新常态下完善社会保障体系的六大问题

新常态下完善社会保障体系的六大问题 宋晓梧 中国经济改革研究基金会理事长 研究领域 企业改革 劳动 体制 社会保障体制改革 著有 完善养老保险确保老有所 养 等 中国经济从高速转为中速发展将是 十三五 时期的必经 路径 纵观各国现代发展史 在经济发生重大转折期间 尽可能减少这一变动对社会造成的震荡 对于一个国家来 说 除了保持政局稳定 十分重要的一项举措是完善社会 保障体系 十三五 时期 如何按照党的十八届三中 五中全会精 神完善中国社会保障体系 以应对经济新常态的需求是十 分重要的 当前涉及社会保障的许多理论问题还存在重大 分歧和争论 本文主要对六个有重大分歧的理论问题谈谈 看法 高福利陷阱不是主要问题 据财政部公布的数据 2015 年财政总支出是亿元 其中社 会保障和就业支出为 19001 亿元 只占 10 8 如果将社会保障基金收入视同税收列入财政收入 那么加 上社会保障基金支出约 3 8 万亿 再剔除其中财政投入的约 0 9 万亿 大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支 出的 23 还低于发达国家 15 到 20 个百分点 以社会保障支出占 GDP 的比重分析 中国还低于土耳其 俄罗斯 墨西哥 伊朗 智利等国 比印度略高一点 这 说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重 还是从社 会保障支出占 GDP 的比率看 中国社会保障支出水平都处 于很低的国家之列 十三五 时期 中国合理提高社会保 障的支出水平还有相当的空间 十二五 时期社会保障制度覆盖面扩大了 但最差的还 是农民工 在养老 医疗 工伤 失业 生育等五险项目 中 工伤保险只覆盖了 26 的农民工 其他几项参保率更 低 医疗保险是 17 6 养老保险是 16 7 失业保险是 10 5 生育保险只有 7 8 中国居民收入分配报告 2015 需要说明的是 解决农民工社会保障问题 不是 为他们单独建立一套社会保障制度 这将进一步固化这一 特殊社会阶层 而是让他们尽快市民化 融入城市 享有 城镇职工的社会保障和城镇居民的基本公共服务 包括子 女的教育和父母的自愿迁徙等 这应当是 十三五 时期 完善中国社会保障制度的当务之急 此外 全国七八千万企业退休人员抱怨养老金低 连续十 几年在人大 政协两会期间的社会焦点问题调查中名列前 茅 是因为国家立法实施的职工基本养老保险制度双轨制 使他们深感待遇不公 十三五 时期 与其靶向不清地泛 泛讲什么防止高福利陷阱 远不如踏踏实实地推进基本社 会保障均等化更符合国情民意 再分配功能弱化 根据世界银行 WDI 数据库和联合国大学世界收入不平等数 据库 世界概况数据库 经济合作与发展组织数据库提供 的资料 18 个欧盟国家市场收入的基尼系数为 0 443 这与 中国的初次分配基尼系数相差并不太多 但是在社会保障的作用下 这些国家的可支配收入基尼系 数降为 0 29 远低于中国的 0 47 左右 从下降幅度看 欧 盟国家政府的社会保障政策使其基尼系数的平均值下降了 40 相比之下 中国仅下降了 12 3 实际上 中国的基本社会保障在一些项目上还存在 逆向 转移 问题 早在本世纪初 就有学者指出 面对日益扩 大的收入分配差距 我国社会保障制度改革的着力点没有 及时得到相应调整 在总的原则上 还停留在改革启动时 期 强调效率高于公平 向低收入者倾斜不够 在某种程 度上还有拉大收入分配差距的问题 基本社会保障项目应 当提高公平性 共济性 以平抑一次分配的差距 作为基 本社会保障最重要的项目之一 基本养老保险制度提高公 平性 共济性的方向也应当明确 课题组在与国际劳工组织和欧盟社会保障专家交流的过程 中 曾问到社会保障制度与效率的关系 得到的答复出乎 我们预料 他们认为 社会保障制度作为政府再分配的工 具 在缩小一次分配的差距方面能起多大作用是衡量这一 制度效率高低的重要标准 如果没有缩小一次分配的差距 这项制度就是无效率的 以这一标准衡量 中国社会保障 制度的效率亟待提高 至少 十三五 时期 不应再降低 其效率 这应作为进一步改革社会保障制度的底线来遵守 不宜过分强调多缴多得 社会保险是国家依法强制实施的 更应强调依法行使权利 一次分配要贯彻多劳多得的按劳分配原则 充分发挥市场 配置劳动力资源的决定性作用 二次分配则应强调社会共 济公平原则 更好地发挥政府的作用 如果在二次分配中 仍片面强调多缴多得 一次分配的差距就难以缩小 社会保险项目有多种 除了养老保险 其他险种都很难与 多缴多得挂钩 这里想再次强调指出的是 社会保险的设 计与实施 不宜构建在个人私利的伦理平台上 而应构建 在社会共济的伦理平台上 如果政策设计和舆论导向过分 倾向和过多宣传多缴多得的激励性 久而久之 势必引导 参保人员斤斤计较 把个人得失放到第一位 社会保险的 互助共济性将在道德伦理层面逐渐消逝 共享发展又从何 谈起 正确运用精算技术 社会保险制度自 1883 年俾斯麦政府开始创立时 就明确其 筹资原则是三方共担 国家财政要承担适当补贴和兜底责 任 这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比 达到 完全的 精算平衡 而是更应强调其原则 方向与作用 必要时由国家财政出资 鉴于社会经济发展的不确定性 以不同的边界条件为假设 或预测 就有不同的精算结果 以中国职工基本养老保险 个人账户隐性债务为例 世界银行 原国务院体改办 原 劳动保障部社会保险研究所等单位的精算结果从 2 万亿元 到 12 万元人民币 大约有十几种 有的课题组就提出了多 种测算边界 假设投资回报率平均为 4 是一种 假设为 6 又是一种 再加上退休年龄延迟情况的多种假设 组合 起来就有多种结果 请问哪一个是 精算中性 作为国 家立法强制实施的基本社会保险 绝对不能根据不同边界 条件精算出的不同结果 出台不同的政策措施让公众自行 选择 再说 一国应当在多大程度上实现社会共济 雇主与职工 缴纳社会保险费的比例 政府财政对社会保险的支持力度 多大 是在不同利益群体博弈的基础上 执政党下政治决 心的问题 不是依靠什么 精算中性 算出来的 政治决 心确定后 制定具体方案时 可以也应当充分利用精算这 一工具手段 扩大规模不是现阶段方向 党的十八届三中全会指出 建立更加公平可持续的社会 保障制度 坚持社会统筹和个人账户相结合 完善个人账 户制度 明确了养老保险制度改革的方向 2015 年机关事 业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后 如何完 善个人账户制度的讨论更趋激烈 有的学者提出将单位 工资总额的 20 和个人 工资收入的 8 缴费全部纳入个人账户 实行 28 零统筹的名义 全 账户 职工基本养老保险制度 并一再声称 只有扩大个 人账户才符合党的十八届三中全会决定的精神 在这种制度设计中 用人单位将以职工个人工资近 2 5 倍的 数额缴费 计入个人账户 举一个浅显易懂的例子 北京 市 2014 年度平均工资是 7 7 万元 按现行规定 以 3 到 0 6 倍为缴费上下限 甲职工年薪 20 万元 这在许多企业尤其 是金融业高管中并不鲜见 单位将每年为他个人账户打入 4 万元 乙职工年薪 4 万元 许多农民工还达不到这一水平 单位将每年为他个人账户打入 8000 元 单位为工资高的打 入的年养老金缴费额等于工资低的年薪 这是雪中送炭还 是锦上添花 再经过 30 至 40 年的积累和复利 无疑是把 初次分配的差距大大扩展到基本养老保险这一再分配领域 如前所述 这完全与现阶段应提高基本社会保障的公平性 共济性南辕北辙 我们认为 在我国一次分配差距已经过大的情况下 完善 职工基本养老保险制度 坚持公平 共济性的原则不能偏 离 坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离 在 此基础上 才可以进一步讨论如何有效解决当前职工基本 养老保险制度存在的具体问题 我们认为把现在职工缴纳 的 8 个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果 如果能将个人账户缩小到 5 则社会共济性还可以进一步 提高 同时应坚决实施基础养老金的全国统筹 推进分步 式延迟退休年龄 夯实缴费基数 加快农民工市民化进程 以扩大缴费基数 现阶段完全没有必要大动干戈去搞 28 的零统筹 全账户 那样既缩小了职工基本养老保险的共 济性 又与现制度衔接难度极大 退休人员缴费的争论 关于退休人员缴纳医疗保险费的争论 本课题组经初步研 究认为 在实行统账结合的职工基本医疗保险制度框架内 退休人员再缴费并非必要举措 首先 退休人员按什么标准缴纳 显然 不可能让用人单 位再按他们 6 或 8 的退休金缴纳医疗保险费 因为他们 已经与单位解除劳动关系了 不是计划经济下的 单位人 而是社会主义市场经济下的 社会人 关于职工医疗保险 缴费不能实行 双基数 的问题 20 年前在镇江 九江职 工医疗保险试点时就已经讨论过了 那么退休人员最多只 能按他们退休金的 2 缴费 这能起多大作用 其次 当前职工医疗保险基金总体结余 一些统筹地区收 不抵支 是区域结构性问题 如果允许各地根据各自的基 金收支状况自主确定退休人员的医疗保险缴费水平 那就 与基本公共服务均等化的改革方向相悖 也必然进一步扩 大地区间的收入分配差距 更重要的是 缓解因老龄化带来的职工医疗保险基金压力 光开源不节流显然不够 2008 年开始了新一轮医改 但至 今公立医院逐利性质基本没变 建议相关部门公布我国医 疗资源和资金在不同群体中使用的