法律部门关于社会弱势群体保护状况调研报告

第 1 页 共 17 页 法律部门关于社会弱势群体保护状况调研法律部门关于社会弱势群体保护状况调研 报告报告 随着市场经济的逐步发展和社会结构的急剧转型 社会群体在组织资源 经济资源和文化资源的占有能 力上也产生两极分化 导致一些群体在日常生活中的 缔约能力及诉讼能力相对低下而无法实现其基本权利 从而形成法律意义上的社会弱势群体 在人类社会生 活中 如同在自然界一样 都会有弱者存在 这是不 需争论也无法消除的客观事实 关键是一个社会能否 真正确认并通过制度保障的形式实现社会弱势群体的 基本权利 由于现有法律不足以适应这种群体分化的 现实 无法完全保护弱势群体的利益 故需在法律理 念更新的基础上 进一步建立多方位 多层次的法律 保护机制 才能实现社会的实质公平和社会关系的和 谐 本文以工业社会普遍存在的三大弱势群体 劳 动者 消费者及事故损害赔偿请求权人为典型 从民 事审判实务的视角来探讨上述课题 一 社会弱势群 体的界定社会弱势群体作为一个集体名词 不属于严 格意义上的法学范畴 而更多地属于社会学领域的概 念 弱势 是相对于 强势 而言的 因此社会弱 第 2 页 共 17 页 势群体就是一个相对性的概念 是对社会人群根据一 定标准进行比较的结果 从社会学角度来讲 社会弱 势群体在社会性资源分配上的共同差别表现为经济利 益 生活质量和承受力三个方面的共同特征即同一性 这种同一性表现在 贫困性 低层次性 脆弱性 主要 涉及贫困者群体 残疾人群体 精神病患者群体 失 业者群体等 法学上的人是由种种权利和义务构成的 抽象综合体 法学上的弱势群体不同于社会学意义上 的弱势群体 并不是从社会现实生活中描述出来 而 是人们依据自己的价值观念和社会现实情况而主观设 置的标准 主要是指在日常交易或缔约中处于相对弱 势地位 且在纠纷处理中诉讼能力较差 以致不易实 现自己基本权利的特定法律主体 笔者以为 从法律 的发展来看 随着人类向工业社会的发展 企业的雇 佣规模越来越大 企业的经济实力不断增强 各类工 业事故也在不断增加 处于相对弱势地位的劳动者 消费者 事故受害人成为现代社会最典型和数量最为 庞大的弱势群体 上述法律主体成为社会弱势群体 在法律关系的形成过程中 主要有以下几个基本特征 1 隶属关系的存在 在现实生活中 不仅身份关系 产生隶属关系 一些合同关系同样可以产生隶属关系 劳动关系的特征即是劳动者与用人单位形成隶属关系 第 3 页 共 17 页 劳动者在合同关系存续过程中对用人单位处于经济上 的依附关系 2 信息的不对称 虽然在一些法律关 系中 当事人并不存在隶属关系 但由于双方对信息 掌握程度相差较大 造成双方市场交易地位的实际不 平等 如消费者与经营者特别是处于垄断地位的经营 者虽然在合同关系中是平等主体 但由于消费者相对 于经营者 在销售信息 技术知识方面的获取能力是 非常有限的 导致双方的交易地位实际上并不平等 在医疗事故法律关系中 相对于掌握专业技术及医疗 信息的医疗机构 事故受害人在信息上明显处于劣势 地位 3 经济力量的差距 在现代社会 随着经济 组织的实力不断增大 自然人与经济实体间的资源占 有能力更显悬殊 导致两者在法律关系中的权利实现 能力不平等 4 生理原因的脆弱性 随着交通事故 医疗事故 工伤事故及触电事故的不断增多 事故受 害者形成一个数量众多的群体 因自身生理及精神上 的脆弱性 导致事故受害人对自身权益的维护面临诸 多困境 5 制度的不利影响 就弱势群体的诉讼能 力和诉讼承受力而言 需要的是及时 高效 简便的 纠纷处理机制 但现行劳动争议处理制度及民事诉讼 制度的诉讼成本过大 不利于弱势群体有效维护自己 的合法权益 二 我省涉及弱势群体诉讼的现状及存 第 4 页 共 17 页 在的主要问题劳动争议案件 1 劳动争议案件的主要 特点 从审判的情况看 我省法院审理的劳动争议案 件有以下特点 一是案件数量持续上升 近年来 随 着我省经济的快速发展 起诉到法院的劳动争议案件 呈大幅增长态势 1995 年至 全省受理一审劳动争 议案件年平均增幅达 其中 全省法院共新收一审 案件 件 比增长 比 1995 年增长 二是案件类型和分布相对集中 劳动争议纠 纷案件多发生在工资支付 保险 赔偿等主要方面 案件分布主要集中在经济较发达的珠江三角洲地区 其他欠发达地区相对较少 其中劳动者与非公有企业 或经营困难的国有企业间发生的劳动争议较多 前者 多表现为拖欠工资 加班费产生的纠纷 约占一半左 右 后者表现为劳动合同解除后产生的经济补偿金 社会保险金的支付等问题 此外 劳动争议案件多发 生在劳动密集型企业 其中发生在加工制造业 建筑 业 服务业等领域的劳动争议案件居首位 三是案件 处理难度大 受经济发展和社会环境关系影响 我省 法院受理的劳动争议案件在审理和执行过程中具有 多 新 难 的显著特点 一是案件类型日益增多 除传统类型 的案件外 近年来出现了劳动合同续订争议 住 第 5 页 共 17 页 房公积金争议 患病或非因工负伤医疗补助费争议 工龄争议 劳动者档案争议等新类型案件 向传统的 劳动争议审判工作提出了挑战 二是案件调查取证难 由于多数用人单位和外来工法制意识淡薄 致使无书 面劳动合同的事实劳动关系纠纷居多 诉讼双方取证 困难 三是案件适用法律难 劳动争议案件涉及法律 法规 规章等多层次的法律规定 则往往相互之间存 在冲突 在适用上存在不同法律法规之间的衔接和协 调问题 法律适用难于把握 四是审结案件执行难 许多案件因雇主逃逸或转移 隐匿财产等原因而得不 到执行 劳动者合法权益难于保障 2 处理劳动争 议案件存在的主要问题首先 劳动仲裁程序前置但不 具有终局性的制度设计成为劳动者及时寻求法律保护 的最大障碍 按照我国 劳动法 第 79 条规定 劳 动争议必须先经过劳动争议仲裁委员会的仲裁 对裁 决不服的才可向人民法院提起诉讼 且仲裁裁决一般 在当事人起诉后自然失效 但是 劳动仲裁前置原则 给司法工作带来了一系列问题 由于仲裁前置 形成 了事实上的 三审终审 一起劳动争议案件经过一 裁两审 在正常情况下结案也需要一年以上的时间 与普通民事案件 二审终审 的体制相比 增加了劳 动者的讼累 一旦当事人提起诉讼 法院的审理工作 第 6 页 共 17 页 必须重新开始 原有的仲裁裁决实际上成为一纸空文 对劳动争议案件重复处理 对有限的司法资源造成巨 大浪费 对于那些在劳动争议中需救济的劳动者 特 别是外来打工者 更无法承受这种处理方式造成的诉 讼拖延 而一些用人单位也利用这一制度 转移 隐 匿财产以逃避法律责任 仲裁程序和诉讼程序存在脱 节现象 在仲裁前置阶段 因为劳动争议仲裁委员会 没有查封 扣押和先予执行财产的权力 劳动者也无 法律依据向法院申请财产保全 给一些企业老板逃匿 与转移财产提供了时间 一些劳动争议案件进入执行 程序时 企业出资人早已不知去向 企业的财产亦已 转移完毕 劳动者最终得到的无异于一纸空文 造成 法律适用上的混乱 劳动仲裁时 劳动仲裁委倾向适 用劳动与社会保障部制定的行政规章和其他规范性文 件 而法院审理劳动争议案件时 依法只能适用有关 法律和司法解释 且由于两个部门对法律的理解往往 存在不一致之处 造成劳动争议案件处理中的法律适 用混乱 其次 过短的申请仲裁期间成为劳动者讨薪 的 死穴 根据 劳动法 第 82 条规定 劳动者 应自劳动争议发生之日起 60 日内申请仲裁 而原劳 动部的相关意见将 争议发生之日 解释为知道或应 当知道权利受侵害之日 因此 有相当一部分劳动争 第 7 页 共 17 页 议仲裁委员会和法院的同志认为 工资依法应按月发 给劳动者 劳动者在用人单位未支付或未足额支付工 资的当月就知道或应当知道该事实 故而一般只支持 劳动者申请仲裁之日前 60 天的工资请求 在拖欠加 班费较普遍的地区 一些地方政府也以被拖欠工资的 劳动者人数众多 拖欠工资总额较大为由 片面强调 保护投资商的利益 这种做法极大地损害了劳动者权 益 使用人单位工资拖欠得越多越对其有利 助长了 欠薪之风 忽视了劳动者在劳动关系存续期间处于弱 势地位的事实 涉及消费者的纠纷 1 我省涉及消费 者纠纷的现状一是涉及消费者纠纷呈逐年上升趋势 且总数较大 据统计 广东省各级消委会受理消费者 的投诉呈逐年递增态势 受理投诉 件 比增 加 二是消费纠纷的热点集中于住房 医疗 公用 事业社会服务领域 随着我国经济的发展和国民生活 水平的提高 特别是在住房制度 医疗制度及公用事 业社会服务制度进行市场化改革后 普通生活日需品 消费只占消费者消费价值的极少部分 住房 医疗等 成为普通居民的主要消费渠道 而消费者在这些领域 的弱势地位远比普通生活消费为甚 三是消费纠纷的 非讼解决率低 起诉率低 经与我省部分消委会座谈 了解到 由于社会诚信约束机制的缺乏 一方面消费 第 8 页 共 17 页 纠纷通过协商调解机制解决通常较为困难 另一方面 由于诉讼成本过大和诉讼周期过长且消费者取证困难 消费者往往畏于诉讼而经营者则不惧消费者向法院起 诉 2 涉及消费者诉讼存在的主要问题 首先 消 费者诉讼的成本偏高 与商事纠纷相比 消费纠纷涉 及的诉讼标的额较小 因此消费者的诉讼承受力也相 对较低 更需要一个简便 高效 低廉的诉讼机制来 解决问题 但是现行民事诉讼法规定的简易程序 只 是普通程序在送达 庭审方面的相对简化 由于立案 审理 执行在法院机构与程序上的分离 以及一审 二审 执行的一般案件处理流程 涉及消费者诉讼的 周期和成本仍然较高 而且这种成本与预期收益相比 有时是得不偿失的 这导致消费者实际上较难通过诉 讼途径实现其基本权利 其次 消费者的举证较为困 难 在科技进步 促销手段不断变化的情况下 消费 者不可能对科技时代生产出的商品结构 性能 品质 等诸多方面有明确和深刻的了解 因而信息不对称使 消费者难以就经营者的过错进行有效举证 最高法院 关于民事诉讼证据的若干规定 对举 证责任倒置规定了八种情况 其中涉及消费者权益问 题的只有产品质量和医疗事故 其他方面都需要消费 者举证 这显然不足以保护处于弱者地位的消费者 第 9 页 共 17 页 其三 纠纷的解决方式单一 消费者权益保护法 第 34 条规定发生消费者权益争议的 可以通过下列 途径解决 与经营者协商和解 请求消费者协会调解 向有关行政部门申诉 根据仲裁协议仲裁 向人民法院 提起诉讼 这一规定看似提供了许多解决方式 实际 上解决纠纷的终极手段仍是诉讼 目前 由于生产与 经营的社会化 专业化 常常使消费者难以靠自身力 量寻找和追究侵害消费者权利的责任者 在缺乏有效 行业自律和处理消费投诉的行政执法效能较低的情况 下 消费者要想真正维护自己的权益不得不选择成本 最高的诉讼途径 其四 法律规定的不完善影响了消 费者权益的法律保护 消费者权益保护法 颁布至 今已近十年 其对保护消费者合法权益所发挥的作用 勿庸置疑 但其不足之处也显而易见 如对于 消费 者 的界定 消费者权益保护法 第 2 条规定为 为生活消费需要购买 使用商品或者接受服务 的 主体 但对于 知假买假者 是否构成消费者 并无 可操作性规定 又如 消费者权益保护法 对该法的 适用范围是否包括房地产 交通运输 医疗服务等领 域 亦没有作出明确的规定 导致各地处理标准不统 一 其他的法律法规也存在类似的问题 如在商品房 预售合同纠纷中 由于商品房验收存在规划验收 工 第 10 页 共 17 页 程质量验收 电梯验收 消防验收 环保验收等多项 标准 在取消综合验收后 有关法律法规或规章对商 品房交付给小业主的标准无明确的可操作性规定 导 致购房者在收楼问题上摇摆不定 客观上难以维护自 身权益 涉及道路交通事故 医疗事故及工伤事故的 纠纷 1 道路交通事故 医疗事故及工伤事故诉讼的 主要特点 一是诉讼总量增长明显 广东省各级法院 在受理上述一审案件共计 件 比增长 二是各类事故诉讼的数量增长不平衡 其中 由于工伤保险制度的全面推行 工伤事故诉讼 数量增长不多 而交通事故数量近年增长迅速 成为 所占比例最高的事故诉讼 我省受理一审交通事故损 害赔偿案件 件 比增加 三是案 件审理难度大 由于事故赔偿款对遭受事故的受害人 的日后生活影响很大 赔偿项目又名目繁多 复杂交 错 所以劳动者对诉讼的期望值很高 上访 投诉 缠讼乃至采取过激行为等事件时有发生 2 事故损 害赔偿请求权人寻求法律保护遭遇的难题 首先 工 伤事故外理程序过于冗长 对于工伤事故赔偿案件的 处理 劳动法 及 工伤保险条例 规定了不同于 一般民事案件的处理程序 先是要进行工伤认定 对 工伤认定不服的可以申请复议 对复议不服的还可以 第 11 页 共 17 页 提起行政诉讼 行政诉讼实行二审终审制 然后进行 伤残等级鉴定和劳动能力鉴定 对鉴定结论不服的可 以申请复查 对复查结果不服的还可以向上一级鉴定 委员会申请重新鉴定 接着是仲裁阶段 对仲裁裁决不 服的可以提起民事诉讼 民事诉讼也实行二审终审制 如果以上程序都走一遍 即使都在审限内结案 最长 要花费 1050 天 接近 3 年 扣除提出申请的时间也 还要两年多 其次 医疗事故鉴定难 目前 虽然医 疗事故鉴定委员会的主管机构已由卫生行政部门变为 医学会 但是其鉴定体制仍未发生根本的变化 不可 避免地存在行业保护的倾向 最高法院 关于民事诉 讼证据的若干规定 虽然明确医疗事故的过错及因果 关系证明实行举证倒置即由医疗机构举证 但最终仍 要落实到事故责任的鉴定 只是医疗机构更多成为申 请事故鉴定的主体 处于极度弱势的医疗事故损害赔 偿请求权人要想得到一份对自己有利的医疗事故鉴定 往往困难重重 其三 道路交通事故配套法规不完善 道路交通安全法 实施后 道路交通事故的处理体 制发生了重大变革 但是该法所规定的一些配套法规 仍未出台 严重影响了事故损害赔偿请求权人的利益 由于规范机动车第三者责任强制保险的条例迟迟没有 出台 道路交通事故中保险人的责任性质及责任范围 第 12 页 共 17 页 不明确 导致各地的司法标准各异 而且 由于 道 路交通安全法 所规定的社会救助基金至今尚未成立 对不能及时或不能获得民事赔偿的受害人来讲 法律 规定的其可得到救助基金机构救助的权利不能得到实 现 其四 事故损害赔偿请求权人不易得到充分的赔 偿 在司法实务中 囿于现行法律的不合理规定及一 些法官过于保守的司法理念 事故损害赔偿请求权人 往往得不到充分的赔偿 一是我国医疗事故赔偿和工 伤事故赔偿标准适用特别的规定 其赔偿标准远远低 于普通人身损害赔偿的标准 实践中构成医疗事故的 案件与未构成医疗事故仅构成医疗过失的案件相比 由于后者适用人身损害赔偿的司法解释而前者适用 医疗事故处理条例 往往后者反而比前者赔得更 多 二是在后续治疗费和精神损害赔偿的裁判上 一 些法官未能充分考虑事故赔偿请求权人的弱势地位 过分限制其赔偿要求 如一些法院为案件的简便处理 不考虑支持当事人提出的合理且可预见的后续治疗费 给当事人造成讼累 三 进一步加强社会弱势群体法 律保护的建议同情弱者 扶助贫者 是人类的天性 也是人类文明的标志 经济的发展 社会的进步要求 我们必须对弱势群体的利益进行特别的保护 同时 社会弱势群体的法律保护是一项系统的社会工程 显 第 13 页 共 17 页 然不能仅仅停留在静态的立法层面 还必须在法律的 运行 促进权利实现方面寻求切实可行的法律措施 方能实现全方位的保护 树立实质公平的理念 确立 注重保护社会弱势群体合法权益的原则现代社会之所 以愈来愈关注社会弱势群体的现状及其保护 是文明 社会道德水平及法律进化的产物 法律保护社会弱势 群体体现了法律正义 是消除个体痛苦的人道主义与 消减社会痛苦的功利主义的双重要求 现代法律的一 个重要趋势就是在追求平等保护的前提下 对社会弱 者进行倾斜保护 劳动法脱离私法而独立发展就是一 个明证 一个良好的法律必须是正义的法律 正义的 法律必须是关爱和保护弱者的法律 而我国现行的各 项程序法和实体法 大多只确立了平等 公正保护各 方当事人合法权益的原则 导致在处理当事人现实地 位极不平等的各类法律纠纷中 只注重对有关各方平 等对待 而不能保证弱势一方得到 特别保护 因 此 我们在司法实务中必须确立注重保护社会弱势群 体合法权益的原则 保护与救济社会弱势群体 一方 面可以体现社会对弱者的人文关怀 改变弱者的不利 境况 确保其生存 促进其发展 另一方面可以整合 社会矛盾 和谐社会关系 为经济健康发展 政治稳 定和社会进步创造条件 建立高效的劳动争议处理体 第 14 页 共 17 页 制现阶段强制仲裁程序的存在 使一些案件经由劳动 争议仲裁委员会以调解或裁决方式予以消化 一定程 度上使法院缓解了案件数量过度增长的压力 但另一 方面 相对于劳动争议案件案情简单和标的较小的特 征 相对于劳动者对过高诉讼成本 过长诉讼期间难 以承受的事实 劳动争议处理体制确有进行修改 完 善的必要 要建立公正 高效的劳动争议处理体制 还必须从立法上对现有制度进行变革 对于处理模式的选择 宜建立 或裁或审 各自 终局 即当劳动争议发生后 任由当事人向有管辖 权的仲裁机构或法院申请仲裁或提起诉讼 且二者只 能选择其一作为解决劳动争议的方式 以充分尊重当 事人的意思表示并有效分流案件的压力 但在目前的 这种现实状况下 这种设想存在以下问题 首先 体 制改革不仅要实现高效还要保证公正 而由于以下原 因 现有劳动仲裁机构并不完全具备这一要求 一是 现有的劳动仲裁机构实际依附于劳动行政部门 具有 行政性 很难体现裁判的中立性 二是现有的劳动争 议仲裁员主要是劳动行政部门内部委任的 大多是劳 动行政部门的工作人员 法律素养不足 加之又无公 开和严谨的仲裁程序 权威性不够 三是劳动争议案 件不同于普通的民事案件 体现了国家对弱势群体的 第 15 页 共 17 页 特别保护和劳动关系的强有力干预 应由法院进行终 局裁判 不宜直接由劳动争议仲裁委员会作出终局性 裁决 其次 该种设想不可能有效地实现案件分流 由于劳动争议仲裁委员会的中立性 权威性均不足 所预收的仲裁费用又远远高于法院的诉讼费 加之劳 动者法律意识较淡薄 大多不可能与用人单位事先约 定仲裁 最终绝大多数案件反而会涌向法院 因此 在实施该种改革之前 有必要对劳动争议仲裁委员会 进行必要的改造 使之成为更为独立的仲裁机构 并 确立较全面和严谨的仲裁程序 同时可借鉴人民法院 对商事仲裁进行司法审查的有关规定 建立人民法院 对劳动仲裁裁决的司法审查制度 切实降低社会弱势 群体的诉讼成本 建立高效低廉的小额诉讼制度 真正实现小额民事案件的快速裁决由于社会弱势群体 的诉讼承受力较低 其能接受的司法救济必须是高效 和低廉的 而现有的诉讼程序即便是简易程序的诉讼 成本和诉讼周期也是他们无法承受的 同时 据统计 我省基层法院从到适用简易程序的比率均达到 70 左 右 说明基层法院受理的绝大部分案件是法律关系简 单 事实清楚的案件 如进一步建立小额债务案件的 速裁机制 真正实现案件处理的繁简分流 也有利于 根本上解决我省珠三角地区案多人少的困境 由于涉 第 16 页 共 17 页 及社会弱势群体的案件大多标的较小 事实简单且当 事人强烈要求快速处理 我国迫切需要在民事诉讼简 易程序中设立一种新型的小额诉