张国庆《公共行政学》(第三版)笔记

1 第一章第一章 绪论绪论 第一节第一节 公共行政学概说公共行政学概说 一 公共行政学涵义一 公共行政学涵义 公共行政学 公共行政学 又称行政学 行政管理学 是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制 的合法性 合理性 有效性 发展性的比较系统的思想 理论 逻辑 知识 方法的体系 二 公共行政学的研究对象与学科目的二 公共行政学的研究对象与学科目的 公共行政学的研究对象 学科功效 学科目的 公共行政学的研究对象 学科功效 学科目的 研究关于建立和完善国家行政制度的理念 理论和方法 研究关于提升政府公共行政 管理的水准和行政效率的思想 途径和方式 为政府公共行政管理提供系统的理论依据 论证方法 实证技术 为国家行政发展和发展行政提供专业性意见 全面培养政府公务 员 尤其是行政通才 三 公共行政学的研究范畴与研究方三 公共行政学的研究范畴与研究方 公共行政学的基本研究范畴 公共行政学的基本研究范畴 怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理 人事行政 财务行政 行政法规 古立克 七环节 理论 即计划 组织 人事 指挥 协调 报告 预算 张金鉴 15M 理论 即目标 计划 人员 经费 物材 组织 方法 领导 激励 沟通 士气 协调 及时 空间 改进 一般来说 行政管理学的基本研究范畴主要有 行政原理 行政职能 行 政权力 行政组织 人事行政 行政领导 行政决策 行政计划 行政程序 行政执行 行政技术 行政行为 行政效率 机关管理 公共财政 物材行政 行政责任 行政监督 行政道德 法制行政 行政改革 行政能力 行政发展 公共行政学常用的研究方法 公共行政学常用的研究方法 逻辑分析方法 法规分析方法 历史分析方法 实证分析方法 规范分析方法 比较分析方法 系统分析方法 生理分析方法 心理分析方法 资料分析方法 案例分析方法 量化分析方法 模拟分析方法 利益分析方法 四 公共行政学的学科特点及与其关学科的关系四 公共行政学的学科特点及与其关学科的关系 2 简述公共行政学的学科特点 简述公共行政学的学科特点 综合性 实践性 系统性 技术性 发展性 公共行政学与政治学 行政法学 企业管理学 社会学的相互关系 公共行政学与政治学 行政法学 企业管理学 社会学的相互关系 公共行政学与政治学 公共行政学是藉政治学指引其努力的方向 政治学则赖于行政管 理学充实其内涵 公共行政学与行政法学 公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系 相互促进 公共行政学与企业管理学 公共行政学与企业管理学是内容上交叉 理论和研究方法上互 鉴 学科发展上相互影响和渗透 研究领域各异 公共行政学与社会学 公共行政学与社会学是相互促进 相互支持的 五 现代行政现象与现代行政精神五 现代行政现象与现代行政精神 现代行政现象 是指第二次世界大战以后 尤其是 60 年代以来 国际上 主要是发达国家 所出现的某些公共行政现象 现代行政现象表现在三个方面 行政职能扩展 不良行政现象增加 行政管理和行政 管理理论现代化 现代行政精神 是指与现代行政现象相一致的 政府在实施公共行政管理过程中比较重视 和强调的某些行政精神 现代行政精神表现在三个方面 主动进取 追求卓越 创新发展 追求卓越 是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政 管理 在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力 综 合实施社会公共行政管理的能力 有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力 自 律和自我更新能力 帕金森定律 英国著名历史学家诺斯古德 帕金森通过长期调查研究 写出一本名叫 帕金 森定律 的书 他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果 一个不称职的官员 可能有 三条出路 第一是申请退职 把位子让给能干的人 第二是让一位能干的人来协助自已工 作 第三是任用两个水平比自已更低的人当助手 这第一条路是万万走不得的 因为那样 会丧失许多权力 第二条路也不能走 因为那个能干的人会成为自已的对手 看来只有第 3 三条路最适宜 于是两个平庸的助手分担了他的工作 他自己则高高在上发号施令 他们 不会对自己的权力构成威胁 两个助手既然无能 他们就上行下效 再为自己找两个更加 无能的助手 如此类推 就形成了一个机构臃肿 人浮于事 相互扯皮 效率低下的领导 体系 彼德原理 是彼德根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳出来的 其具 体内容是 在一个等级制度中 每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位 彼德指出 每一个职工由于原有职位上工作成绩表现好 就将被提升到更高一级职位 其后 如果继 续胜任则将被一个不能胜任其工作的职工所占据 层级组织的工作任务多半是由尚未达到 不胜任阶层的员工完成的 每一个职位最终都将达到彼德高地 在该处他的提升商数为零 至于如何加速提升到这个高地 有两种方法 其一是上面的拉动 即依靠裙带关系和熟人 等从上面拉 其二是自我的推动 即自我训练和进步等 而前者是被普遍采用的 第二节第二节 公共行政学的演进公共行政学的演进 简述公共行政学演进的几个历史阶段 简述公共行政学演进的几个历史阶段 早期公共行政研究时期 传统公共行政研究时期 修正公共行政研究时期 整合 公共行政研究时期 一 早期公共行政研究时期一 早期公共行政研究时期 公共行政学的理论渊源 公共行政学的理论渊源 西方近代政治学说尤其是国家学说 君主时代德 奥两国的官房学 普鲁士的任官制度和英国的文官制度 西方资产阶级革命时代兴起的行政法学 威尔逊的行政思想 威尔逊的行政思想 威尔逊 曾任美国普林斯顿大学教授和校长 后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统 曾发表 行政学之研究 该文是行政学发端的标志 威尔威也被认为是行政学的创始人 传统的论证集中在政治过程方面 对如何实施法律注意不够 应当把研究重点放到政府 行政管理方面 要发挥和实现政治的功能 要纯洁政府的组织机构 加强执行 提高行政效率 国家的权力是掌握在议会和行政部门手中 因此三权分立学说是不符合实际的 政治和 4 行政的两分法是正确的 一个良好的政府应有两大支柱 即坚强有力的政务官和效能精干的文官 古德诺的行政思想 古德诺的行政思想 古德诺 曾任哥伦比亚大学教授 霍普金斯大学校长 美国政治学会的第一任主席 塔夫 托总统的经济与效率委员会顾问 代表作是 政治与行政 对政府的研究 三权分立学说是不符合民主国家的实际 主张否定三分法 用政治与行政两分法取代 行政学不研究政治问题 不使用民主或程序的标准 而是研究政府的行政效率 使用方 法 技术的标准 为提高行政效率 应将政治排斥在行政之外 将政府文职官员分为政务官和常务官 并 规定常务官在政治上中立 两分法两分法 之于公共行政学的意义 之于公共行政学的意义 政府由 政治 与 行政 两种过程构成 行政 是其中一种单独的过程 行政研究应建立在管理的基础上而不是法律的基础上 关于 行政 的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则 行政研究可以由艺术变成 科学 行政将成为现代政府的中心问题 运用行政科学可以增进政府管理的效率 二 传统公共行政研究时期二 传统公共行政研究时期 泰罗的科学管理理论及其意义 泰罗的科学管理理论及其意义 工作定额 标准化 能力与工作相适应 差别计件工资制 5 计划职能与执行职 能相分离 意义 冲破了多年沿袭下来的传统落后的经验管理方法 将科学引进管理领域 是管理 理论上的创新 由于采用了科学的管理方法和科学的操作程序 使生产效率提高了二三倍 推动了生产 的发展 使管理理论的创立和发展有了实践基础 把工人视为会说话的机器 是资本家最大限 度压榨工人血汗的手段 也是对人的片面的认识 5 简述法约尔的行政管理理论 简述法约尔的行政管理理论 管理的十四条原则 分工 权力 纪律 统一指挥 统一指导 个人利益服从整体利益 报酬 集权 等级链 权力线 秩序 平等 人员保持稳定 主动性 团结精神 企业的基本活动和行政管理的五种职能 企业的基本活动 技术活动 商业活动 财政活动 安全活动 会计活动 行政管理活动 行政管理的职能 计划 组织 指挥 协调 控制 等级链 是指从最高的权威者到最低层管理人员的等级系列 简述理想行政组织体系的特点 简述理想行政组织体系的特点 明确的分工 自上而下的等级系统 人员的考评和教育 职业管理人员 遵守 规则和纪律 组织中人员之间的关系 传统公共行政研究时期的代表人物及论著 美国人怀特 行政学导论 近世公共行政的趋势 联邦主义者 外国的文官制 度 美国人魏洛比 行政学原理 现代国家的政府 美国人费富纳 行政学 行政组织论 行政学研究方法 美国人古立克 行 政管理科学论文集 英国人厄威克 作为一个技术问题的组织 管理的职能 科学的组织原则 行 政管理科学论文集 三 修正公共行政研究时期三 修正公共行政研究时期 行为科学 此概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于 1949 年提出来的 起因于美国福特 基金会资助该校 个人行为与人群关系 的研究计划 该计划简称行为科学 此后 行为 科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世 霍桑试验霍桑试验 及其在管理学发展过程中的意义 及其在管理学发展过程中的意义 6 霍桑试验是指 1927 1932 年间 美国国家研究委员会和西方电气公司合作进行了一项研究 由于是在霍桑工厂进行的 因此后人称之为 霍桑试验 该试验标志着人际关系学说的产 生 霍桑试验的意义 梅奥主持的霍桑实验是管理史上最具有划时代意义的事件 推翻了自 泰罗以来把人看作 经济人 的假设 为管理学开辟了一个新的领域 即开始重视人 研 究人的行为 霍桑试验使人际关系的研究逐渐闻名于世 使其成为行为科学的先驱 使 管理学从此进入了行为科学的新时代 西蒙的科学决策理论 西蒙的科学决策理论 强调了决策的重要性 提出了决策过程的原则 确定了决策的准则 分析了决策 过程中 组织 作用 描绘了决策过程 四 整合公共行政研究时期四 整合公共行政研究时期 系统论的主要观点 系统论的主要观点 系统论是对传统的科学管理和行为科学的各自偏颇的否定 系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论 也为各个学科的沟通提供了前提 系统论提供了宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想 但还不够 同时应强调组织 管理的具体的 特定的特征 新公共行政学的主要理论观点 新公共行政学的主要理论观点 主张社会正义和社会公平 主张改革的 入世的 与实际过程相关的公共行政学 主张构建新型的政府组织形态 主张突出政府行政管理的 公共 性质 主张 民主行政 并以此作为新公共行政的 学术识别系统 简述公共政策分析的代表人物及其观点 简述公共政策分析的代表人物及其观点 拉斯维尔和卡普兰 公共政策是一项含有目标 价值 策略的大型计划 伊斯顿 公共政策是对全社会的价值作权威的分配 戴伊 公共政策是政府选择作为或不作为的行为 安德森 公共政策是政府的一个有目的的活动过程 这些活动是由一个或一批行为者为 7 处理某一问题或事务采取的 五 我国公共行政学的历史与现状五 我国公共行政学的历史与现状 简述我国公共行政学的历史 简述我国公共行政学的历史 我国是世界上为数有限的文明古国之一 现代意义上的行政管理学是从西方国家引进 和借鉴的 新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折 从 1978 年开始我国公共行政管理学的研究获得迅速发展 我国公共行政研究的现状 我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务 我国公共行政研究的特点 自 80 年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来 我国的行政学研究以加速度的节律迅 速发展 表现为学科体系 学科分化 应用研究不断扩大和深入 90 年代中期以来 研究 领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题 我国公共行政的许多研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面 理论研究 的广泛性和深度不够 缺乏依靠自身的力量开掘具有重要理论价值和重要理论研究意义的 命题 课题 问题的强烈意愿和能力 我国公共行政管理研究面临的主要课题 从宏观上研究与我国社会总体发展水平 所有制状况 经济体制 传统文化 权力关系 相一致的政府行政管理的基本职能 并建立符合国情的 中国式的国家公共行政管理模式 从结构 比例与行为 运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制 关键是理顺关 系 分清权责 减少不必要的环节 降低行政成本 提高行政效率 增强行政效果 从宪法原则 国家制度 民族传统 社会规范 经济实力 全民文化素质与世界通则结 合上研究我国的公务员制度 关键是要吸引 考选 任用 提拔优秀人才 通过公平合理 的竞争和职业保障制度 调动政府公务员的积极性 从观念 思想 理论与制度 体制 纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程 关 键是实现公务员权利与义务的统一 领导人决策与群众参与决策 政府决策与公众决策的 统一 决策制定 实施与有效反馈的统一 8 从历史的经验教训 社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管 理的法制化进程 关键是要制定能够 依法行政 的制度 并保证这种制度 使之切实有 效的监督 控制制度 从现实与可能 目前与未来 国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略 并制定相应的规划 使我国的行政研究后继有人 继往开来 不断发展 为促进我国国家 行政的现代化 民主化 科学化 法制化进程而努力 第三节第三节 国家公共行政管理体制国家公共行政管理体制 一 国家公共行政管理的基础一 国家公共行政管理的基础 国家公共行政管理基础 是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关 以国家名义 进行的政府公共行政管理的基础 它是由两大部分组成 经由宪法 法律 政治传统 社会习惯合法认定和授予的政府行政职能 政府在名义上享有 在实际上行使的国家公 共行政权力 实现行政权力有效性的主要条件 合法性 合理性 实际运用 二 国家公共行政管理的主体 简答 二 国家公共行政管理的主体 简答 政府 包括中央政府和地方政府 政府行政机关 行政首长 政府普通公务员 三 国家公共行政管理的客体 简答 三 国家公共行政管理的客体 简答 经济性组织 社会性组织 政治性组织 教科文组织 新闻性组织 公民 四 国家公共行政管理的主要方式 简答 四 国家公共行政管理的主要方式 简答 行政立法 行政司法 行政管理法规 行政决策 行政决定 行政政策 行政领导 行政指导 行政引导 行政规划 行政计划 行政预算 行政协调 行政沟通 行政平衡 行政干预 行政检查 行政制裁 行政扶助 行政救济 行政服务 行政立法 政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规 效力等同于立法 有两种情况 委任立法和管辖立法 行政司法 行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象 所涉及的内容是行政法规适用 行 政机关熟悉的专业性 技术性的纠纷和事件 9 行政管理法规 简称行政法规 是国家行政机关依法制定的具有行政规范性的文件的总称 行政政策 政府从当时当地的社会环境出发 为实现一定历史时期的基本任务或解决一定 的行政管理问题而具体规定的行政准则或方案 行政指导 是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或 意向 行政引导 政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响 促使他们的价值取向和行 为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变 行政规划 又称行政企划 是政府对未来较长一个历史时期的行政目标 实现目标的方式 和手段以及就其他行政事项所作出的预测性总体构想 行政预算 又称公共财政预算 是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出 由立法 机关评议和审批的国家年度财政收支计划 行政平衡 是政府在制定政策和施政的过程中 在维护国家阶级实质的前提下所采取的一 种管理方式 其特点是充分考虑和兼顾各种利益或意见 行政干预 是政府依据一定的法律和行政法规 对一定社会行为主体的行为过程或行为方 式进行介入 干涉 制止 责令改正的总称 行政检查 又称行政性检查 是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规 定所进行的检验 对照 评定 并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚 行政制裁 是以政府为行政主体而作出的各种行政纪律处分和处罚的总称 行政扶助 又称行政支持 是政府依据一定的价值判断 通过公共政策形式 对社会特定 的阶层 群体 行业等给予某种支持 行政服务 国家行政机关为国民提供的服务 分为直接服务和间接服务两种类型 第二章第二章 行政职能行政职能 第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展 自有国家以来 政府职能问题就成为政府的基本问题之一 现代政府的行政职能问题 10 则起始于 20 世纪 30 年代西方资本主义世界的经济大危机 其后 关于政府职能的争论大 体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化 在西方 争论发展于 60 年代的社会正 义运动和 70 年代的经济 滞胀 丰富于 80 年代反传统思想 改革政府运动和 90 年代的 再造政府运动 在东亚 起始于 60 年代的经济起飞 发展于 70 年代的经济高速增长 丰 富于 80 年代的 东亚经济奇迹 修正于 90 年代的 东亚金融危机 一一 罗斯福罗斯福 新政新政 现代政府行政职能问题的由来现代政府行政职能问题的由来 1929 1933 年席卷资本主义世界的经济危机 将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿 以美国为例 出现了 1 经济持续衰退 2 金融体系接近崩溃 3 失业剧增 4 生产相 对过剩危机 5 社会危机 传统的 守夜人 政府面对这场大危机束手无策 一筹莫展 随着凯恩斯主义经济理论为基础的 以国家干预为核心的罗斯福 新政 的推行 危机得 到了控制 并逐步走出了困境 罗斯福政府通过两个 百日新政 在美国的法律中写进了 美国历史上最不寻常的一系列改革法案 紧急银行法案 节约法案 啤酒法案 农业法案 失业救济法案 工业复兴法案 以工代赈法案 社会保障法案 税制改革法案 银行法案 等等 为了保证行动的有效性 罗斯福 使现代总统职位恢复了生气 大大强化了政府职 能 首先 大大扩充了总统的立法职权 其次 大大扩充了总统的行政职能 再次 大大扩 充总统的经济职能 罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例 并因此结束了高度 放任自由的时代 使 19 世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动 罗斯福 本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖 1933 年至 1938 年 标志着美国制度上的剧 变 从大危机开始 人们一直讨论这样一个问题 即亚当 斯密关于 看不见的手 的自由市 场经济理论是否存在缺陷 如果存在缺陷 那么是哪些缺陷 又应该如何克服呢 罗斯福 新政有效地克服了大危机 但大危机后人们开始在讨论 罗斯福新政是否存在缺陷 如果 存在缺陷 那么是些什么缺陷 又应该如何克服呢 自那以后 尽管西方国家围绕国家干 预主义还是自由经营论形成了长时期争论 先后出现了现代货币学派 理性预期学派 供 给学派 公共选择学派等自由经营的理论和实践 亦出现了新福利经济学 新凯恩斯主义 等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践 但从整体上看 争论的焦点已 11 不是在理念上政府是否需要干预经济 而是在实践上政府应当干预什么 什么时候干预 干预到什么程度和通过什么方式干预 人们至少已经认识到 在诸如财产和资源 垄断 外部效应 共用品 社会性收入分配 调控宏观经济一类问题上 政府的干预是不可缺少 的 参见朱光华主编 政府经济职能和体制改革 天津人民出版社 1995 年版第 34 44 页 在政府与经济 国家与社会的相互关系方面 60 年代以来西方国家先后出现了 混合经 济 福利国家 以及 行政国家 的现象 其中 混合经济描述的是现代西方国家政府 与经济的关系 福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系 行政国家表现的则是现代 西方国家各个国家公共权力主体之间 以及政府与经济 政府与社会之间的综合关系 混 合经济 福利国家 行政国家分属于不同的范畴 但却反映了一种共同的现象 即政府在 经济和社会生活中的地位已不再是 守夜人 的角色 而是成为了其中一个积极的 不可 或缺的重要组成部分 在某些情况下甚至是最主要的组成部分 例如 利用政府和政府首 脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作 例如 发挥政府专署的权威 制定对外经贸政策 以推动或保护本国企业的发展 总之 政府干预经济事实上已经成为 西方国家的一种普遍的既定国策 但是干预的合理性或实践效用 则取决于政府的职能定 位以及政府履行职能的能力 二二 东亚经济奇迹东亚经济奇迹 后发展国家政府行政职能问题的产生 后发展国家政府行政职能问题的产生 如果说罗斯福新政的 实践效用主要表现在对付经济危机的话 那么自 60 年代以来 东亚经济奇迹的出现及其规 模化 持续化 则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突 出作用 东亚 儒文化 圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中 普遍实行了政府主 导 指导 型的经济发展战略 政府通过制定经济计划和产业政策 实行金融和价格管理 确定外资外贸体系等方法 形成了 官 产 学 高度协同的一体化的经济发展和运行体 制 进而促成了社会经济的超常规的高速发展 创造了举世瞩目的 东亚经济奇迹 例如 日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理 通过宣示产业政策实行政府导向 通过推行行政指导等方式实行政府微观干预 并形成了独特的政企关系 相比之下 韩国 政府介入经济比日本政府程度更深 方式更直接 韩国政府通过六个五年计划和进口替代 发展战略 出口导向型经济发展战略 国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整 12 以及一系列的产业政策和行政规制 推动了韩国的经济发展 在经济发展的同时 日本 韩国基本上保持了社会的稳定 如此惊人的总体社会效果 至少可以证明这一时期日韩两 国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义 东亚国家和地区在实践方面的成功 不仅在于政府具有广泛的权能地位 而且在于这种 权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从 更在于政府从权能地位出发 通过发展规 划 产业政策 行政规制等合理的方式 有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的 提高 并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感 也就是说 在因果关系上 社会对政府权能 地位的认同和遵从 除了传统文化观念的影响以外 主要是以政府通过实践表现出来的有 效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的 总之 后起的工业化国家和地区 只有在 强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上 实行政府主导或指导 型的 政府与市场相结合的经济发展战略 经济体制和经济政策 实行适度的政企分离 才有可能最快 最合理 最大限度地动员 开发和组合资源 在较短的时间内形成发展势 头并及时调整产业结构 实现经济的快速增长和社会财富的快速积累 缩短与发达国家的 距离 进而实现国家经济现代化 它的经验还证明 经济现代化的过程不可能是纯经济的 过程 而只能是特定的政治 经济 社会 文化等诸方面因素互动的过程 从基本价值认 同的角度说 如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标 那么 在一定历史时期内 遵从政府的导向和经济规制 暂时放弃有关政治理念的纷争 避免社会动荡 对于后发展 的国家来说可能是最明智的选择 三三 东亚金融危机东亚金融危机 后发展国家政府行政职能问题的修正 后发展国家政府行政职能问题的修正 东亚金融危机反映出 实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区 其社会内仍然蕴藏着 传统 与 现代化 之间的深刻矛盾 反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变 换 工业化社会向信息化社会转换 工业经济向知识经济转换 区域经济向全球经济转 换的历史性过程中 东亚国家和地区对新的 正在形成的主流经济显然认识 准备和参与 不足 同时 在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中 显然高估了国际金融资本对发展 本国经济的积极意义 低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影 响 以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式 未能及时而有效地改 13 变经济体制和经济增长方式 未能及时而有效地修正政府的公共政策 因而失去了继续引 导和推动社会经济持续增长的契机 终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出 了惨重的机会成本 由东亚模式的特质和属性所决定 东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能 政府权 力 政府体制 政府能力 政府管理方式有着直接的关系 在此意义上可以认为 东亚经 济危机实际上是一种政府公共政策的危机 一种政府公共行政管理的危机 换言之 在信 息时代已经到来 世界性的知识经济和国际金融格局初步形成 世界精神一体化程度不断 加深的新的历史条件下 东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化 失效以及缺乏足 够的灵活性 政府公共政策的滞后 失误以及缺乏应有的前瞻性 政府公共行政能力的走 低 弱化以及缺乏必要的坚定性 是造成东亚金融危机的主因之一 不同的国家关于政府职能有不同的规制 问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进 步 东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的 政府替代 转而由市场和社会 发挥更为重要 更为广泛的功能 从发展的意义上说 政府职能只在于那些社会管不了 管不好 不能管 不愿管的各类公共事务 其中 承认 维护市场在资源配置中的基础作 用 是重释政府经济职能的核心问题 尊重经济主体 自主经营 自负盈亏 自我发展 自我约束 的独立法人地位 则是重释政府经济职能的关键所在 东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一 就在于随着市场主体的 普遍发育成熟 而任其自由地选择经营方式和发展道路 政府的基本经济职能则相应转向 通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控 转向制定国家经济发展战略和发展规划 转 向顺应市场 制定监督市场规则 东亚国家和地区政府职能的重释 只在于改变传统政府 职能的领域 范围 方式 改变其强制力 主导力 压迫力 而不是全面削弱政府的职能 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为 通过制定和执行社会发展 政策 从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平 实现社会均衡发展 包括适时制定 和执行退休养老政策 医疗保健政策 安全和保险政策 环境和资源保护政策 住房政策 物价政策 教育政策以及道德重塑等 破除资产占有的垄断 尤其是借助公共权力实现资 14 源占有的垄断 衰减社会财富相对公平的分配 提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程 度 是重释政府社会职能的基本问题 第二节第二节 行政职能的涵义行政职能的涵义 一 行政职能的涵义一 行政职能的涵义 行政职能 又称公共行政职能 政府职能 是指国家行政机关承担的国家职能 是相关政 治权利主体按照一定的规则 经由一定的过程 通过多种表达形式实现彼此价值观念和利 益关系的契合 从而赋予国家行政机关在国家生活 社会生活过程中的各种任务的总称 是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生 并由宪法和法律明示规定的国 家行政机关各种职责的总称 考察行政职能的角度 公共行政职能与国家的产生相联系 公共行政职能与公共行政目的相联系 公共行政职能与公共政策相联系 政府行政职能与制度创新相联系 二 行政职能的扩展 政府行政职能不断扩展的现象及其原因 行政职能扩展的概念 二 行政职能的扩展 政府行政职能不断扩展的现象及其原因 行政职能扩展的概念 在现代国家中 政府的行政功能比传统行政得到了扩展 因为享有立法创议权 且获得了 广泛的委托权 国家行政机关已涉及立法功能 司法功能 检察功能 反映当今世界各国对发展问题的重视和关切 反映了人们对国家职能和传统法制原理 的再认识 反映了当今世界的时代特征 第三节 行政职能的构成第三节 行政职能的构成 论述行政职能的构成 论述行政职能的构成 维护职能 即维护国家法典和制度的职能 保卫职能 即保卫国家和民族独立 保卫公民生命 财产和公民权利 维持社会秩序的 职能 扶助职能 即扶助各界公民 公民团体 工商组织均衡发展 扶助弱者生存的职能 管理职能 即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能 15 服务职能 即通过兴办各类公共事业 直接造福于国民的职能 发展职能 即运用各种可能的方式启发 诱导创新的意愿和积极性 促动 推进发展和 进步的行为的职能 第四节 与政府职能相关的争论第四节 与政府职能相关的争论 简述与政府职能相关的争论 简述与政府职能相关的争论 国家与社会的关系 政府与市场的关系 公平与效率的关系 国家与社会的关系国家与社会的关系 精英政治盛行 精英政治 在积极的意义上是指由于人类社会发展的局限性 社会的极少数卓越分子及其 组合的集团 承担起了领导社会前进的责任 并享有和运用国家权力 在消极的意义上是 指社会的极少数人及其组合的集团 实际控制甚至垄断国家权力 国民实际权利受到限制 侵害 剥夺 公共支出增长 瓦格纳定律 随着工业化社会的到来 公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有内在 的扩大趋势 公共支出不断膨胀 恩格尔定律 随着家庭收入的增加 食物在家庭总支出中所占比重与家庭总收入成反比 即食物支出的收入弹性小于 1 政府与市场的关系 政府与市场关系的历史演变 谈谈你对两者关系的看法 政府与市场的关系 政府与市场关系的历史演变 谈谈你对两者关系的看法 市场失灵 是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性 因而不能达到 帕累托最优 不能实现预期社会经济目标 政府失灵 是指政府的政策干扰措施不能实现预期的调节市场的作用 在某些条件下会导 致比 市场失灵 更坏的结果 斯密的自由资本主义的经济理论 凯恩斯的国家干预经济理论 新古典综合学派 后凯恩斯主流经济学 16 新自由主义经济理论 新凯恩斯主义 新凯恩斯主义经济学 市场失灵 的主要问题 个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾 完全竞争假定在现实经济运行有许多问题没有得到解决 会损害社会效率 一般竞争均衡不适用规模效率迅速增长的经济活动 帕累托最优因为完全市场假定不成立而不能实现 信息存在不完备性或非相关性 因为存在不完全均衡 所以资源得不到充分利用 外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离 市场不会自动供给公共产品 政府失灵 的主要问题 政府对社会的经济管理缺乏明确的利益主体 责任主体 导致政府效率低下和政府官员 冷漠无情 政府维护社会公平因不存在绝对公平而难以履行 而政府追求社会公平常以牺牲效率为 代价 政府由政府官员组成 政府官员不会因为承担公共责任而产生道德优势 他们不比常人 更好或更坏 也同样会犯错误 政府与人民之间的契约关系在生活中是不完整 不对等的 政府行为时有失序和失控 导致对政府违约行政惩罚的空置 政府作为特殊的政治主体和经济主体 其微观经济运作也涉及产权关系和激励机制 因 此政府与市场不能相互替代 垄断性是政府不克服的弱点 会导致增加政府行为社会成本的消极问题 逃避错误 因政府行为无法比较 政府效率无法评估而成为政府官员的普遍行为准则 导致程式化政府行为的泛化 多数人原则 选举体系的维持是以牺牲部分人的利益为代价 而且不能保证选举效率 和每个人的利益 因此物竞天择 优胜劣汰 少数人决策成为必然 公平与效率的关系 公平与效率的关系 并谈一谈你对两者的看法 公平与效率的关系 公平与效率的关系 并谈一谈你对两者的看法 17 效率优先论 公平优先论 效率与公平平衡论 效率优先论认为 效率是竞争的产物 竞争与市场相联系 市场则与 天赋人权 的自由 权利相联系 公平优先论认为 公平是个人 天赋权利 具体化 这种权利不适用于市场交换 不能用 后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度 效率与公平平衡论认为 公平与效率同等重要 主张在公平与效率之间建立一种平衡关系 即以最小的公平代价换取最大的效率结果 第三章第三章 行政权力行政权力 第一节第一节 行政权力的概念行政权力的概念 一 行政权力的涵义一 行政权力的涵义 行政权力 是国家行政机关依靠特定的强制手段 为有效执行国家意志而依据宪法原则对 全社会进行管理的一种能力 行政权力的内涵 行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员 行政权力的根本目标 是要通过贯彻 执行国家法律 法令和各类政策来有效地实现国家意志 行政权力的作用方式是强制性 地推行政令 行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会 集团 囊括领土范围内的整个社会 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理 权力 二 关于行政权力的各种学说 行政权力学说的演变 二 关于行政权力的各种学说 行政权力学说的演变 早期分权学说 三权分立学说 政治与行政二分法 五权宪法学说 议行合一 学说 组织权力学说 三 行政权力的结构 简答 三 行政权力的结构 简答 行政权力的结构 行政权力结构是建立在行政管理活动中权力分工的基础之上 是指行政 权力整体性的关系状态和有序性的活动过程 既包括行政管理中权力安排的静态结构 也 包括行政管理中权力运行的动态活动过程 18 行政权力的静态结构行政权力的静态结构 行政权力的静态结构 指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构 纵向的层级结构 横向的部门结构 行政权力的动态结构行政权力的动态结构 行政权力的动态结构 是由权力作用的方向 方式 轨道 层次 时间和结果等要素结合 所构成的权力运行模式 行政权力是一种矢量 其作用方向和轨道有明显的指向 行 政权力的运行有层次性 其中间过程存在许多中介 时间在行政权力动态结构中是一个 必不可少的因素 也是行政权力的动态结构和静态结构之间最大的区别 行政权力动态 结构中还包括权力作用的结果 这是反映行政权力结构效应的因素 四 行政权力的特征 简答 四 行政权力的特征 简答 行政权力的特性行政权力的特性 公共性 手段性 自主性 一元性 时效性 膨胀性 行政权力和其他政治权力的关系 简答 行政权力和其他政治权力的关系 简答 行政权力和立法权力 区别 权力的性质和作用结果不同 权力的功能不同 行政权力和司法权力 区别 权力运行方向不同 主体在权力体系中的独立性不同 权力的作用和功能不 同 行政权力和政党权力 区别 权力的目的不同 权力结构不同 权力的合理合法程度不同 权力客体不 同 权力手段不同 第二节第二节 行政权力的分配行政权力的分配 一 行政权力分配的方式与途径一 行政权力分配的方式与途径 行政权力的分配方式 简答 结构性分配 功能性分配 行政权力分配的途径 简答 逐级授权 权力下放 地方自治 权力 外放 19 行政权力的再分配 简答 外源型行政权力再分配 内源型行政权力再分配 行政权力的人格化问题 非人格化 是韦伯提出的 他认为行政管理必须采取合理的形式主义 用义务的压力取代 感情的支配 用人人平等的观念取代因人而异的做法 用非个人制度的规则取代个人号令 以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从 行政权力非人格化的根本在于制度化 二 行政权力分配的原则 简答 二 行政权力分配的原则 简答 程序必须合法 职权必须分明 权责必须一致 权利必须明确 内容必须全面 三 行政权力分配过程中的相关问题 简答 行政权力分配与政治授权的关系 集权与分权之间的关系 权利与义务的关系 第三节第三节 行政授权行政授权 一 行政授权的性质和特点一 行政授权的性质和特点 行政授权的涵义 行政授权 是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构 以便下 级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务 行政授权的特点 简答 行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式 行政授权是行政领导活动过 程的一部分 行政授权是一种权责高度统一的管理行为 二 行政授权方式 划分行政授权的方式 二 行政授权方式 划分行政授权的方式 根据行政工作内容的重要性程度 上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力 等综合情况 划分为 充分授权 不充分授权 制约授权 弹性授权 根据在授权时所利用媒介的不同 划分为 书面授权 口头授权 根据授权的合法程度 划分为 正式授权 非正式授权 充分授权 又称一般授权 是指上级行政主体在下达任务时 允许下属自己决定行政方案 20 并能进行创造性工作 不充分授权 又称特定授权 刚性授权 是指上级领导对于下属的工作范围 内容 应达 成的绩效目标 完成工作的具体途径都有详细规定 下级行政主体必须严格执行这些规定 制约授权 又称复合授权 是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统 使子系统之 间产生互相制约的作用 以免出现疏漏 弹性授权 又称动态授权 是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式 书面授权 是指上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围 目标任务等 均有明确 规定的授权形式 口头授权 是指上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代 或者是上下级之间根据 会议所产生的工作分配 正式授权 是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动 非正式授权 是指无法律特别规定 或组织体系之外的非程序性授权 三 行政授权过程三 行政授权过程 行政授权的条件 简答 行政授权的条件 简答 行政授权需要良好的组织和人事基础 行政授权必须把握适当的时机 从操作意义上讲 行政授权必须考虑工作需要 必须考虑一定的界限 这是行政授权的 限制条件 行政授权的程序 简答 行政授权的程序 简答 确定授权的工作内容 选择授权的对象 规定授权工作应该达到的目标 成果 完成工作的权限和应负的责任 正式授予权力 检查评估授权成效 行政授权过程中授受关系的处理 怎样才能处理好行政授权关系 行政授权过程中授受关系的处理 怎样才能处理好行政授权关系 行政授权主体要克服心理方面的障碍 行政授权主体要克服能力方面的障碍 行政授权要克服来自授权客体方面的障碍 行政授权要克服来自组织方面的障碍 行政授权要克服来自环境方面的障碍 21 第四节第四节 行政权力行使行政权力行使 行政权力行使 是指行政权力主体对客体施加影响 并使客体按照主体意愿采取行动的过 程 一 行政权力的基础和手段 按照行政主体对客体施加影响的手段 行政权力所包含的类一 行政权力的基础和手段 按照行政主体对客体施加影响的手段 行政权力所包含的类 型 型 报酬性权力 强制性权力 制度性权力 人格性权力 知识性权力 关系性 权力 二 行政权力行使的程度 简答 二 行政权力行使的程度 简答 行政权力的行政使程度与政府治理能力 影响行政权力行使程度的因素 行政权力的目的与手段的合理性与正当性 行政权力的强度 行政客体潜在能力问 题 行政权力作用的范围 行政环境问题 三 行政权力行使过程中的负效应及其克服 简答 三 行政权力行使过程中的负效应及其克服 简答 行政权力行使过程中的负效应行政权力行使过程中的负效应 利益倒错 公仆变成为主人 权力角逐 手段变成为目的 权力僭越 职权扩张为 特权 传统惯性 导致权力滥用 行政权力的制约行政权力的制约 他律机制 自律机制 第五节第五节 行政权力的发展和演变行政权力的发展和演变 一 传统行政权力 试比较现代行政权与传统行政权力 一 传统行政权力 试比较现代行政权与传统行政权力 传统行政权力 是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力 传统行政权力的特点 传统行政权力的社会职能与国家政治权力的统治职能交织在一起 传统行政权力与宗 教权力或迷信权力等曾经相互结合 传统行政权力与血缘关系权力也有根深蒂固的联系 传统行政权力与经济权力有直接的关系 传统行政权力内部 个人权力超过职 22 位权力 人格权威大于职务权威 二 现代行政权力二 现代行政权力 现代行政权力与传统行政权力的区别现代行政权力与传统行政权力的区别 现代行政权力 是与现代工业社会相适应的行政权力 现代行政权力的特点 现代行政权力的社会管理职能突出 行政权力的自主性明显 表现在现代行政管理已经 成为专门的职业领域 现代行政权力不仅实现同外部权力的分离 其内部的功能分化也 渐趋发达 现代行政权力是一种法理型的权力 行政国家行政国家 2020 世纪行政权力发展的独特现象世纪行政权力发展的独特现象 行政国家 是指 19 世纪末 20 世纪初 与垄断的进程相一致 尤其是第二次世界大战以后 在资本主义国家立法 司法 行政三权分立的国家权力主体关系 行政权力和活动扩张 具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权 大量 直接管理和介入国家和社会事务 从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象 简述行政国家的特点 简述行政国家的特点 国家行政权力机构的数量增多 其管理的内容庞杂 职能复杂 行政人员的队伍日益庞大 行政事业费用大量增加 公共管理的成本越来越高 各种专门行政委员会纷纷成立 导致行政权力的准立法化和准司法化 行政立法数量增加 自由裁量权的范围不断扩大 行政权力自主性增强 地位日益提高 出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况 行政权力的服务功能渐趋重要 公共福利措施增多 福利主义政策波及全球 行政权力不断发生越轨现象 侵犯立法权力和司法权力 侵犯公民权利 甚至直接干预 经济与社会事务 如何认识如何认识 行政国家行政国家 现象 现象 行政国家的出现 是近现代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高的结果 与行政国家现象相伴而生的行政越权现象 是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造 成的 23 行政权力在由 守夜警察 的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中 其本质特 征没有改变 三 转型期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题三 转型期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题 论当代中国行政权力转型过程中的问题及其克服 论当代中国行政权力转型过程中的问题及其克服 行政权力本身的现代性不完善 受到各种传统特征的影响 以致在很多情况下不能发挥 作用 由于受到现代化浪潮的冲击 类似于行政国家的现象在中国也开始出现 行政越权现象 也时有发生 受全球化发展的影响 后现代的思想与实践业开始进入各个行政领域 预示着行政权力 新的转型的滥觞 中国行政权力的发展需要三个方面的进程并行 改革弊端 排除其他权力对于行政权力的干扰 防患于未然 控制行政权力自身的膨 胀 未雨绸缪 引起可持续发展的价值 中国行政权力的发展包括的任务 适应市场经济的发展 建立完善的制度化机制 适应社会分化趋势 建立相应的自主 性机制 适应经济现代化趋势 建立有效的能力机制 适应民主政治要求 增强正当 性合法性机制 适应法治化治理需要 建立完备的制约机制 适应可持续发展目标 建立适应性的价值体系 第四章第四章 行政领导行政领导 第一节第一节 行政领导概述行政领导概述 一 领导的涵义一 领导的涵义 领导 领 是统领 带领 率领 导 是教导 指导 引导 领导就是就选择一个方向 确定一个目标 制定一个规则 集合一个群体为实现既定的目标而共同工作 二 领导的基本功能二 领导的基本功能 24 简述领导的基本功能有哪些 简述领导的基本功能有哪些 确立发展方向和前进目标 其要义在于综合的事实判断和价值判断 即通过对问题 条件 和可能性的理性分析和直觉感悟 确定价值基点 价值标准 价值坐标 以及实现目标的 基本方式 聚合追随者 追随者 指那些基于理想 理念和目标认同的志同道合者 他们通常人 数不会太多 以坚持信念为动机 立场坚定 构成组织的核心团队 心甘情愿为实现组织 的目标而贡献自己的一切 动员和组织群众 动员和组织群众 就是使分散的 无序的 无关的人群接受既定的价值 标准 加入组织并确定位置 按照一定的规则协同工作和行动 三 领导与管理的联系与区别三 领导与管理的联系与区别