也谈依法治国演讲

第 1 页 共 19 页 也谈依法治国演讲也谈依法治国演讲 范文 王利明 法治是保持社会稳定和长治久安的基础 也是维系 社会进步 保障人民福祉 促进经济繁荣的关键所在 随着我国社会主义市场经济的发展 关于法治应成为 我国社会所追求的目标的观点 已成为有识之士的共 识 有关依法治国问题学术界曾展开过热烈讨论 本 文对此将不作系统探讨 下面仅就立法 执法和司法 中的问题谈几点看法 一 我们需要什么样的市场经济法律体系 依法治国 首先须有法可依 这就需要加强立法 建 立完备的社会主义市场经济法律体系 缺乏完备的法 律体系 立法将是杂乱无章 相互冲突的 同时也会 留下许多法律调整上的漏洞 进而严重影响执法的质 量和效果 依法治国 也就无从谈起 我个人深表赞同 但我认为 有关社会主义市场经济 法律体系中 有一个很重要的问题值得探讨 这就是 在众多的经济立法中 应当突出哪个方面 是应强调 民商立法及其原则和精神 还是应强调以政府部门的 第 2 页 共 19 页 规章为主要内容的经济行政立法以及其采纳的国家干 预经济的原则 这其实是关系到我国立法方向的重大 原则问题 笔者的观点是 适应社会主义市场经济发展需要的法 律体系 应当是以民商法为重心的法律体系 这是因 为 民商法作为调整各类平等主体间的交易关系 保 护主体的合法权益的法律 乃是市场经济活动的最基 本的规则 或者说是市场经济社会的基本法 市场经 济的成熟程度是以法律 特别是民商法规则的健全程 度为标志的 如果我们的经济是以平等 等价有偿以 及自由竞争为内容 并由市场引导生产要素的自由流 转和组合 则必然要加强民商法的作用 这就要求我 们尽快建立和健全物权法 合同法 侵权行为法 公 司法 合伙法 保险法 破产法 证券法等法律制度 之所以如此 是因为没有健全的民商法律制度 就不 可能形成成熟的市场经济 民商法的重要性不只体现在它对市场经济关系的调整 作用上 还表现在它对法治社会的建立所产生的巨大 作用上 我国的社会实践以及学者们的研究都揭示了 这样一个真理 即民商法以其对人格平等和自由的确 第 3 页 共 19 页 认 对主体财产和人身权利的充分保护 对权利和义 务相对应的要求 对交易安全的保障和对交易便捷的 推动 为法治社会的建立提供了坚实的法律基础 中 国步入法治社会的必由之路乃是民商法的完备和充分 实施 只要我们不再是把法治作为手段 而是将其奉 为社会发展的目标 那么 充分体现了现代法治价值 的民商法在社会生活中即应发挥重要的作用 在当前 健全法制 很大程度上应当是指健全民商法 应当看到 民商法与经济行政法都是调整市场经济关 系的基本法律 两者的协调一致和有效的综合调整 是建立市场经济法律秩序的基础 然而 民商法的许 多规则及原则 有可能与政府部门的某些规章所确立 的内容并不完全一致 具体而言 第一 民商法是以权利为本位的法律 它确认了公民 和法人所享有的财产所有权 债权 人格权及知识产 权等各项民事权利 并对这些权利实行平等的保护 因此 民商法被称为 权利法 或 保护权利的法律 而政府部门所制定的许多规章 注重的是对被管理 者的管理以及对被管理者从事某类民事活动的限制 毫无疑问 在市场经济条件下 对民事主体施加一定 第 4 页 共 19 页 的限制是必要的 国家对经济的宏观调整从来都是必 不可少的 但如果限制过多或不合理 则效果可能适 得其反 并且对公民或法人基于民商法所享有的合法 权利造成不适当的限制 第二 民商法充分体现了意思自治和合同自由原则 市场是由无数的交易行为构成的 而交易的法律形式 便是合同 鼓励当事人缔结合法的契约并保障其实现 必然会促进交易的发展和市场的繁荣 因此 市场经 济必须以合同自由为其基本原则 必须确保民事主体 在法定范围内根据自己的意思从事各种合法的民事行 为 改革开放以来 由于大量民商法律的颁行 已使 在计划体制下受到严格限制的交易当事人享有越来越 多的合同自由 然而正如许多学者所指出的 在实际 生活中 当事人的合同自由仍然受到了过多的限制和 干预 这些限制和干预 很多正是通过部门或地方的 规章来实现的 许多规章的制定 就是为了确立对某 类交易的许可和审批制度 而这些许可或审批又往往 总是与收费联系在一起的 当然 我们历来强调合同 自由是相对的 应当受到限制的 但政府对合同自由 的干预应当适度 应当保持在合理的范围 如果交易 的审批 许可过多 则当事人依据民商法所应享有的 第 5 页 共 19 页 合同自由就会受到不合理的限制和妨碍 第三 民商法充分尊重当事人所享有的财产权利 依 据民法 所有人可在法定范围内依法占有 使用 收 益和处分其财产 有权自己使用或消费其物 亦可将 其财产出租 出让或设置抵押等 所有人有权获得在 其财产上所产生的各种收益 凡是合法取得的财产 均受到我国民法的平等保护 不管所有人的经济形式 或实力等是否存在差别 其所有权在民法上都应得到 一体保护 由于财产所有权是市场交易的基础和前提 因而保护财产所有权 尊重所有人对其财产所享有的 自由和利益 是维护交易秩序 促进市场经济发展的 前提 但是 目前许多行政规章在对公民或法人财产 所有权 特别是不动产权利的行使和转让限制较多 某些限制也不完全合理 民商法所奉行的上述原则和精神 正是市场经济所必 不可少的规则 也是社会主义市场经济所需要的新的 法制基础 对此 我国广大民商法学者已作出了充分 的论证和说明 在经济立法方面 我们必须充分尊重 和运用上述原则 如果我们的法律 法规 规章不能 充分保护主体的权利 或对交易的发展未能起到促进 第 6 页 共 19 页 作用或未能尊重交易当事人的必要的合同自由和财产 权利 就根本不可能适应市场经济的需要并促进社会 的进步 这样的规范性文件即使制定再多 也不是市 场经济所需要的 在这样的法律 法规 规章的基础 上 是不可能建立我们所需要的社会主义市场经济法 律体系的 我们所需要的 正是以民商法为重心的 充分保障市 场主体的权利而不是动辄限制权利 充分尊重市场主 体依法享有的合同自由而不是处处设卡 充分尊重市 场主体依法取得的财产权利而不是对其财产自由施加 不合理限制的法律 只有以这样的法律为重心而建立 起来的法律体系 才是我们所真正需要的社会主义市 场经济法律体系 我们强调立法质量 应当用上述原 则和精神来衡量法律 法规 规章的内容 进而决定 其质量 诚然 我们应当坚持经济行政法的国家干预 原则 但国家的干预一定要适度 干预的对象要适当 不能过度地不适当地干预经济 妨害市场主体所必须 享有的必要的民事权利和自由 当前我们正在抓紧制 定合同法等法律 物权法的制定也已提上议事日程 笔者认为 仅仅制定这些单行的法律是不够的 必须 同时加快民法典的制定工作 作为成文法系国家 法 第 7 页 共 19 页 律体系建立的客观标准 应是各个重要法律 特别是 民法的法典化 民法的法典化和系统化 才能真正实 现马克斯 韦伯所称的法的 形式合法性 在民法 典问世之前 很难说我们的法律体系是完备的 二 依法治国的关键在于依法行政 依法治国必须要切实贯彻依法行政 法治的本来含义 是指 法的统治 即法居于国家与社会的统治地位 而不只是国家用法来治 在真正的法治社会 国家机 构本身也受法的统治 即受法的制约和监督 只有在 政府的行政权力受到法的严格制约的情况下 才意味 着法治的真正建立和完善 在实践中通常流行的所谓 权大于法 很大程度上就是指行政权力大于法律 行政权力不受法律的制约 这显然是与法治的原则背 道而驰的 行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大 与公民关系最密切 因而也是权力最大 机构最多 人数最众的一个部门 行政机关在社会生活中的极端 重要性 决定了依法治国的关键在于依法行政 一方 面 由于行政部门是主要的执法机构 法律赋予公民 法人的权利能否得到实现 为维护公共利益和国家利 益而颁行的禁止性规定能否得到遵守 很大程度上取 第 8 页 共 19 页 决于政府机关的执法行为 对公民合法权益的侵害行 为的制止有赖于行政机关采取措施 如果行政机关勤 政廉政 严格执法 自然会为全社会形成表率 法治 的实现也就顺理成章 如果政府机关不严格执法 甚 至循私舞弊 贪污腐败 以权谋私 欺压百姓 视法 律为废纸 法的秩序也就荡然无存 在此情况下 也 根本不可能要求公民守法 另一方面 行政机关握有 强大的行政权力 尤其是在我们这个具有官本位思想 传统的社会 崇尚权力比限制权力的观念在社会中更 为流行 如果行政机关不能严格遵守法律 则其行政 权力将很难受到限制 而不受限制的权力必然导致腐 败 实践中出现的 权钱交易 权权交易 滥 用权力等现象 都是因为缺乏必要的监督机制 难以 保障严肃执行造成的 尤其应该看到 行政机关在发 挥其行政职能时 与公民 法人之间常常要形成管理 者与被管理者之间的关系 此种关系是一种命令与服 从的关系 行政机关发布行政命令 制订规章等规范 性文件 解释行政法规等 都被认为是行政权的行使 而作为被管理者的公民 法人必须遵从 至于这些抽 象的行政行为是否合理 合法 极少有人提出疑问 多年来 依法办事被认为仅仅只是司法机关的事情 行政部门不存在依法与否的问题 这说明依法行政需 第 9 页 共 19 页 要克服许多观念上的障碍 目前 我国社会正处于一个转型时期 人治社会应当 逐步向法治社会过渡 而这种过渡的成功与否在很大 程度上取决于依法行政的实现程度 应当看到 行政 机关本身对行政效率的追求 行政管理采取首长负责 制 行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来 了困难 然而 这些困难丝毫不能减少依法行政的必 要性和重要性 实践证明 实行依法行政 保障决策 的科学性和合理性 才能避免首长负责制下产生的主 观随意性和盲目性 实行依法行政 才能避免和减少 各种行政违法行为及由此给公民 法人造成的损失 并有助于提高行政效率 不过 要实行依法行政 首 先必须树立如下观念 诚如美国学者富勒所指出的 法治的实质必然是 在对公民发生作用时 政府应忠实地运用曾公布的应 由公民遵守并决定是其权利和义务的规则 如果不是 指这个意思 那就什么意思都没有 第二 权力必须受到制约 在我国 一切权力都属于 人民 人民为了治理好自己的国家 需要通过经过科 学分工的各个国家机关来行使权力 每个行政机关的 第 10 页 共 19 页 权限应经过合理配置 其权限都必须是特定的 受到 限制的 权力只有受到限制才能真正保障权力的正当 行使 而不受限制的权力必然导致腐败 绝对权力绝 对腐败 这是千古不变的真理 每一个机关都必须在 法定的范围内行使权力 自觉接受来自于其他国家机 构及人民的监督 对行政权力实行有效的制衡 是保 障依法行政的重要内容 当然 行政机关也应当主动 行使职权 放弃或不行使职权 也未履行其对国家和 社会所应尽的责任 第三 尊重并保障公民 法人所享有的民事权利 公 民所享有的民事权利是人权的法律化 必须受到政府 的充分尊重 梁慧星教授指出 与专制主义 自然经 济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义 认 为 国家利益应绝对优于一切个人利益 国家权力可 不受任何限制 国家行为具有天然合理性 一切社会 领域 一切社会关系均应受国家行政权力的支配 而建设民主政治和法治国家则要求充分保障公民的权 利 按照法治的要求 握有公共权力的行政机关为实 现对社会的治理 可以对社会公众施加义务约束 但 各种义务的设定都必须以保护人民的法定权利为出发 点 公共权力应以保障公民 法人的权利作为一切活 第 11 页 共 19 页 动的宗旨 当公民的权利受到来自于政府的侵害以后 应有权获得政府的赔偿 只有在此基础上才能形成法 治秩序 应当看到 为实行依法行政 我国已先后制订了 行 政诉讼法 行政复议条例 国家公务员暂行 条例 国家赔偿法 等法律 法规 并已在实施 中产生了明显的效果 尤其是在 行政诉讼法 颁行 以后 法院已可以对行政机关的具体行政行为实行司 法审查 这对保障行政机关依法行政是十分必要的 但在实践中 行政机关的活动离依法行政的要求还有 很大的差距 行政 执法活动中乱立章法 以言代法 以权压法 干扰执法 越权执法 滥施处罚 以罚代 法 以罚代刑 徇私枉法 贪赃枉法 不履行法定职 责等执法违法的现象仍然存在 有些现象表现得还相 当突出 对此 笔者认为当前应急需解决如下问题 1 健全对行政规章的审查制度 实行正常的行政管理 需要行政机关制订必要的法规 规章和其他规范性文 件 行政立法是我国立法的重要组成部分 它们对有 效地调整社会和经济管理关系 发挥了重要作用 然 第 12 页 共 19 页 而 应当看到许多政府部门制订的规章因受到部门利 益的主导 注重的是 设立机构 行使权力 收取费 用 罚款没收 在制订时缺乏合理的科学的论证 一些规章与法律的规定并不完全符合 某些规章甚至 为乱收费 乱罚款提供了根据 从实践来看 建立和 完善各类规章的审查制度对保证依法行政十分必要 根据行政诉讼法 司法机关无权对这些规章实行审查 但依我国宪法第 89 条的规定 国务院有权改变或者 撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令 因而对规章实行审查具有宪法依据 只是目前缺乏一 套程序和制度的规定 如应由哪个政府部门承担审查 规章的职责 应由谁提出审查的要求 如果规章不合 法 应通过何种程序予以修改 甚至宣告其无效 等 等这些都需要作出规定 当前 为保障行政机关依法 行政 一方面要对现行的规章进行清理 对不合理的 甚至在内容上明显违法的规章要予以修改 废除 另 一方面也要尽快健全规章的审查制度 对规章的制订 和出台应严格把关 2 尽快制订行政程序法 确保行政机关实施的行政行 为在程序上合法 程序是法律的生命 行政程序的法 律化是现代法治国家重要的法律原则 依法行政 第 13 页 共 19 页 不仅仅是要求行政机关所实施的行政行为在内容上合 法 而且应包括行政机关行使行政权的行为在程序上 也应合法 行政机关在从事行政立法 行政许可 行 政惩戒 行政处罚 行政调处 行政征收 行政强制 和行政救济等行为时 都必须符合法定的程序 当前 为制止行政机关 乱收费 现象 应当对任何一项收 费办法的出台规定一套严格的程序 并对行政机关收 费的权限范围 收费标准 收费的支出 违反收费程 序的责任 对受损害的公民和法人的补救等 都需要 作出明确的规定 3 加强对行政执法的监督 行政执法效率的高低 执 法人员的廉洁公正 是广大公民极为关心且与其利益 极为密切的问题 但行政执法效果与广大人民群众的 期望仍有明显差距 而行政执法中存在的问题 很大 程度上是因为缺乏对行政执法的合理的监督机制造成 的 我国行政诉讼法的颁布为对行政行为的司法监督 提供了法律依据 但行政自由裁量权受司法审查的范 围仍然有限 司法监督需要进一步加强 笔者认为 只要公民 法人或其他组织认为行政机关的具体行政 行为侵犯了其财产和人身权利 并在法院提起诉讼 法院都应当受理 并应对具体行政行为的合法性予以 第 14 页 共 19 页 审查 在对行政执法的监督方面 尤其应加强国家权 力机关对各级人民政府的监督 全国和地方各级人大 应经常展开一些有针对性的 有效的执法检查 而不 能做流于形式的检查监督 对发现的问题应及时督促 有关部门限期改正 而政府有关部门也应及时向人大 报告改正的结果 当然 也应加强行政机关的内部监 督 充分发挥监察机关和审计机关的监督职能 对 乱收费 乱罚款 现象应予以制止 对所谓处罚和 收费中的利益分成制度应坚决予以废除 对各种 小 金库 和私设的帐户要完全纳入审计的监督范围 从 而消除行政执法中因利益驱动而造成的对公民和法人 的合法权益的侵害 三 依法治国需要司法公正 党的十五大报告明确指出 推进司法改革 从制度 上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权 是加强法制建设的重要内容 众所周知 当前司法 审判工作中最大的弊端是地方保护主义以及裁判不公 地方保护主义的表现形式是多样的 审判实践中最常 见的是各级地方领导从维护本地当事人和地方的特殊 利益出发 在执法活动中对法院的审判工作横加干预 而一些办案人员也置国家法律及案件事实于不顾 偏 第 15 页 共 19 页 袒本地当事人 损害外地当事人的合法权益 某些素 质较差的法官则以地方保护主义为保护伞 徇私枉法 处处为本地当事人开脱责任或谋取利益 同时也用以 换取个人的好处及非法利益 而因司法腐败 徇私枉 法 法律素养差等原因而造成的裁判不公在某些地方 的法院明显存在 且已引起人民群众的极大不满 依法治国需要司法公正 司法公正是法治最重要的内 容 法治意味着法律的普遍适用和至高无上 法律平 等地约束社会一切成员的法治原则 必须经由公正的 司法活动来贯彻实施 德沃金说 法院是法律帝国 的首都 公正的司法 不仅在于惩恶扬善 弘扬法 治 同时也是对民众遵纪守法的法治观念的教化 是 对经济活动当事人高效有序地从事合法交易的规制 由于司法最终解决纠纷 决定了司法是保障人民权利 实现社会正义的最后一道防线 当公民和法人的权益 受到侵害 当弱者受到强者的欺凌 当社会的良知受 到恶势力的践踏 受害人能够寻求的最后一处申张正 义的地方就是法院 法院是保护公民权利的最后屏障 而枉法的裁判 不公的裁判 不仅扭曲了是非 混淆 了正义与邪恶 而且会造成民众对法律的权威性的怀 疑 不信任甚至蔑视 法律虚无主义的观念由此滋生 第 16 页 共 19 页 社会主义法制建设的成果 将因此而遭受毁灭性的摧 残 正如培根所指出的 一次不公的判决比多次不 公平的举动为祸尤烈 因为这些不平的举动不过弄脏 了水流 而不公的判决则把水源败坏了 培根 培根论说文集 商务印书馆 1983 年版 第 193 页 司法最终解决纠纷 也决定了司法公正是社会安定的 基础 一方面 司法公正真正能够给予民众切实的安 全感 使其对其经由正当途径获取的财富产生合理的 期待 对于依法享有的人格尊严和人身自由受到保障 充满信心 这样 人们可以在法定范围内自由行为 全社会的公正观念亦得以形成和强化 另一方面 司 法公正真正能够维护民众对公共权力机构的信任 即 使公民的权利受到来自行政机构及其工作人员的侵害 也可通过公正的行政诉讼 使其遭受侵害的权利得到 充分补偿 公民和政府之间的良好关系 也可通过公 正的司法而得以维系 尤其应当看到 当无辜的受害 者 权利被侵害的当事人不能通过诉讼讨回正义和公 道 很可能导致其对法律和社会的公平与正义的失望 甚至绝望 并可能采用合法途径以外的乃至于非法的 方式自行解决纠纷 从而危害社会的秩序和稳定 所 第 17 页 共 19 页 以 在我们这样一个改革的时代 当各种利益发生冲 突摩擦的时候 通过司法公正而保持社会安定 尤其 重要 为了杜绝腐败 保障公正执法 必须在庭审制度上进 行改革 一方面 要将公开审判落到实处 凡是依法 应当公开审判的案件 一律应当实行公开审判 并应 最大限度地允许人民群众旁听 通过公开审判 在法 庭上讲清事实 说明是非 树立法院和法官 讲理 公正 廉洁 的形象 也可极大地保障裁判的公正性 另一方面 就民事 经济案件而言 应采取当事人主 义 由当事人举证 在庭审前 法官不得与当事人单 独接触 在庭审过程中 也不得以调查收集证据为由 而私自会见当事人 更不得接受后者的吃请 那种由 一方当事人及其律师付费到外地采证或办案 甚至与 一方当事人一同到外地办案的现象 应当坚决予以纠 正 在审判方式改革方面 需要强调民事 经济案件判决 书应该详写判案理由 且每一项判决书都应当向社会 公布 以利于社会的监督 判决书不详写理由 不仅 不能保证司法的公正 而且会掩盖执法不公甚至贪赃 第 18 页 共 19 页 枉法等各种