论中国农村土地权利体系

鲁东大学学士学位论文论中国农村土地权利体系周旭日（政法学院，法学，2004级1班，041210062）摘要：我论述的本文重点是中国农村土地权利体系问题。首先对中国农村土地权利体系做了基本的分析，然后指出了中国农村土地权利体系的现实状况：集体土地所有制及土地家庭承包经营制度得到巩固和完善，土地承包经营权流转制度、土地征用与补偿制度已经基本形成，但这些土地制度都存在不完善之处，最后做出了个人的评价，这样的一个过程。关键字：土地权利体系，家庭主导, 家庭承包经营, 农村土地集体所有制。On the Right System of the Chinese Rural LandZhou Xuri(Institute of politics and law, Law, Class 1, Grade 2004, 041210062)Abstract: The main content of my article is about the rural land right system .Firstly, I made a basic analysis for the Chinese rural land system. Secondly, I pointed out the reality of china: the collective land ownership and the household contract responsibility system have got to be consolidated; the transfer system of the Land contract operation rights and land expropriation and compensation system has basically taken shape. But all there are imperfections for them. At last, I made a personal evaluation. It is such a process.Key words: The rural of the land right system; leading by family; the household contract responsibility system; owned by the rural land owned by collective farmer.引言土地权利体系问题，是农村问题的关键问题，是解决“三农”问题的根本所在。因此，对农村土地权利问题做一番细致的研究和讨论是十分必要的。本文论述的重点有三个方面：第一，对中国农村土地权利体系的基本分析，为系统的研究中国农村土地权利体系做好准备；第二，现在中国农村土地权利体系的现状分析，分析其中的优势，尤其是分析其中的矛盾和冲突，解析其根源和厉害。第三，对现阶段中国农村土地权利体系简要的评价，依据我粗浅的法理知识，指出中国农村土地权利体系的发展状况，并浅谈了其局限性。一、中国农村土地权利体系的基本分析我国已经进入加快现代化建设和全面建设小康社会的新的发展阶段。我国经济已经呈现以工促农和以城带乡的新的发展趋势。加快农业和农村经济的发展步伐是我国经济发展新阶段和新趋势的必然要求。农村土地权利体系是农村土地权利的总和，它是农村经济制度的基本内容。坚持和完善农村土地权利体系是实现农业和农村经济快速发展的最基本的保证。而农业和农村经济的快速发展又是实现工业和农业、城市和乡村协调发展的关键所在。因此，研究中国农村土地权利体系问题，具有重要的理论价值和实践意义。为了系统地研究中国农村土地权利体系问题，首先要对农村土地制度作一些基本分析。（一）农村土地权利体系的概念依据马克思主义土地经济学的基本原理，结合我国农村土地权利体系改革与创新的实践，农村土地权利体系的内涵应该是指：在农村经济运行过程中，土地这一基本生产要素与其它农业资源（包括资本、劳动力、生产资料、技术信息、组织管理等）有效配置与优化组合而形成的有机的权利系统，以及保障这一系统正常运转所必需的制度体系。从根本上讲，农村土地权利体系是农村社会生产力进步的主要运行载体，是农村各种生产要素有效组合从而转化成为现实生产力的基本中介。农村土地权利体系，不仅能够有效地协调与处理农村各种经济主体的相互关系，而且更重要的是能够使各种潜在的生产能力转化成为有效的生产力。农业生产发展的历史与现实表明，判断不同社会制度下农业生产力进步与发展的主要标志，就是要看农村土地权利体系是否科学，规模是否适中，创新是否适时，效率是否优化。很难想象，一个国家农村土地权利体系选择失当与创新迟滞，而该国农村经济能够稳定协调发展。（二）农村土地权利体系的特点农村土地不仅是农业生产最基本的生产资料，而且是构成农村社会土地关系的客体，这就是说农村土地不仅具有自然属性，还具有社会经济属性。社会生产力是人类的生产活动形成的一种生产能力，自然生产力则是自然界本身所具有的一种生产能力。农村土地生产力是两种生产力的统一，其中自然生产力是农村土地生产力的基础，也是农业生产的基础王涿，许浜.中国农村土地产权制度论M.北京:经济管理出版社,1996:1-2。如何依据农业中两种生产力的矛盾统一的关系，选择合适的农村土地权利体系，是一个极为重要的问题。农村土地权利体系既有一般属性又有特殊属性。正是农村土地权利体系的属性构成了农村土地权利体系的特点。1.原始性在各种重要的权利体系中，农村土地权利体系是最早产生的、具有基础性作用的权利体系。在原始社会末期，人类从采集活动逐渐向种植业转化，从渔猎活动逐渐向饲养业转化，从而产生了原始的农牧业。由此人类开始定居，产生了对土地的固定占有，也就逐渐地产生了人类历史上最早的农村土地所有制。农业是人类历史上最古老、延续时间最长的产业，被称之为第一产业。随着社会分工的不断深化，产生了手工业和商业。到了近代，这些原来包含在农业内部的副业，才发展成为第二产业和第三产业。农业乃人类社会的一切产业的基础和母体。其他各种与产业有关的权利体系，也都产生于农村土地权利体系之后。2.差异性土地问题历来就不仅仅是个经济问题，而且是重要的社会问题甚至政治问题。由于农村土地资源具有数量有限性、位置固定性，土地对最基本生活资料粮食生产的特殊重要性，使得土地从来都是各方利益主体争夺的重要资源，容易导致人们对土地资源的贪婪占有甚至垄断占有。由于各国经济发展水平、人地比例等不同，决定了各国都制定了不同于其他社会经济制度的特殊土地制度，以防止土地资源闲置、浪费和垄断占有所引发的一系列社会经济问题。3.公共性在农村土地中很容易产生一种所有权界限不明确，因而造成对资源的掠夺性使用而又无人对资源的保护感兴趣的问题，这就是农村土地的公共财产性质。之所以会发生这种情况，是因为在农业生产中，有一部分资源不适宜个人占有，结果没有明确的所有者，或者作为一种公共财产而存在。这种公共财产具有两个明显的特点：一是它的使用没有排他性。只要愿意，任何人都可以使用。二是使用这种资源的人数和程度都是无限的。只要能带来收入，生产者又愿意去获得，就会无止境地使用下去。在这种情况下，极易造成对资源的过度利用和资源枯竭。毫无疑问，如何管理农村土地中的这种公共财产，是农村土地制度必须解决的一个问题。4.阶段性农村土地权利体系在社会经济生活中的地位在生产力发展的不同阶段是不同的。从历史上看，地产先于资本而存在。因为在资本主义以前的农业社会中，地产或农村土地权利体系体现了人类财富的基本形式和人类生存的主要基础。在资本主义社会，农村土地从属于资本。在这种农村土地权利体系中，土地所有者已经与土地经营者完全分离，而只是凭借土地所有权收取一定数量的地租。马克思指出：“土地所有权在这里表现为派生的东西”，“是非生产者对自然的单纯私有权，是单纯的土地所有权”，“它摆脱了它以前的一切政治和社会的装饰物和混杂物，简单地说，就是摆脱了一切传统的附属物，一方面使农业合理化，从而第一次使农业有可能按社会化的方式经营，另一方面，把土地所有权弄成荒谬的东西，由于土地所有权与土地实际利用的分离，“土地所有者，在古代世界和中世纪世界是那么重要的生产当事人，在工业世界中却是赘疣。因此，激进的资产者在理论上发展到否定土地私有权，想把土地私有权以国有的形式变成资产阶级的、资本的公共所有。”可见，随着生产的社会化和商品经济的发展，农村土地制度采取了所有权与利用相分离的制度，从而使农村土地所有权在生产中的作用削弱。（三）农村土地权利体系的运行1.运行模式的多样性农村土地权利体系选择与确立的主要依据是农村社会生产力的发展水平，同时还受到农村生产经营主体自身素质、科技文化水平等多重因素的制约。在不同国家的不同历史发展时期，农村权利体系的运行模式具有不同的特点。虽然存在世界大多数国家农村土地权利体系的共同之处，但是由于不同国家在不同的历史时期有不同的农村社会生产力发展水平，不同的土地经营主体素质，不同程度的科技发展及应用水平，致使农村土地权利体系的运行模式显示出各不相同的特殊之处。因此，在不同国家或在同一国家不同历史时期，农村土地权利体系的选择与运行应科学地处理好一般与特殊的关系。在一个国家农村土地权利体系模式的选择过程中，首先应构思出一个能反映本国农村生产力的农村土地权利体系轮廓，设计出农村土地权利体系的一般原则与基本框架。在农村土地权利体系的选择与运行中，必须与生产力水平相适应，与不同的生产要素状况相适应，正确处理一般模式与特殊模式的关系。发达农业国家的经验表明，为了更好地构建农村土地权利体系，更有效地释放农村各生产要素的经济潜能，唯一正确的模式选择策略应为：在一般中寻求特殊，在特殊中实现一般，两者密切相关，有效配合，方能达到预期目标。2.运行载体的家庭主导性家庭经营是最适应农业产业特征的经营方式。世界各国农业发展都普遍采用家庭经营方式。农村土地权利体系的选择与运行必须立足于农民家庭，围绕农民家庭来组合与配置农村生产要素。不论一个国家社会生产力水平达到什么发达程度，不论一个国家工业化、现代化程度有多高，农户家庭都是农村土地权利体系乃至农业生产主要的运行载体。这是因为：首先，在农业生产中，积累和消费要受到自然的、技术的、人口的和经济社会等多因素的制约和影响，这些都要求积累和消费决策必须保持一定的机动性和灵敏性。农户既是生产单位又是消费单位的特征正好适应这一要求。其次，农业生产具有分散性和多样性的特征，农业劳动的需要量应当因地因时而异，农户家庭能够较好地适应这种状况。同时，家庭能够保证利益目标的协调和一致，不存在所有者、经营者和劳动者决策的冲突。第三，农民家庭是以血缘关系组织起来的社会经济组织。家庭组织解体的可能性最小，稳定性最强。种系的繁衍，财产的继承，消费的代际转移，都使家庭具有长远的预期，从而使家庭成员长久地保持默契并不断求索。农业是生产周期较长的产业，需要生产者有长期而稳定的预期，家庭是最能够合乎这一需要的组织。第四，农业劳动是难以监督的生产活动。血缘、感情、伦理等因素把家庭成员连接在一起。这种具有较强凝聚力的家庭作为农业生产经营的组织形式，表现出其他任何经济组织都不具有的激励作用，从而节约了监督费用，减少了利益分配中的磨擦成本。由上述因素所决定，在任何国家农村土地权利体系的选择与运行过程中，农民家庭勿容置疑地成为农村土地权利体系的主要运行载体。但是，强调农民家庭的主导性，并不是要忽视和否认其它经济组织或运行载体的地位与作用。农民家庭本身不可避免地带有程度不同的局限性，它的有效作用的发挥必须借助于其它经济主体的及时配合与补充。当然，强调农村土地权利体系运行载体的家庭主导性，并不是局限于传统的农民家庭。只有实现了传统农民家庭向现代农民家庭的转化，农民家庭才能真正成为农村土地制度有效运行的主要载体。3.运行权利的适度性这是指农村土地权利体系确立与运行的量化界限。农村土地权利体系运行的主要目标之一是通过各种不同的制度安排与模式设计，有效地组合与配置农村中的各种生产要素，以获得最佳投入产出率。为了实现这一目标，除了农村土地权利本身的设计之外，一个重要的途径在于通过适宜的规模，确立各种生产要素有效配置的适合度。一种农村土地权利体系是否合理，其制度效率是否理想，除了要看其内在的机制是否健全之外，还必须从量化的角度来分析其运行规模。只有当农村各生产要素配置规模适度，各主体权利适度，才能最大限度地发掘农村各种生产要素应有的经济潜力。如果农村土地权利过大或偏小，农村土地权利体系的积极效应就难以正常释放，甚至会转化为阻碍农业生产发展的制约因素。如何确立与选择农村土地权利适宜的规模，如何使农村土地经营规模达到应有的适合度，则是每一个国家在农业生产中所面临的既复杂又必须予以解决的难题。确立农村土地权利体系的范围的主要依据是当时当地农村社会生产力的发展水平以及政府的政治经济发展目标。农村土地权利的大小与农村社会生产力的发展水平成正相关变化，但在特定时空背景下也会出现相反的情况。因此，不同国家在选择与确立农村土地制度时，应科学地分析与判定农村生产力发展水平，并依此确立土地经营的规模。4运行目标的兼顾性土地权利体系运行目标的兼顾性表现于公平与效率两者的矛盾与统一。农村土地权利体系的变革与运行必须有自己明确的目标，作为自身运行的导向。没有正确的目标选择，农村土地制度的变革与运行就会失去方向而误入歧途。公平与效率是农村土地权利体系选择与运行所必须解决的重大课题。两者在不同的时空条件下，会以不同的情形出现在人们面前。但是，从一般的角度来讲，农村土地权利体系的选择与运行应当追求公平与效率的兼顾，不能偏废。为了实现农村土地权利体系运行中公平与效率目标的兼顾，不同国家会采取不同的改革措施。为了实现两者的有效结合，一方面应大力发展农业生产，提高土地投入产出率，这是实现社会公平目标的主要物质前提与基础；另一方面要借助于政府的调节行为与干预政策，以使社会公平目标能达到预期目标，这是公平目标顺利实现的主要保障。同时，土地利用效率是农村土地权利体系运行效率的主要量度，为了实现效率目标，必须通过土地权利体系的一系列改革与建设，以达到土地资源的有效配置，从而提高土地利用效率。因此，在农村土地权利体系改革与运行中，应进行必要的土地流转，适时改革土地产权关系，以便激发土地经营者应有的主动性与积极性，推行有效的适度规模经营。二、我国农村土地权利体系的现实状况及其问题我国广大农村发展社会主义市场经济过程中，已经逐步形成了比较完整的现代土地权利体系。我国现阶段农村土地权利体系是由五种土地制度构成的，它们是农村土地集体所有制、农村土地家庭承包经营制度、农村土地承包经营权流转制度、农村土地征用与补偿制度以及农村土地管理制度。（一）农村土地集体所有制的基本内容1.农村土地集体所有制与所有权农村土地集体所有制是在农业合作化中确立的集体农民共同占有的一种土地公有制形式。农村集体所有制的土地，归农村集体组织的劳动群众所共有，由各个集体组织控制和处置，每个成员不能擅自占有和支配，国家也无权进行调拨。农村土地集体所有制的法律形式是农村土地集体所有权，或者说，农村土地集体所有权是农村土地集体所有制的法律形式。农村土地集体所有权是一定社区范围内的农民集体共有的所有权形式。这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的集体土地所有权形式。2.农村土地集体所有制的主体与客体现行农村集体土地所有权主体有三种：第一，村农民集体。这是最主要、最普遍的集体土地所有者主体。第二，乡（镇）农民集体。这主要是指少数原来实行以公社为基本核算单位时已划归全社所有并负责统一管理的土地和划归乡（镇）农、林、牧、渔场及工业企业使用的已属于乡（镇）所有的土地。第三，村内农民集体。这种土地所有者主体也是考虑到有的村民小组仍然是农业的经济实体和发包土地的单位。村内两个以上农村集体经济组织所有，主要是指作为基本核算单位的村民小组所有，也可以是指村内两个以上其他基本核算单位的合作经济组织，如村办农场、养猪场、园林队等所有王景新.中国农村土地制度的世纪变革M.北京:中国经济出版社, 2001:10-11。农村土地集体所有制的客体，就是从事农业生产所占用的土地。这里所说的农业是指广义的农业，包括狭义的农业即种植业，以及林业、牧业、副业和渔业。从事农业生产所占用的土地，简称农业用地或农地，具体指耕地、林地、草地、水面、山岭、荒地和滩涂。在农业用地中，种植业用地即耕地具有重要的意义。由于我国不存在私有土地，只存在国家所有的土地和集体所有的土地，加之国有土地历史上形成了明确的边界，因此，我国宪法第 10 条作了这样的规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”中华人民共和国宪法J.北京:中国法律出版社, 2004: 41 3.农村土地集体所有权的不明晰之处（1）主体不明晰集体土地所有权主体虚拟，是指农村集体土地所有权主体在法律上的名存实亡。集体土地所有权按其本意应属全体集体成员共同所有。但是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式，这便出现了农村集体土地所有权主体虚拟的现象。我国法律规定农村土地归农民集体所有。按照规范理论解释农民集体必须具备三个条件：第一，有一定的组织形式、组织机构。第二，具有民事主体资格，即能够依法享受权利和承担义务的组织。第三，集体成员应为长期生活于该集体内的农业户口村民田新丑.论农地产权制度改革J.中南林学院 , 2001(04):48。农村集体土地应归某一农村集体经济组织的农民集体所有，但实际上农民集体是无法行使所有权的，必须由某一具体集体经济组织代表农民集体行使所有权，并负责土地的经营管理。从表面看来，法律规定了农村集体土地所有权的主体和代表，但进一步考察可以发现，集体土地所有权主体并没有得到界定和明晰。因为乡（镇）、村、村民小组、村内集体经济组织都可作为农地所有权主体的代表，在同一地区，既有乡（镇）、村和村民小组，又有村内集体经济组织的情况下，农地究竟属于谁所有？谁又是真正的所有权主体？这在有关法律法规中缺乏明确的界定。农民集体、集体经济组织、村民委员会或乡（镇）政府对同一块土地都可以拥有所有权，这就使农民集体所有权往往变成乡（镇）、村党政组织所有，甚至农村集体经济组织负责人所有。这样，农村集体土地所有权的权利主体和义务主体发生了分离，造成集体土地所有权主体虚位。农村土地名义上属于集体所有，实际为少数人所控制，很多农民通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。一些农村干部以集体土地所有权代表的名义，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。（2）客体不明晰中华人民共和国土地管理法第 8 条规定：“农村和城市郊区的土地，由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。” 1999 年 1 月 1日起施行的中华人民共和国土地管理法实施条例第 2 条规定：“依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。”土地管理法实施条例第 3 条规定：“农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国家的土地”，属于国家所有。从立法可以看出，对于农村土地，除了国家所有的，就是集体所有的，但现行立法并没有界定哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有，国家土地所有权与集体土地所有权之间的界限不明晰。随着城市的不断发展，新兴城市不断涌现，城市市区的不断扩张，新设城市市区的土地归属究竟如何确认，是一个需要有关法律明确界定的问题。（3）权能不明晰对我国农村集体土地所有权而言，由于国家对其权能的限制，已经造成了集体土地所有权权能虚拟。具体表现在：首先，缺乏核心权能，即处分权。处分权是所有权主体拥有所有权的显著特征，也是评价是否拥有所有权的重要依据。然而，从我国农村土地处分权看，上级政府比下级政府拥有更大的处分权。虽然法律上明文规定，农村土地所有权归乡村集体，但如农村土地的非农化，法律所有者就无权决定。其次，集体土地所有权的收益权能经常受到侵害。农地收益应在所有权、承包权和使用权之间分配，就是说所有者、承包者和使用者应各自拥有相应的收益分配权利。但是，由于农村土地所有权的归属不明确，导致所有权收益要么被承包农户所截留，要么为上级所有者侵蚀。包括上级政府在内的经济主体竟相追逐收益，侵蚀法律所有者的收益。集体的收益不能得到保障，处在非稳定状态。（二）农村土地家庭承包经营制度的主要情况1.农村土地家庭承包经营制度的基本内容农村土地所有权仍归集体所有，但农民享有土地承包经营权，即占有、使用和一部分收益权，而土地的最终处分权掌握在集体组织手中。农民依法拥有对集体所有的耕地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为 30 年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。承包集体土地的家庭可以依法、有偿地向其他农户、集体和企业流转土地使用权或承包权。此外，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。2.农村土地家庭承包经营制度的不完善之处（1）不确定性农村土地承包法明确规定：承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。然而，在实际土地生产经营过程中，承包经营合同不仅要符合国家法律、法规、政策，还要符合集体经济组织的章程，使得本来属于农户的正当权益受到来自国家、集体等多方面的不合理侵蚀，农户应有的经营权的时效性和完整性并无相应的制度保障。（2）不稳定性我国农村土地集体所有制中，任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就不需要支付任何代价，集体所有制具体化为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享土地的使用权利。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不确定之中。因此，土地承包经营权必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。这就使承包户不得不经常性地面对社区成员调整土地的要求和对其产权可能造成的威胁。（3）缺乏可转让性我国的相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议 2/3 以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”纪昌品.农地制度创新与农民权益保障研究J.南京农业大学，2003(05):57-58对土地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进，而且产生了更为严重的后果即相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。(三)农村土地承包经营权流转制度的状况1.农村土地承包经营权流转制度的内容。土地家庭承包经营权包括占有权、使用权、收益权和部分处置权。土地承包经营权流转是因承包农户所享有的部分处置权所衍生出来的。它是指在土地所有权主体不变的情况下，土地承包权或经营权（使用权）在不同经济主体之间的转移。农户通过承包关系取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。农村土地家庭承包经营权流转的组织形式主要有四种：即家庭农场、集体农场、反租倒包、土地股份合作制。2.农村土地承包经营权流转尚处在起步阶段这与农地资源仍承担较为沉重的社会保障功能有关。长期以来，占我国人口 80%的农民大多游离于社会保障之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、覆盖面小、社会化程度不高等缺陷。显然，在土地还是农民生存的最后保障时，农民对土地依赖性较强的情况下，农民是不会轻易放弃土地的，即使已经转移出去的劳动力也会做出这样的选择：一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。结果，在我国这个农地资源十分紧缺的国家，就形成了农村农地的闲置和大量的农村剩余劳动力并存的现象。（四）农村土地征用与补偿制度的状况1.农村土地征用与补偿制度的基本内容土地征用，是指国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给以补偿的一种行为。土地征用权，是指国家或政府在不需要其他土地所有者同意的情况下，通过一定的补偿，依法把土地用于公共目的的权力。征用的基础在于社会利益高于个人利益的原则。土地管理法第 2 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2003 年 12 月，我国宪法中关于土地征用与补偿的新规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。” 关于征地补偿费用，土地管理法中同样作了明确的规定2.农村土地征用与补偿制度的不合理之处（1）是土地征用目的不清“公共利益”解释范围扩大，土地征用权扩展。按宪法规定，国家为了公共利益的需要才征用土地。但是，在实际操作中对该规定作了扩大解释，这体现在土地管理法实施条例第 17 条：“国家进行经济文化、国防建设以及兴办社会公共事业”，需要征用集体所有的土地可予以征用。这样，经济建设的需要也内含于土地征用的公共利益目的。于是，大量的非公共利益的经济建设用地被作为国家建设用地而实行土地征用。（2）征地程序不透明，征地补偿费标准低虽然土地管理法规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，但事实上集体尤其农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上集体常常只不过是几个乡村权力人物。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。此外，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，农民财产权利的保障就更成为问题。我国土地征用的补偿费主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上附着物补偿费。依我国现行法律，对被征用的集体土地的补偿并不直接由国家负担，而是由用地单位承担。发达国家主张的补偿原则是由国家按照征用前土地的合理市价，特殊情况下会考虑一些附加值来进行补偿。我国征用土地的补偿是法定的适当补偿，即按照规定标准来计算被征用土地的补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿费的总和远远低于市场的土地价值，体现不出补偿的公平性。（五）农村土地管理制度的状况1.农村土地管理制度的基本内容农村土地管理制度主要有土地产权保障和土地用途管制两种。土地产权保障主要体现在国家土地登记制度上。土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册簿，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的制度。土地用途管制是人类社会发展到一定阶段保护和合理利用土地资源的必然抉择。实施土地用途管制的主体是各级人民政府，但管制权并不是衍生于土地所有权，而是来源于国家对城乡土地统一管理的行政管理权力和公共事物管理权力。2.农村土地管理制度的不健全之处（1）土地产权保障不充分土地产权保障不充分，具体表现为：第一，登记的内容不全面。根据规定，我国仅集体土地所有权和非农建设使用权需要登记，而农业用地的使用权和其他权利不进行登记，这是不全面的。第二，土地登记法律不完备，法律依据不统一。耕地、林地、草地和滩涂等农地登记的法律依据，分别是土地管理法、森林法、草原法和渔业法，并且各个法律对登记的规定不仅太笼统，而且有不一致的地方，结果导致土地的管理欠规范。第三，登记机关不统一。这不但会加重权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还容易加重土地管理机关之间的争执。（2）土地用途管制不到位这主要表现在三个方面：第一，用途管制的规划不科学。长期以来，我国土地利用规划多采用指标控制，对一些战略性问题研究不够，一些地方在指标上或平均分配，或层层截留、分解等，实行的是以资源为导向的用地配置方式，技术手段落后，缺乏弹性和应变能力，致使土地利用规划也难以起到控制、指导土地利用的作用。第二，土地管理体制不利于耕地保护。尽管耕地保护制度已实行多年，却仍然有一些地方政府及其相关部门的领导耕地保护意识相当淡漠，耕地保护制度还没有真正落到实处，我国耕地流失现象依然非常严重。第三土地管理法制不够健全。对不按规定用途使用土地、非法占用耕地改作他用等行为应负的法律责任没有明确的规定。目前的有关规定显得笼统且含糊不清。我国现阶段关于农村土地权利的各种制度，在一定的历史阶段促进了生产力的发展，促进了农村繁荣，为促进中国农村现代化作出了历史的贡献。但也应该看到，我国现行的土地制度也存在矛盾，有其消极的一面。可见，它并非历史发展的必由之路，这一制度只是剔除了人民公社的弊端，却回复到了小农经济的时代，因此他不应该是农村现代化的方向。三、对我国现阶段的农村权利体系的简要的评价。（一）中国农村土地权利体系不断由简单向复杂演变。土地的家庭联产承包经营与土地有偿使用是农村土地权利体系由简单向复杂演变的两个显著标志。家庭联产承包经营促使国家、集体与个人之间发生复杂的产权关系, 土地有偿使用促使农村土地与城市土地之间的转变产生巨大的经济利益。此时的人地关系除了依法利用土地之外, 更多的是包含了多重利益主体之间的权利与义务关系, 既有民事的, 也有行政的, 甚至是刑事的。农村土地权利体系也就不是单一的关于土地所有权的规定, 而是包含农村土地集体所有制、农村土地家庭承包经营制度、农村土地承包经营权流转制度、农村土地征用与补偿制度以及农村土地管理制度。的综合体系。现行中华人民共和国宪法、中华人民共和国土地管理法以及相关行政法规与地方性法规的相关内容正是农村土地权利体系由简单向复杂演变的历史发展过程的组成部分。（二）中国的农村土地权利体系落后于工业化与城镇化的发展。农村土地权利体系由简单向复杂的演变, 实质上是一个不断完善的过程。但这并不意味着现行农村土地权利体系建设与工业化、城镇化的发展是同步的。特别是“当传统的农业社会向现代化迈进时, 观念性的权利法律文化以其坚韧的抗力阻碍着法律现代化的进程”丁关良,田华.论农用地物权制度的选择关于“土地承包经营权”名称的存废J中国农村经济，2002(02):110参考文献：1 邓大才. 推行农村土地集体所有权收益资本化农村土地集体所有权经济实现形式的探讨J.重庆社会科学,1999(04):79-81 2 陈海秋. 建国以来农村土地制度的历史变迁J.常德师范学院学报(社会科学出版),2002(05):51 3 刘乐山.我国土地使用权流转机制的缺陷与完善J.当代经济,2002(03):37-404 甘信忠.稳定土地承包关系应把握的几个重点环节J.调研世界,1998(05):19 5 杨学成,曾启.试论农村土地流转的市场化J.管理世界,1994(04)：15-19 6 杨德才.马克思的地租理论及对我国若干农业问题认识的启示J.当代经济研究, 2001(08):25-267 周其仁.中国农村改革:国家和所有权关系的变化(上)一个经济制度变迁史的回顾J.管理世界,1995(03):278 赵小风,李瑞雪,魏朝富,谢德体. 关于我国土地征用制度的若干思考J.城市开发, 2004(05)：52-54 9 钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析J.管理世界,2002(06):45-46 10 范恒森.土地证券化与中国农业发展J.经济研究,1995(11):71-8111 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