单纯拆迁赔偿为通过拆迁促进集体经济的更大发展要建立合理的利益分配机制和正确的利益驱动机制，适应市场经济发展和城市化建设的需要，确保集体经济组织的利益，保证农村集体经济的可持续发展。对于规划搬迁的集体企业，应采用置换建设用地指标的办法，鼓励搬迁到工业区。对已实行撤村改居改革的原村集体所有的土地，应全部由国土资源管理部门一次性转为国有，同时对原属集体土地性质的房地产权证全部换发国有土地性质的房地产权证。对原属集体所有的工业、商业和办公等建设用地，不改变用途的，在集体土地转为国有过程中应都给予免补地价的优惠。原土地的使用权、收益权和土11 / 15地用途不变，因国家建设需要转为建设用地时，按征地标准给予补偿并办理农用地转用手续。转性后的和未转性的集体土地及建筑都应允许转让、出租和抵押。流转的集体建设用地不得用于房地产开发建设。使用者如需要改变原土地用途的，应当取得土地所有者的同意，并经有关部门批准，重新签订流转合同。（二）变压价征用为切实保护农民权益应按国际惯例，充分考虑并正确处理国家、集体和农民三者之间的利益关系，建立能够更好地适应市场经济发展需要、充分保障农民利益、有利于农村稳定和发展的新型征地制度。要加强对土地产权制度的研究，进一步研究集体土地产权的主体、产权权能内容及实现形式等，切实保护农民的土地财产权，保证农民有长期稳定的收入。改革征地补偿安置费用的分配，对集体土地在被征用后产生的增值部分，在考虑维护国家利益的同时，应着重考虑如何维护农民利益。不仅要保护农民的眼前利益，而且也要保护其长远利益。要按省政府“浙政发200227 号”文件的精神，进一步加强和改进土地征用工作。允许集体经济组织采用土地入股等形式，参与赢利性交通、第三产业等项目的开发建设。也要采取措施，鼓励企业以这种形式与农村集体经济组织合作，以使农民获取长期、稳定的收益。12 / 15（三）变随征随划为超前谋划好 10% 留用地要尽快落实 10% 经济发展留用地。目前有关部门准备采取上次应划定的留用地在今后每一次土地征用中核准办理的办法落实留用地。如采取这种方法，势必造成的留用地东一块西一块，极为零星分散，不利于集中统一发展第三产业。而第三产业只有形成集聚规模才能发展。如对留用地在哪里始终全都心中无数，长期难以确定，便无法进行规划，也难以抓住时机进行发展。应按留用地基数一次性集中划定某几个地块，这样便于操作，也有利于进行规划安排，形成产业集聚规模效应。而对 2000 年以后因没有农用地基数、无法享受 10%留用地指标的村（居委会），应在其原有的企业用地（非住宅）中核准一定比例数的发展留用地。这样可在土地出让、变性中共同享受城市化的建设成果。省、市有关留用地政策的文件中明确指出，10% 经济发展留用地应由所在区人民政府统一安排。目前，市有关部门出台了对市区三江片村发展留用地使用管理的实施意见，但其中对区级人民政府的管理权能未予以充分体现。因此，有必要对该实施意见进一步完善。经济发展留用地应由区级人民政府进行统一调配，实行统分结合，以统为主。由区级人民政府根据发展优势产业、发挥最佳效益的原则，对全区的留用地进行统一规划、统一布局，并13 / 15实施功能分区整理，利用相同种类用地性质的一致性和共享性，形成集聚效应。（四）变被动为主动，搞好拆迁安置房和临时过渡房建设在拆迁之前就确定安置房源，直接予以安置，势必对旧村改造工作更为有利。因此，我们必须适当超前考虑农村拆迁安置房的建造，以适应我市大规模城市化之需。改变过去拆一块、建一块的现象，简化旧村改造项目规划、土地、立项等前期手续，实行先期规划，先建后拆，直接安置，使拆迁安置一步到位。在安置模式上，宜采用福明家园的模式，即集中规划几个地块，统一进行开发建设，专门用于安置旧村改造拆迁的村民。当前，在安置房建造暂时滞后的情况下，仍要大力搞好江东临时过渡房的管理。设专人负责临时房的管理工作，对临时房入住实行一个口子进出，进一步统一临时房分配标准，加强物业管理。尽快拨付工程余款，落实后续管理费用，如经常性维护管理费用、公共设施费用等。实行以房养房，在满足拆迁过渡需要的同时，适当采用市场化管理办法，补充管理经费不足。（五）变单纯靠村级经济支撑为全社会关心，建立被征地农民基本生活保障要完善被征地农民基本生活保障制度。采取14 / 15“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”筹集资金。其中政府出资部分不低于保障资金总额的 30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于 40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，应按照资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应付未来的支付风险。上述四部分资金，应由国土资源管理部门在征地费用拨付过程