山林权属纠纷处理难题的破解

山林权属纠纷处理难题的破解 随着林权制度改革的不断深入 山林权益与广大农民的经济关系日益紧密 广大农民 对山林资源越来越重视 加之在上世纪八十年代初 林业三定 工作的粗放和其它种种原 因 导致山林权属纠纷越来越多 然而 现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着 种种问题 其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环 由 于恶性循环 拖延了时间 浪费了资源 已引起了农村的不稳定 解决这一难题的方式应 有多种 比如用行政终局裁决方式 人民法院单纯作为民事案件来审理等方式 笔者提出 用行政附带民事诉讼的方式 来解决山林权属纠纷循环处理的问题 并对此方式作出分析 以期能抛砖引玉 关键词 山林权属纠纷关键词 山林权属纠纷 循环处理循环处理 行政附带民事诉讼行政附带民事诉讼 一 山林权属纠纷调处程序的演变过程一 山林权属纠纷调处程序的演变过程 山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林 林木 林地所有权或者使用权的归属而产 生的争议 属民事产权纠纷的一种 其调处程序的演变过程如下 一一 1991 1991 年年 7 7 月月 1111 日以前 山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的日以前 山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的 1991 年 7 月 11 日以前 山林权属纠纷的处理主要适用 中华人民共和国森林法 以 下简称 森林法 和 中华人民共和国民事诉讼法 以下简称 民事诉讼法 等有关规 定 森林法 第十七条第一款规定 单位之间发生的林木 林地所有权和使用权争议 由县级以上人民政府依法处理 第二款规定 个人之间 个人与单位之间发生的林木 所有权和林地使用权争议 由当地县级或者乡级人民政府依法处理 第三款规定 当 事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉 所 以 当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理 对人民政府的处理决定不服 的 可在接到通知之日起一个月内 向人民法院起诉 起诉时以争议相对方为被告 按民 事诉讼法的规定提起民事诉讼 人民法院以民事案件审理 对所争议的山林权归属作实体 判决 原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人 二二 1991 1991 年年 7 7 月月 1111 日起至今 山林权属纠纷案件作为行政案件来处理日起至今 山林权属纠纷案件作为行政案件来处理 中华人民共和国行政诉讼法 以下简称 行政诉讼法 第五条规定 人民法院 审理行政案件 对具体行政行为是否合法进行审查 最高人民法院 行 发 1991 19 号文 件关于贯彻执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的意见 试行 1991 年 6 月 11 日 通过 1991 年 7 月 11 日起试行 第一条规定 具体行政行为 是指国家行政机关和行 政机关工作人员 法律法规授权的组织 行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行 使行政职权 针对特定的公民 法人或者其他组织 就特定的具体事项作出的有关公民 法人或者其他组织权利义务的单方行为 第七条规定 公民 法人 或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地 矿 产 森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服 依法向人民法院起诉的 人民 法院应作为行政案件受理 从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为 人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理 行政诉讼法 第三十七条规定 对属于人民法院受案范围的行政案件 公民 法人或者其它组织可以先向上一级行政机关 或者法律 法规规定的行政机关申请复议 对复议不服的 再向人民法院提起诉讼 也可以 直接向人民法院提起诉讼 法律 法规规定应当先向行政机关申请复议 对复议不服再向 人民法院提起诉讼的 依照法律 法规的规定 由于当时没有法律法规规定 必须经过行 政复议 人民法院才能受理山林权属纠纷案件 因此 当事人对人民政府的山林权属纠纷 行政处理决定不服的 可选择先申请行政复议 对复议决定不服的再提起行政诉讼 也可以 直接提起行政诉讼 行政复议不是行政诉讼的必经程序 1999 年 10 月 1 日 中华人民共和国行政复议法 以下简称 行政复议法 颁布 实施 该法第三十条第一款规定 公民 法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为 侵犯其已经依法取得的土地 矿藏 水流 森林 山岭 草原 荒地 滩涂 海域等自然 资源的所有权或者使用权的 应当先申请行政复议 对行政复议决定不服的 可以依法向 人民法院提起行政诉讼 从此 山林权属纠纷案件处理 在程序上适用 森林法 第十七 条第一款第二款 最高人民法院关于贯彻执行 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意 见 试行 第一条第七条 行政诉讼法 第三十七条 行政复议法 第三十条第一款 及其相关的法律规定 山林权属纠纷案件的处理 行政复议成为行政诉讼的必经程序 目 前 山林权属纠纷案件的处理程序为 行政裁决 行政复议 行政诉讼 一审 二审 二 导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当二 导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当 政府对山林权属纠纷案的确权处理 是属于行政裁决行为 属具体行政行为的一种 当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的 应当先向上一级人民政府申 请行政复议 行政复议法 第二十八条第一款规定 根据不同情况 对具体行政行为作 出复议决定有如下四种结果 第一 具体行政行为认定事实清楚 证据确凿 适用依据 正确 程序合法 内容适当的 决定维持 第二 被申请人不履行法定职责的 决定在一定 期限内履行 第三 具体行政行为有主要事实不清证据不足 适用依据错误 违反法定程序 超越或者滥用职权 具体行政行为明显不当五种情形之一的 决定撤销 变更或者确认该 具体行政行为违法 决定撤销或确认该具体行政行为违法的 可以责令被申请人在一定期限内重新作出具 体行政行为 第四 被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复 提交当初作出具体 行政行为的证据 依据和其他有关材料的 视为该项具体行政行为没有证据 依据 决定 撤销该具体行政行为 针对前述规定 复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理 决定的复议决定有三种结果 第一 维持人民政府的行政处理决定 第二 撤销人民政府的 行政处理决定 并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定 第三 直接变更人民政府 的行政处理决定 即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理 但复议决定不是终局的 当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼 人民法院审 理山林权属纠纷案件 适用 行政诉讼法 的有关规定 只对政府的行政裁决行为作合法 性审查 不对案件作实体上的判决 根据 行政诉讼法 第五十四条规定 对行政案件的判决结果有四种情况 第一 具 体行政行为证据确凿 适用法律 法规正确 符合法定程序的 判决维持 第二 具体行政 行为有主要证据不足 适用法律法规错误 违反法定程序 超越职权和滥用职权五种情形 之一的 判决撤销或者部分撤销 并可以判决被告重新作出具体行政行为 第三 被告不履 行或者拖延履行法定职责的 判决其在一定期限内履行 第四 行政处罚显失公正的 可以 判决变更 而山林权属纠纷案件是行政裁决案件 不是行政处罚案件 人民法院在审理在 山林权属纠纷案件时 不享有司法审查的变更权 行政诉讼又不能适用调解 所以 山林 权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种 维持人民政府的行政处理决定 撤销人民 政府的行政处理决定 并要求人民政府重新处理 人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面 确权 的行政主体是否适格 行政主体在确权过程中程序是否合法 案件事实是否清楚 证据 是否确凿 适用法律 法规是否正确 只要上述四项中有一项不符合规定 政府的行政处 理决定就会被人民法院撤销 并要求政府重新作出处理 如果当事人对人民政府重新作出 的行政处理决定不服 仍然可以继续提起行政复议 进而行政诉讼 一审二审 山林权属 纠纷案件的处理开始循环 如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人 民政府继续重新作出处理 则第二次循环又开始 在实践中 由于山林权属纠纷的成因错 综复杂 涉及的历史时间长 政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真 假掺杂 政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料 其所作出的处理难免存在 一些缺陷 从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定 并要求政府重新处理 即案件 循环处理的情况是比较多的 归根结底 导致山林权属纠纷案件循环处理的根由 是人民法院审理山林权属纠纷行 政案件不能作出实体判决 举一个案例 1998 年 8 月 9 日 资兴市香花乡鹿桥村老屋图组 以下简称老屋图组 与 资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组 以下简称黄花庄组 关于 罗溪岭 山场山林权属纠纷一案 老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请 资兴市人民政府于 1998 年 11 月 20 日作出资政 法 1998 10 号行政处理决定 将争议山场分为 A B C D 四处 其中 A B D 三处的 山权林权归老屋图组 C 处的山权林权归黄花庄组 黄花庄组不服并向资兴市人民法院提 起行政诉讼 资兴市人民法院于 1999 年 8 月 4 日作出了 1999 资法林行初字第 5 号行政 判决 撤销了资兴市人民政府作出的资政法 1998 10 号行政处理决定 并要求资兴市人 民政府重新作出处理 老屋图组不服判决提起上诉 郴州市中级人民法院于 1999 年 12 月 15 日作出 1999 郴林行终字第 13 号终审判决 维持了资兴市人民法院 1999 资法林行初字第 5 号行政判 决 资兴市人民政府对此案进行重新处理 于 2000 年 7 月 14 日作出资政法 2000 6 号 行政处理决定 将争议山场的 A C D 处的山权林权确权给黄花庄组所有 将 B 处的山权 林权确权给老屋图组所有 老屋图组不服资兴市人民政府资政法 2000 6 号行政处理决 定 并向郴州市人民政府申请行政复议 郴州市人民政府于 2001 年 8 月 13 日作出郴政行 复决 2001 25 号行政复议决定书 撤销了资政法 2000 6 号行政处理决定 并决定由 资兴市人民政府重新处理 黄花庄组不服郴政行复决 2001 25 号行政复议决定 向资兴市人民法院提起行政诉 讼 资兴市人民法院于 2001 年 11 月 30 日作出 2001 资行初字第 9 号行政判决书 维持 了郴州市人民政府郴政行复决 2001 25 号行政复议决定 黄花庄组和老屋图组均没有提 起上诉 资兴市人民政府又对此案进行重新处理 于 2006 年 12 月 9 日作出资政法 2006 14 号行政处理决定 将争议山场划为 1 号 2 号 3 号小班 其中 1 号和 2 号小 班的山权林权确权归老屋图组所有 3 号小班的山权林权确权归黄花庄组所有 黄花庄组 不服 向郴州市人民政府申请行政复议 郴州市人民政府于 2007 年 3 月 29 日作出郴政行 复决 2007 10 号行政复议决定 维持了资兴市人民政府资政法 2006 14 号行政处理决 定书 当事人在法定期限内没有提起行政诉讼 至此 该案的处理才真正终结 此案自 1998 年 8 月开始 至 2007 年 3 月才结束 历时 8 年零 7 个月 其中在第一个 循环中因行政复议不是必经程序 所以当事人直接选择了行政诉讼 在第二个循环中当事 人没有提起上诉 在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼 这样 还节约了几个程序的 时间 否则 所花的时间更长 在此案的循环处理期间 多次发生过当事人集体上访事件 发生过二次群体斗殴事件 不可想象 到底还有多少情形会导致案件的循环处理 山林权属纠纷行政裁决 作为具体行政行为的一种 应遵循行政法的合法 合理 及 时 便民 高效的原则 然而 现行山林权属纠纷处理程序的设置 违反了这一原则 导 致了处理的循环 带来了种种弊端 第一 处理时间过长 如上所述 山林权属纠纷的处理分为四个环节 第一环节为政 府的行政裁决 第二环节为上级政府的行政复议 第三环节为一审法院的行政诉讼 第四 环节为二审法院的行政诉讼 湖南省行政程序规定 第一百一十四条规定 行政机关应 当自受理申请之日起 60 日内作出裁决 情况复杂的 经本行政机关主要负责人批准 可以 延长 30 日作出裁决 并应当将延长期限告知申请人 山林权属纠纷形成原因错综复杂 经历的历史时间长 调查取证困难 在政府确权阶 段 一般需 90 日或更长的时间才能作出裁决 行政复议期限为 60 日 行政诉讼的一审为 3 个月 二审为 2 个月 当事人申请行政复议的期限为 60 日 对行政复议决定不服提起行 政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为 15 日 所以 要将山林权属纠纷的处理程序 全部走完 起码需要一年的时间 处理的时间本来就偏长 如果再步入循环处理的轨道 这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了 第二 林业生产效益不能发挥 森林法 第十七条第四款规定 在林木 林地权 属争议解决以前 任何一方不得砍伐有争议的林木 林木林地权属争议处理办法 林 业部第 10 号令 第五条第二款规定 在林权争议解决以前 任何单位和个人不得采伐有 争议的林木 不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动 湖南省林木 林 地权属争议处理办法 湖南省政府令第 152 号 第十三条规定 凡林木 林地权属有争 议的地方 在争议解决之前 任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产 基建活动 最高人民法院 最高人民检察院 关于办理盗伐 滥伐林木案件应用法律的几个问题 的解释 法 研 发 1987 23 号 第 一 条规定 明知林木权属不清 在争议未解决 前 擅自砍伐林木 情节严重的应确定林木权属 分别根据具体情况 按盗伐林木罪或滥 伐林木罪追究刑事责任 林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处 由于纠纷长期不能得到 解决 争议山场的权属长期处于一种不确定状态 当事人均不能在争议山场从事造林 采 伐 抚育等生产经营活动 否则违法 直至追究刑事责任 导致争议山场长期无人管理 林业生产效益长期不能发挥 第三 政府当傀儡 人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中 往 往会对案件的事实部分予以认定 但不会对实体上作出判决 最高人民法院关于行政诉 讼证据若干问题的规定 第七十条规定 生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文 书确认的事实可以作为定案的依据 但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重 大问题的 应当中止诉讼 通过法定程序予以纠正后恢复诉讼 当人民法院的生效行政 判决书中认为人民政府对案件事实认定错误 而对案件事实予了以重新认定 并要求人民 政府重新处理时 人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来 处理 我们知道 在山林权属纠纷行政裁决中 有什么样的事实 就会有什么样的处理结 果 人民法院在对案件事实进行认定的同时 也就对案件在实体上的处理定了一个基调 哪怕政府重新调查取证 重新认定事实 确信政府所认定的事实是客观真实的 但只要人 民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致 政府也只能按人民 法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理 人民政府成了确权的傀 儡 如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理 案件到了人民法院之后 又 会被人民法院撤销 案件的处理还会继续循环下去 第四 浪费了当事人的人力财力物力和精力 浪费了行政资源和司法资源 第五 社会不稳定 由于案件的循环处理 纠纷长期不能得到解决 当事人怨声载道 集体上访者有之 群体斗殴者有之 严重影响社会的和谐稳定 山林权属纠纷的循环处理问题 该到解决的时候了 三 行政附带民事诉讼 是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法三 行政附带民事诉讼 是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法 一一 行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果 由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为 人民法院对人民 政府处理的山林权属纠纷案的审理适用 行政诉讼法 的规定 只能进行合法性审查 在 处理程序上作出判决 而不能在实体上作出判决 如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为 行政案件来审理 而又在实体上作出判决 则违反了 行政诉讼法 的规定 存在法律上 的障碍 如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理 在民事部分 对山林权 属纠纷作出实体判决 这一法律障碍则可消除 用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件 对行政部分和民事部分都作出 判决 其判决结果有以下几种情况 第一 如人民法院认为政府的行政处理决定合法 包括程序上及实体上均合法 则在 行政部分 判决维持人民政府的处理决定 在民事部分 则将争议山场的山林权属判决给人 民政府支持的一方当事人 第二 如认为人民政府的行政处理决定程序违法 但对案件事实的认定清楚 则在行 政部分 判决撤销人民政府的行政处理决定 但不要求人民政府重新作出处理 在民事部分 则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人 第三 如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清 证据不足 或认定事实错误 则在行政部分 判决撤销人民政府的行政处理决定 亦不要求人民政府重新作出处理 在民 事部分 则在查清案件事实或在现有证据的基础上 将争议山场的山林权属判决给享有实 体权利的一方当事人 这样 就无论人民政府的行政处理决定是否违法 由于人民法院在民事部分对山林权 属纠纷在实体上作出了判决 所以 案件都不会导致循环处理 四 用行政附带民事诉讼方式解决山林权属纠纷循环处理的依据及审理程序四 用行政附带民事诉讼方式解决山林权属纠纷循环处理的依据及审理程序 一一 法理依据法理依据 湖南省行政程序规定 2008 年 4 月 17 日公布 2008 年 10 月 1 日起施行 第一百零 九条规定 本规定所称行政裁决 是指行政机关根据法律法规的授权 处理公民 法人 或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动 山林权属纠纷 实为民事纠纷 只因法律授权人民政府对山林权属纠纷的行政裁决权 并且明确规定这种 行政裁决属于具体行政行为 民事案件才成了行政案件 人民法院审理民事案件 人民法院是民事当事人的居间裁判者 人民法院会对民事当 事人的实体权利作出判决 人民法院审理行政案件 人民法院是行政机关的司法监督者 法院的判决不会对行政机关的具体行政行为作实体上的处理 行政处罚例外 在人民法院 审理的山林权属纠纷案件中 存在以下几种法律关系 即原告与被告 第三人与被告之间 因被告的行政裁决而形成的行政法律关系 原告与第三人之间因山林权的归属争议而形成的 民事法律关系 人民法院与被告之间因对被告具体行政行为的司法审判而形成的司法监督关 系 人民法院与原告和第三人之间形成的是司法维权关系 用行政附带民事诉讼方式审理山 林权属纠纷案件 一方面对行政机关的具体行政行为的合法性实施司法监督 另一方面对原 告与第三人的山林权属争议在实体上作出判决 有利于及时化解矛盾 解决纠纷 同样作为公法上的 中华人民共和国刑事诉讼法 以下简称 刑事诉讼法 有关于刑事附带民事诉讼的规定 无论公诉案件还是自诉案件 司法机关在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时 刑事案件的受害人可以提起附带民事诉讼 使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行为给受害人遭受的经济损失能得到及时的赔偿 以便及时 便维护受害人私法上的民事权益 做到 公 私 兼顾 而作为公法上的 行政诉讼 法 没有行政附带民事诉讼的规定 但原理有相似之处 通过用行政附带民事诉讼方式审 理山林权属纠纷案件 一方面 实现了司法权对行政权的监督 另一方面 山林权属纠纷双 方当事人的民事实体权益得到了维护 亦做到 公 私 兼顾 用行政附带民事诉讼 的方式审理山林权属纠纷案件 在法理上应是说得通的 二二 法律依据法律依据 目前 行政诉讼法 中没有关于行政附带民事诉讼的规定 但最高人民法院的司法 解释有这样的规定 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的 解释 第六十一条规定 被告对平等主体之间所作的裁决违法 民事争议当事人要求人 民法院一并解决相关民事争议的 人民法院可以一并审理 笔者认为 这一规定 就是 行政附带民事诉讼的法律依据 但这一规定是原则性的 目前尚缺乏具体操作性的规定 三三 审理程序审理程序 应该修改 行政诉讼法 对行政附带民事诉讼作出具体规定 在目前尚缺乏具体可 操作性规定的情况下 笔者认为 在审理程序上可参照 刑事诉讼法 中有关刑事附带民 事诉讼的规定来办理 但 必须符合 行政诉讼法 民事诉讼法 及相关司法解释 的规定 在审理程序上应注意以下几点 1 1 起诉和受理 起诉和受理 在行政诉讼一审过程中 原告可以提起附带民事诉讼 一般以书面形式向审理行政诉 讼案件的人民法院递交诉状 同时提供有关证据材料 人民法院应认真审查 符合条件的 应依法受理 同时应将附带民事诉讼的起诉状副本按时送达被告 指附带民事诉讼的被告 被告应按时提交答辩状 对不符合行政附带民事诉讼条件的 应不予受理并告之起诉人不 予受理的理由和根据 如果原告没有提起附带民事诉讼 人民法院应从解决实际问题 避 免山林权属纠纷循环处理的角度出发 行使释明权 告知原告有提起附带民事诉讼的权利 及附带民事诉讼所能解决的问题 2 2 审理方式 审理方式 行政附带民事诉讼的审理方式有三 一是与行政案件一并审判 二是与行政案件分开审 理 一并做出判决 三是与行政案件分别审理 分别判决 一般以前二种方式为宜 只因行 政诉讼与民事诉讼关系复杂 案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清 一时难以 查明 如一并审理 会超过行政诉讼的法定期限时 法院才采取第三种方式 3 3 遵守行政诉讼和民事诉讼各自的审判原则 遵守行政诉讼和民事诉讼各自的审判原则 在案件审理中 应分别遵守行政诉讼和民事诉讼各自的原则 不能互相混淆 互相援 用 如民事诉讼的调解 反诉原则不能适用于行政诉讼 行政诉讼的被告承担举证责任原 则不能用于民事诉讼等等 4 4 审判组织 审判组织 合议庭是行政附带民事诉讼的审判组织形式 行政诉讼法规定 人民法院审理行政案 件由审判员组成合议庭 或由审判员 人民陪审员组成合议庭 即行政诉讼只有合议庭一 种审判组织形式 对于行政附带民事诉讼而言 由于审理附带的民事诉讼由审理行政诉讼 的同一审判组织进行审理 而审理行政诉讼案件的组织形式是合议庭 因此 行政附带民 事诉讼的审判组织也是合议庭形式 5 5 判决 判决 以 两案一判 的处理为原则 以 两案两判 的处理为例外 法院对行政诉讼部分 与民事诉讼部分应当一并做出