俄罗斯日本应急管理考察报告

第 1 页 共 14 页 俄罗斯日本应急管理考察报告俄罗斯日本应急管理考察报告 20 年 10 月 15 日至 29 日 国务院办公厅赴 俄 日应急管理考察团对俄罗斯 日本的应急管理工 作进行了考察 俄罗斯 日本都是灾害多发国家 应 急管理工作起步较早 特别是上世纪 80 年代以来 两国均多次经历伤亡重大 影响深远的特别重大突发 公共事件 并在处置过程中逐步完善了应急体制 机 制和法律体系 基本形成了符合各自国情的突发公共 事件应对体系 积累了许多成功的经验 值得我们学 习和借鉴 一 两国应急管理主要做法 统一指挥 分级负责的应急管理体制 俄罗斯实行以紧急状态部为核心 其他有关部门 协调配合的垂直管理体制 前苏联解体后 在政治和 社会经济剧烈动荡 国内民族矛盾不断激化的背景下 疲于应付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前 压力 1994 年 1 月 10 日 俄罗斯建立了直接对总统 负责的 民防 紧急状态和消除自然灾害后果部 主要负责自然灾害 技术性突发事件和灾难类突发公 共事件的预防和救援工作 紧急状态部是俄应对突发 第 2 页 共 14 页 公共事件的中枢机构 内务部 国防部或者内卫部队 协助紧急状态部处置突发事件 紧急状态部直辖 40 万人的应急救援部队及装备 该部队作为独立警种 按部队建制 统一制服 统一警衔 在纵向上 俄联 邦 联邦主体 城市和基层村镇四级政府设置了垂直 领导的紧急状态机构 同时 为强化应急管理机构的 权威性和中央的统一领导 在俄联邦和联邦主体之间 设立了六个区域中心 每个区域中心管理下属的联邦 主体紧急状态局 全俄形成了五级应急管理机构逐级 负责的垂直管理模式 联邦 区域 联邦主体和城市 紧急状态机构下设指挥中心 救援队 信息中心 培 训基地等管理和技术支撑机构 保证了紧急状态部有 能力发挥中枢协调作用 紧急状态部成立以来 虽然 俄政坛几经变化 但紧急状态部的职能和地位不但没 有被削弱 反而不断得到加强 在处理国内外各类复 发公共事件中发挥了重要作用 日本建立了以内阁府为中枢 通过中央防灾会议 决策 突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制 1995 年阪神大地震后 日本政府进一步强化了政府 纵向集权应急职能 实行中央 都 市三级防救灾组 织管理体制 在中央一级 平时由内阁总理大臣召集 相关部门和提供公共服务的单位负责人共同参与中央 第 3 页 共 14 页 防灾会议 该会议是日常应急管理最高决策机构 负 责制定防灾基本计划与防灾业务计划 在地方一级 地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议 制 定地区性防灾计划 当重大灾害发生时 内阁总理大 臣征询中央防灾会议的意见 在内阁府成立 非常灾 害对策本部 进行统筹调度 另外在灾区设立 非常 灾害现场对策本部 以便就近管理指挥 同时 将国 土交通省的防灾局提升至内阁府内 并专设防灾大臣 日本政府内阁仅设二十个大臣 设立防灾大臣这个职 位充分体现了日本对防救灾工作的重视 内阁府作为 中枢 汇总 分析日常预防预警信息 制订防灾和减 灾政策 以及承办中央防灾会议日常工作等 各类突 发公共事件的预防和处置 由各牵头部门相对集中管 理 内阁府牵头负责地震 台风 暴雨等自然灾害以 及没有明确部门管理事件的应急救援工作 总务省消 防厅牵头负责火灾 化学品等工业事故应急救援工作 文部科学省牵头负责核事故应急救援工作 经济产业 省牵头负责生产事故应急救援工作 海上保安厅和环 保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害工作 运转高效 全社会共同参与的应急机制 1 反应灵敏 功能强大的信息报告体系 俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心 负责整理 第 4 页 共 14 页 分析每天来自各地区 各部门的信息 提出处理建议 视情况上报总统 并分送有关部门和地方 危机控制 中心内设信息中心 建立了信息自动收集分析系统 指挥系统和全天候值班系统 2 分钟内可以将有关情 况传至其他相关部门 当重大事件发生时 有关部门 负责人到达信息中心 进行统一的协调和指挥 目前 俄紧急状态部正准备将涉及交通事故 医疗救护和刑 事案件的报警电话 全部统一到消防报警电话 以进 一步加强应急管理的综合性和统一性 在基层 全俄 境内每个村 居民点建立了信息员制度 信息员主要 责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门 俄十分重视信息的国际交流 比如与美国签订协议 两国共享国际灾害方面的卫星图像信息 日本设有内阁情报中心 负责快速收集和整理国 内外的情报 同时建立了中央与地方政府之间的紧急 联络通讯网 强化了中央防灾无线通讯系统 首相官 邸除了常规通讯设备外 还在危机管理中心装备了与 事故现场联系的多功能卫星转播通讯设备 灾情发生 时 信息交流与共享主要依靠完善的地面固定通信系 统 同时也利用通畅的专用无线通信网络 通讯网络 主要包括中央防灾无线网 消防防灾无线网 县市防 灾行政无线网 市街区防灾行政无线网 防灾相互通 第 5 页 共 14 页 信专用无线网等多个系统 防止大规模灾害造成通信 线路拥塞 这些网络纵横交错 形成了一个整体的 覆盖全国的应急对策专用无线通讯网 为日本政府收 集处理信息提供了高科技支撑 值得一提的是城市街 区无线网系统 由户外扩音器 家庭受信机 车载无 线电话移动系统 以及市街区公所 学校 医院等防 灾相关机关的防灾网络系统所构成 一旦有灾情 可 以在 5 分钟内将灾害信息通知有关居民 避免引起社 会恐慌 日本政府计划到 20XX 年 建立起全国危机 警报系统 直接向国民报告地震 海啸等自然灾害以 及导弹袭击等各种突发事件信息 日本政府重视灾害 信息资料的积累和研究 1998 年倡议成立了亚洲减 灾中心 目前已有 25 个成员国 成员国可以共享灾 害信息和救灾经验 现已成为世界上最重要的灾害信 息收集中心之一 2 储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍 俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队 民防 部队 搜救队 水下设施事故救援队和船只事故救援 队等多支专业力量 其中 国家中央航空救援队拥有 多种专业的救援设备和技术 如直升飞机和运输机 航空器材特种汽车 纤维光学设备 液压气压装置以 及特制潜水服和呼吸装置等 为提高专业人员的素质 第 6 页 共 14 页 俄罗斯建立了领导培训体系 专业救援人员培训和考 核体系 俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防 学院 国家消防学院 圣彼得堡国立消防大学 伊万 诺夫国立消防大学等 8 所教育机构 成立于 19 年的圣彼得堡消防大学 现有教授 副教授 160 多人 培养了大批应急管理领导和专业骨干 日本政府的应急救援机动力量主要包括消防 警 察 自卫队 消防部队是其中的中坚力量 1995 年 阪神地震后 日本政府正式建立消防援助从 20XX 年 消防部队共有 94 万人 数量是警察人数的四倍 此外 危险品企业必须根据 消防法 和 石油基地 灾害防治法 设立消防队伍 大规模灾害发生时 消 防部队可调度全国先进设备 人力物力资源进入灾区 进行救灾 灭火 救助等行动 消防部队还有 8 架专 用直升飞机 1 小时内可以达到辖区内任何地方 据 了解 为提高广大家庭自救能力 日本家家户户门窗 附近都备有矿泉水 压缩饼干 手电筒和急救包 3 科学防范的应急理念和广泛深入的宣传教育 日本政府高度重视防灾减灾的全民教育 设有防 灾日 每年都组织大量的相关活动 日本将培养危机 意识 普及应急知识作为学校教育的一个重要任务 同时 针对不同人群特点 建立了各种各样志愿者组 第 7 页 共 14 页 织 以达到应急知识自学和帮教的目的 截止到 20XX 年底 全国 2418 市町村中有 1988 个市町村成 立了 115814 个自主防灾组织 其中 有 13012 个妇 女防火俱乐部组织 约 200 万人 有 5632 个少年消 防俱乐部 约 43 万人 有 14461 个幼年消防俱乐部 约 126 万人 各地还建设了一批面对公众的防灾知识 宣教馆 免费对公众开放 20XX 年 20XX 年发生在 新泻县长冈市的两次级以上地震 无一人死亡 90 遇险者依靠自救 互救脱险 俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外 紧急 状态部还有计划地向居民宣传安全防范和自救的知识 宣教工作一直深入到社区 主要针对老人和小孩等特 殊人群开展宣教工作 权威 完备的法律法规体系 俄罗斯 1994 年颁布了 联邦紧急状态法 该 法主要包括紧急状态范围 预防和应急措施等内容 该法律属于宪法性法律 如果紧急状态地区法律与紧 急状态法相抵触的时候 紧急状态地区法律可以被总 统中止 这为紧急状态下行政权力和立法权力的超常 使用提供了法律依据 另外 俄罗斯紧急状态法律体 系包括 150 部联邦法律和规章 1500 个区域性条例 以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部命令 第 8 页 共 14 页 20 年 俄罗斯又通过了新的 反恐法 进一步 完善了俄罗斯的紧急状态法律体系 日本形成了以 灾害对策基本法 为基础的法律 体系 其中包括 1961 年整合多项单一法规制定的 灾害对策基本法 以及其后制定的 灾害救助法 建筑基准法 大规模地震对策特别措施法 地震保险法 灾害救助慰抚金给付等有关法律 等 1995 年阪神大地震发生后 日本又陆续制定了 受灾者生活再建支持法 受灾市街地复兴特别 措置法 等法令 这一系列专项法律 赋予了国家在 防灾行政上强大的公共权力 明确了防灾体制及国库 负担制度 并规定了公共事业单位 一般居民等防范 参与制度 二 巨灾应急机制 在俄罗斯和日本 一般把地震 洪水 台风等造 成大量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件 称为巨灾 为减少和应对巨灾的发生 两国都建立了 相应的统一领导 协调有序的巨灾应急机制 俄罗斯所有突发事件控制中心都承担指挥中心的 职责 管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机 构 紧急状态时 俄政府采取如下处置措施 一是启动俄联邦紧急状态系统 各跨部门委员 第 9 页 共 14 页 会的组织系统各就其位 执行紧急状态预案 做好 应急资源调动准备工作 搜集信息 提前公布紧急 状况区域 预测与评估可能带来的社会和经济影响 实施抢险救援以及救援人员安全保护工作 适时 开展国际合作等 二是启动民防救援系统 向灾民提供生活救助 协调内务部门和卫生部门采取救援行动 派出搜 救队伍协助救援 三是设立危机管理中心 负责调配有关物资装 备资源 保障中央与地方间的信息沟通 监测早 期处置进展情况 四是派出航空部门配合处置重大灾害 五是对媒体进行控制和规范 及时通过主流媒 体向公众发布有关政府信息 依法加强对媒体的管 理 防止 有害 虚假信息传播 进入紧急状态时 政府按以下程序运行 总统发 布实行紧急状态命令后 立即向联邦委员会和杜马通 报 并送联邦委员会批准 在实行紧急状态的联邦总 统令中 需要阐明实施紧急状态的原因 地区范围 保障紧急状态处置的人力和物力 限制公民和法人权 利的范围 负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧 急状态的期限 联邦委员会批准后 总统的紧急状态 第 10 页 共 14 页 令立即通过广播 电视等大众媒体传播给实行紧急状 态地区的居民 实行紧急状态时 主管对外事务的联 邦权力执行机关在三天内将相关情况通知联合国和欧 洲委员会秘书长 在俄联邦个别地区实行紧急状态时 主管对外事务的联邦权力执行机关自联邦委员会通过 批准总统紧急状态命令之时起 一昼夜之内将有关情 况通知邻国 日本政府通过 大规模灾害时消防及自卫队相互 协助的协议 等一系列法律法规 建立了跨区域协作 机制 消防 警察和自卫队应急救援机制 强化了中 央和地方 部门与部门之间统一指挥 分工合作的力 度 发生巨灾时 为提高运转效率 首相设置非常灾 害对策本部 统一调度指挥 一是建立跨区域防救灾机制 阪神大地震前 只 有 18 个道府县 586 个市町村签订 72 小时相互援助 协议 阪神大地震后 已有 47 个道府县 20XX 多个 市町村签定了 72 小时相互援助协议 日本联合防救 灾形式已深入基层组织 二是基本确立消防 警察和自卫队合作机制 首 先 互相提供灾害情报 开展日常协作演习 其次 灾区附近的警察厅和消防厅 设置专门的联络人员 协调灾区附近的机构以及灾害现场工作 第 11 页 共 14 页 三是自卫队承担警察部队和消防援助队空运任务 警察确保道路畅通 如警察不在现场时 自卫队 消 防队员可替代警察行使此权 上述对策措施具有很强 的可行性 例如 20XX 年 5 月 26 日宫城县东部发生 七级地震 地震后 6 分钟 首相官邸危机管理中心就 迅速成立了地震对策室 召开了政府各部门的紧急会 议 紧接着 国土交通省 海上保安厅 总务省等部 门纷纷成立了对策室或联络室 十多分钟后 宫城县 警察总部的摄像直升机已向首相官邸传送在空中摄影 的灾区图像了 一个多小时后 内阁防灾大臣召开新 闻发布会 公布了政府的救灾措施 与阪神大地震相 比 这次日本政府反应迅速 应对有力 充分显示了 其行政组织应急管理的能力 三 体会和启示 强化应急管理机构综合协调职能是实现资源整合 提高应急处置效能的关键 虽然俄日两国应急管理组织形式不同 但从两国 中央层级的应急管理机构组建历程来看 都有由分到 合 由弱到强 由虚到实的共同特点 历经几十年的 应急管理工作实践 两国政府都明确了主管部门的中 枢地位 强化了应急机构综合协调职能 形成了以强 有力的机构为核心 相关部门按照职责协同配合的运 第 12 页 共 14 页 行机制 建立了专设 专职 专任 专管的统一组织 管理模式 目前 我国按突发公共事件类型分别由不 同行业或专业部门负责相应的应急管理工作 在各级 政府办公厅设立应急管理工作机构 发挥运转枢纽的 作用 为加强各部门的协同应对能力 提高应急管理 工作水平 建议进一步加强各级政府应急管理机构建 设 强化其综合 协调职能 确保作为运转中枢的权 威性 有利于其在常态下能够整合各类应急资源 夯 实工作基础 在非常态下协调各方面力量 实现快速 反应 提高应急处置的效能 上下贯通 左右共享 良性互动 及时准确的信 息报告是应急体系高效运行的基础 俄日两国都将提高信息采集 研判 预测预报 快速传报能力作为工作的关键 注重加强对灾难性事 故或事件的风险分析和管理 两国都建立和完善了统 一的指挥平台及相关的信息报送 资源共享机制 以 及政府公众良性互动机制 其软件应用系统比较成熟 为准确 规范 快速分析处理应急信息提供了支撑平 台 通过此平台 各级 各类应急机构可以实时掌握 全国相关突发事件情况 俄日两国信息报告工作的主 要做法有 一是拓展信息渠道 在社区 企业 农村