全生命周期视角下的PPP项目风险识别

全生命周期视角下的 PPP 项目风险识别 原创 2016 05 01 李丽等 PPP 项目争端解决 摘要 PPP 项目风险的科学分类是风险分摊的基础 有 必要其进行深入系统的研究 本文首先阐述了 PPP 的内涵 以及 PPP 风险对项目的影响 使得读者能够对其有大概的了 解 其次 文章梳理归纳了国内外学者关于风险类型研究 文献 整理出了 PPP 项目中的大部分风险 然后 基于全 生命周期理论按照决策阶段 融资阶段 建设阶段 运营 阶段重新划分了 PPP 项目的风险 在此基础上 分析了风 险分摊的研究现状 指出现有研究的不足之处并提出了 PPP 风险类型需要进一步研究的方向 本文的研究成果为进一 步研究风险分摊提供依据 使参与主体明确具体风险并进 一步进行分摊 关键词 PPP 模式 基础设施领域 风险分类 全生命 周期 引言 PPP 项目是一种新型的融资模式 以政府为主导使民营 资本更多的参与到项目中 以提高效率 降低风险 从而 达到政府和民营资本的双赢 提高基础设施建设的服务质 量 由于 PPP 模式在发挥政府的主导作用和充分使民营资 本参与项目方面的显著优势 使得 PPP 模式大范围应用且 受到日益广泛的关注 但 PPP 模式投资大 耗时长 合同 结构复杂以及不确定性大等特点 使得 PPP 实施过程中易 发生不同的风险 给项目参与主体带来困扰 所以 PPP 模 式的盈利模式及实施过程中发生的风险应如何应对也成为 PPP 项目各参与方主要关心的问题 对 PPP 项目中易发生的 各种进行风险进行归纳整理 以为各参与方评估风险提供 借鉴变得必要而且迫切 关于 PPP 模式下项目风险的研究 国内外众多学者在 不同程度和不同层面给予了研究 从文献来看风险类型的 划分主要是基于宏观 中观 微观三个层面 还有少数学 者从可控风险和不可控风险来划分项目中出现的风险 这 在一定程度上为项目各参与方识别风险 应对风险发挥了 重要作用 但每个阶段易出现的风险不同 需要采取的应 对措施也有所不同 目前的风险划分在这些方面明显存在 不足 本文归纳了国内外不同学者关于风险类型的划分 在此基础上按照项目的全生命周期理论对各阶段的重要风 险进行了归纳总结并进行了重新划分 1 PPP 模式的内涵及风险类型对 PPP 项目的影响 1 1PPP 模式的内涵 1 广义 PPP Public Private Partnership 指 政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系 包括 BOT BOO PFI 等各种公私合作形式 广义 PPP 包括 外包类 PPP 项目 特许经营类 PPP 私有化类 PPP 项目 见 图 1 2 狭义 PPP 指政府与私人部门组成特殊目的机构 SPC Special Purpose Company 引入社会资本 共同 设计开发 共同承担风险 全过程合作 期满后再移交政 府的公共服务开发运营方式 与 BOT 相比 狭义 PPP 的主 要特点是 政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深 企业对项目前期科研 立项等阶段参与也较深 政府和企 业都是全程参与 双方合作的时间更长 信息也更对称 见图 1 本文在研究中所涉及的 PPP 模式均指狭义范围的 PPP 1 2 风险类型对 PPP 项目的影响 风险类型是风险分摊的基础 合理的风险类型划分对 PPP 项目具有重要的影响 实践中 很多从业人员错误地认 为 采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私营部门 主要是公共部门官员 和 承担更多的风险就可以获 得更多的回报 从而把承担风险看成是获得高额回报的机 会 主要是私营部门人员 但实际的情况是 不同的 风险应该分配给最适合承担的主体 而不是一味的转移或 者一味的承担 合理的风险类型划分能够使项目参与主体 在结合自身实际情况的前提下最大效率的发挥自身在风险 分担方面的作用 很多项目参与主体对项目中存在的风险并不十分明确 且不了解风险的性质 这对其承担风险造成一定的影响 如果风险不能被有效的承担 将对项目成本 项目质量 项目进度等方面带来不利影响 使得整个项目难以达到预 期 2 基于不同视角的 PPP 项目风险分类研究综述 PPP 模式显然已经成了当前比较流行的融资模式 同时 这种模式也是存在风险的 目前国内外关于风险类型的研 究不同的学者存在不同的观点 但并没有权威的结论 本 章节在大量阅读国内外文献的基础上 从不同的视角把各 学者关于风险类型的研究给以归纳整理 2 1 风险来源视角下的风险分类 A Ng 2006 根据风险与项目间的联系将风险划分为 一般风险和项目风险 使项目参与方能够根据情况的不同 选择不同的风险应对措施 叶秀东 2012 在铁路建设项 目投资风险类型时将风险划分为核心风险即可控制的风险 以及环境风险及外部环境引起的风险 对于这种风险类型 的划分项目参与方能够根据划分知道哪些风险可以控制以 提前采取措施 同时明确由外部环境引起的风险积极改变 环境避免此类风险的发生 古夫 2004 在研究 BOT 融资风 险时也采取了这种划分方法 古夫 2004 在研究 BOT 风 险类型时 以系统观点将风险划分为系统风险和非系统风 险 观点比较独特 张萍等 2015 在研究城市基础设施 PPP 模式下融资风险水平度量研究时也同样将一系列风险 分为系统风险和非系统风险 7 就其实质而言 一般风险 和项目风险 系统风险和非系统风险与核心风险和环境风 险是相同的 都是基于风险是来源于内部可控还是外部环 境的影响而不可控的角度 2 2 空间层级视角下的风险分类 目前关于风险类型最主要的划分方式是从宏观 中观 微观三个层次来划分风险 研究者也比较多 具体的如 Li Bing Akintoye Edwards 2005 而王雪青 2007 柯永健等 2010 在研究 PPP 项目风险分担方 式时都采取了 Li 的风险划分方式 刘英 2010 在研究 PPP 模式下大型体育场馆建设风险分担与分配方式的研究室 利用了 Li 的分担方式 基于宏观 中观 微观层次提出了 PPP 模式下大型体育场馆建设风险因素的分类目录 何涛 2011 基于 PPP 模式的交通基础设施项目风险分担合理 化研究中同样采用了 Li 的划分方式 2 3 行业类别视角下的风险分类 吴娟 2005 分析了基础设施项目以及 PPP 模式的特 征 并提出了 PPP 模式下基础设施项目风险因素包括环境风 险 金融风险 技术风险 市场风险 管理风险以及不可 抗力风险 柯永健 2008 从政治 建造 法律 经营 市场收益 财经 其他方面对风险类型进行划分并确定了 承担主体 这个风险类型的划分相比计较 Li 2005 更加 细致 项目主体更易于确定承担主体 Heravi 2012 同 样进行了类似划分即政治 金融 市场 法律 运营和维 护 组织和协调 不可抗力 这种划分法能够使项目主体 有针对性的应对 比如政治法律方面的风险一般由政府承 担 建造 经营 市场收益 财经等方面一般由私人部门 承担或者双方共同承担 Wei ZHANG 2013 进行了更加细 致的分类 即政治 经济和社会环境 自然环境 第三方 侵权 工程决策和准备 支付 监管 完工和移交过程 协调和关系 这对于不熟悉项目的参与主体而言能够快速 识别风险 王海鑫等 2015 将风险分为政治法律风险 建设风险 运营风险 环境风险 使项目主体能够快速区 分风险类型 2 4 基于项目阶段的风险分类 Ghorbani 2014 按阶段将风险划分为三个阶段 开 发阶段 运营阶段 全生命阶段 每个阶段存在不同的风 险种类以及种类下的风险因素 这种划分方法区别了其他 学者将风险按层级 按内外部来划分的方法 使得项目各 个阶段的风险更加明确 但这种划分还是比较粗糙 开发 阶段的范围太广 风险因素太多应该更进一步深化研究 L Boeing Singh 2006 相比而言将阶段划分为开发阶段 建设阶段 运营阶段 项目生命周期四个阶段更加具体实 用 此外 有许多学者并没有明确将风险进行划分 只是 把 PPP 模式下基础设施项目中的风险进行了归纳总结 这 类学者比较多 邓小鹏 2008 在研究风险分担方式时把 风险归纳为 43 种类型并没有明确划分 胡振 2011 把风 险分为 23 种一级风险及 44 种二级风险 亓霞 2009 则 通过实际案例分析得出导致项目失败的 16 个主要风险因素 虽然不应用于所有项目但在促进实证分析方面具有重要作 用 Marques 2011 对主要风险最小化方法但未具体分类 总体而言 上述学者关于风险类型的划分主要基于两 点 1 内容导向 主要把类似的风险划分为一类 2 阶段导向 根据项目的不同阶段划分风险 不管以哪种角度 划分 对于项目主体都是有借鉴意义的 通过上述的研究我们看出现有风险类型研究从不同角 度产生了一定成果 但是未从全过程角度形成完整体系 第三章我们将以全生命周期理论为视角 从决策阶段 融 资阶段 建设阶段 运营阶段 全生命周期阶段五个阶段 对风险类型进行研究 这样的划分可以使得参与主体合理 分摊阶段性比较明显的风险 及时采取措施防范风险 3 现有研究成果值得借鉴的方面及不足 3 1 现有研究成果值得借鉴的方面 由于风险在 PPP 项目中起着重要的影响作用 风险分 摊的合理性对 PPP 项目的成败具有关键性的作用 所以关 于风险的研究近年来成为许多专家和学者的研究焦点 研 究越来趋于成熟 也取得了许多的成果 对项目参与方研究 风险分摊时具有很好的借鉴作用 1 主要风险类型的全面性 关于 PPP 项目中的主要 风险 众多的学者给予了全面深入的研究 使得风险类型 的研究已经趋于成熟 对于 PPP 项目中的主要风险类型 虽然不同的学者从不同的角度 不同的层级给予了分类研 究 但其主要风险类型是大致相同的 使得项目参与方能 够借此有效识别出项目中的主要风险 以提早采取防范措 施 2 风险类型研究视角及层级的多样性 众多的学者 从不同的视角及层级对风险类型的研究 对项目参与方的 借鉴意义不同 Li 2005 等从宏观 中观 微观层级的研 究 使项目参与方能够明确项目风险的层级 及以此来将 不同的风险分摊给合理的承担主体 A Ng 2006 叶秀 东 2012 等主要从风险来源的视角对其进行类型研究 项目风险是来自于项目本身的风险 一般是由项目自身产 生 一般风险来自于项目之外 如此的分类能够使项目参 与方能够根据项目的来源将风险分配给合适的承担主体 不同的分类方法对项目参与者的意义是不同的 不同的分 类都具有其自身的优点 3 2 现有研究成果的不足 目前关于风险类型的研究不仅全面而且深入 对 PPP 项目的发展具有重要的促进作用 随着 PPP 项目风险类型 的研究已经取得长足的进步 但不足方面依旧存在 1 风险类型的来源研究 众多学者只是将研究重点 放在了项目中主要风险类型的研究上 而对于风险类型的 研究却是少之又少 对于风险类型进行研究能够使项目参 与主体明确风险的来源 对项目参与主体后期进行风险分 摊 将风险分配给最合适的承担主体具有主要的作用 2 不同参与主体的风险类型的不明确 虽然众多学 者对风险类型进行了全面深入的研究 对项目参与主体具 有重要的意义 但不同参与主体面临的风险类型并不相同 且对于专业性不强的参与主体 识别出自身面临的项目风 险具有一定的难度 对不同参与主体面临的风险进行研究 使其可以及早识别出自身风险 采取措施 3 风险阶段的不明确 从风险层级及风险来源的不 同对风险类型进行研究是众多学者研究的侧重点 但风险 类型的研究过于模糊 对风险类型的阶段进行深入全面的 研究 可以使参与主体明确哪些阶段会出现哪些风险 以 及哪些风险是始终会出现的 这使项目参与主体能够更加 深入全面的了解风险 为风险的合理分摊提供铺垫 4 基于全生命周期的风险类型述 4 1 全生命周期的相关理论 生命周期 LifeCycle 概念的应用越来越广泛 尤其经 常出现在政治 经济 环境 技术 社会等诸多领域 其 基本涵义可以通俗地理解为 从摇篮到坟墓 Cradle to Grave 的整个过程 PPP 全生命周期理论是指 PPP 项目从决策开始到投入运 营的整个生命周期过程 它包括决策阶段 融资阶段 建 设阶段以及运营阶段 图 3 风险划分思路图 PPP 项目全生命周期包括决策阶段 融资阶段 建设阶 段 特许经营阶段等四个阶段 每个阶段在各主要风险事 件下又存在众多诱使其发生的风险因素 本章节基于全生 命周期理论对四个阶段易出现的风险进行了总结创新 并 对整个生命周期易出现的风险进行了单独提炼总结 4 2 1 决策阶段风险 表 1 基础设施领域 PPP 项目决策阶段风险 风险事件风险因素 PPP 模式选 用不恰当 风险 凭主观偏好选用 PPP 模式 选用 PPP 模式 失误 PPP 经验不足 夸大 PPP 模式的适 用范围 强烈的公 众反对 敌 意风险 私营机构缺乏社会责任 私营机构投资行 为短期化 官商合议降低消费者福利 宁国勿民 的观念阻碍以及项目对当地生 态 环境 移民 交通 生活等问题产生 不利的影响 项目决策 延误风险 决策过程冗长 项目审批延误 土地获取 风险 土地获取困难 土地获取成本和时间超过 预期 土地价值通货膨胀引起的土地价值变化 发展引起 的土地价值变化 4 2 2 融资阶段风险 表 2 基础设施领域 PPP 项目融资阶段风险 风险事件风险因素 招标失败 风险 项目对投资者的经济吸引力弱 缺乏私人 提供公共服务的意识和传统等 竞标成本 增加风险 参加招标费用变化及负担 为参加竞标付 出的额外成本 项目公司 选择方式 不当风险 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 询价 单一来源采购等方式选择不当 招标文件 不完备风 险 招标文件深度不够 招标文件错误 模糊 不清 变更范围不明确 风险分摊不合理 权利义务不明确 招标竞争 不充分风 险 招投标程序不公正 不公平 不透明 招 标项目信息不充分或不够真实 缺少足够 的竞标者 市场主体恶性竞争 故意压低 价格竞标等风险 评标不科 学风险 评标方法不当 评标专家组成不合理 评 标过程不规范 合同文件合同内容不完整 责任 权利 义务不明 风险确 合同存在不公平条款 合同履行不当 或监控不当 合同档案管理不到位 合同 纠纷处理不当 项目相关人员合同意识较 差 获准风险 初步方案获准不及时 详细设计批准不及 时 融资风险 融资结构不合理 金融市场不健全 融资 的可及性 资金筹措困难等 融资成本 高风险 市场利率变动 外汇汇率变化 外汇可兑 换 通货膨胀导致的物价水平整体上升 4 2 3 建设阶段风险 表 3 基础设施领域 PPP 项目建设阶段风险 风险事件风险因素 建设管理体 制风险 施工过程控制过于严格 建设监理制的推 行 公共部门引入第三方对项目进行监督 设计错误 遗漏风险 项目公司由于数据 资料 PPP 项目经验 等原因使得项目设计中存在许多错误或设 计存在遗漏 造成后期设计变更 设计变更风 险 设计方案的后期变更 技术风险 采用新的技术标准 技术不成熟 工艺流 程选用不当 质量风险 工程质量达不到国家标准的规定和合同的 约定 不能通过质量检验和验收 完工风险 工期拖延 成本超支 项目投产后达不到 设计规定的预定目标 现金流入不足 不 能按时偿还债务等 进度风险 行政干预 如政府要求工程变更 不可 抗力等原因 施工设备不足 施工组织混 乱 施工管理不科学 生产调度不科学 法定节假日过长 现场数据风 险 总承包商没有能够核实和合理解释 推断 业主提供的资料 供应与采购 风险 劳动力供应不充足 资源 能源及机器设 备的供应不及时 设备采购体制和模式不 合理 建设成本超 支风险 物价上涨 劳动力工资 工艺落后 资源 利用效率低 管理不规范 设备损坏等 天气条件风 险 气候条件恶劣 多雨 异常高温 极寒等 地质条件风 险 不利的工程地质条件 不利的水文地质条 件 例如未预期的地下断层 山地施工 施工地面为软土等等 4 2 4 特许经营阶段风险 表 4 基础设施领域 PPP 项目运营阶段风险 风险事件风险因素 运营收入 风险 需求低于预期 收费价格下降 运营效率 底下 运营成本 超支风险 外购原材料费 外购辅助材料费 外购燃 料费 外购动力费 工资 修理费等上涨 通货膨胀引起货币实际购买力下降 运 营经验不足 管理不规范 运营效率低 维修成本 超支风险 维护成本高于预期 维修过于频繁 费用支付 风险 政府或用户资金不足 无法按时支付费用 征用 公有 化风险 政策多变 政府信誉差 内乱 派系争 斗 灾害救险 特许经营 期收回 违 背 政府违背合同规定提前收回项目 残值风险 设备 技术的过度使用使设备材料所剩不 多 影响项目继续运营 项目不唯 一性风险 政府批准其它特许项目的建立 特许经营政府规定的特许经营期过段或过短使项目 期不合理 风险 收益不足 4 3 跨生命周期各环节的风险 表 5 基础设施领域 PPP 项目跨生命周期各环节的风险 风险事件风险因素 政治风险 强烈的政治反对 敌意 不稳定的政府 朝野争斗 政府内派系斗争 政府独裁专 制 受制外来势力等 征用 公有化 法律法规的 变更风险 法律变更 税收制度的变更 行业标准的 改变 法律法规健 全性及执行 程度风险 法律法规不健全 有法不依 执法不严 不可抗力风 险 社会不可抗力 战争 恐怖主义 敌对行 动 爆炸物资 电离辐射或放射性污染等 自然不可抗力 地震 洪水 海啸 泥石流 台风等 环境保护风 险 施工垃圾排放不达标 环境污染 不利的 环保法律法规的出台 腐败风险行贿受贿 审计程序不严格 信用风险 政府部门信用缺失 私营部门信用缺失 社会信用体系不完善 合同风险 政策法规变化 合同条款不严密 合同文 件冲突 不完备 合同管理差等私营机构 原因 组织结构风 险 项目公司内部的部门设置不完善 人员配 置不合理 组织结构形式 公司 项目部 内部两部分 项目部各部门 交叉部位 之间职责不清 内部沟通 公司 项目 部内部 报表资料不完全 不及时 汇报关系不明 确 沟通程序不合理 层次不清 责任不 明确 信息传递的不及时 内容歪曲 渠 道缺陷或者人之差异 组织协调风 险 管理体制混乱落后 组织风险 协调风险 罢工风险 工资低 要求改善工作环境 休息 作息 时间 安全 工作强度 政治干预风 险 违反 取消执照 更新审批辨识力的失败 征用 税收 进口限制 政府任意终止 特许权所有人 政府任意定义服务关税 项目测算方 法主观风险 特许期 服务价格的设置与调整 政府补 贴等项目 参数的测算过于主观 使得项 目没有达到理想的效果 第三方赔偿 由于安全事故 违约等原因对第三方的赔 风险偿 第三方延误 违约风险 政府和项目公司以外的项目参与者拒绝履 行合同约定的责任和义务 履行时间有误 项目财务风 险 资金使用不合理 资金不足 政府保证风 险 政府在投资回报率 政府风险规避 经营 期间 项目的后勤保障 竞争保护 外汇 平衡 税收优惠等方面的保证不落实 不 能量化 接口风险 项目全生命周期不同阶段 工作 之间接 口风险 从风险分类表中我们可以得出有的风险只出现在特定阶 段 PPP 模式的选用是否恰当 土地获取等方面存在的风险 只会出现在决策阶段 一旦进入融资阶段这些风险都不会 在存在 招标失败 评标不科学 融资风险 融资成本高 支付汇率损失等这些风险一般只会出现在融资阶段 同样 建设阶段和运营阶段有的风险也只是存在这两个特定的阶 段 但有的风险并不一定能够明确区分出其所属的阶段 比如政治风险 法律法规的变更风险 腐败风险 信用风 险等这些风险在每个阶段都用发生的可能性 所以项目参 与主体应该熟识各阶段易出现的风险