日本的水资源管理及启示

日本的水资源管理及启示日本的水资源管理及启示 摘要 日本水资源的利用效率比我国高 在走过一段重开源 轻节流 先污染 后治理的 弯路后 转变思路和策略 从规划和法律着手 实施水资源综合整治利用 同样是 多龙治 水 日本的协同管理比我国好 在确定水权 水价方面富有经验 我国面临严峻的水危机 应从多方面借鉴日本 关键词 日本 水资源管理 启示 日本是一个降雨充沛的国家 又是一个人均水资源稀缺的国家 多年平均降雨量为 1 730 毫米 是世界平均值 970 毫米 的 1 8 倍 是我国多年平均值 660 毫米 的 2 6 倍 因人口密度大 人均年降雨量仅为 5 300 立方米 比我国的人均年降雨量 5 907 立方米少 仅为世界平均值的 1 5 但日本的水资源利用效率比我国高得多 据水利部 2005 年统计 中国年平均淡水利用量达 5 600 亿立方米 日本年平均淡水利用量为 900 多亿立方米 不 到中国的 1 6 而日本 GDP 总量是中国的 8 倍 日本的万元 GDP 用水量仅为我国的 1 30 1 48 日本在水资源管理方面有一整套经验值得我国借鉴 一 规划和法律 日本在 20 世纪 50 70 年代 为满足工业高速发展对水的需要 修建了许多大型水利 工程 将水加以储存和调用 同时 大力开发其他水源 如开采地下水 但重开源 轻节 流 轻治污 显现出难以为继 大量修建水库 水坝 周期长 占地多 适宜的库址 坝 址越来越少 过多地抽取地下水造成全国性的地面下沉 土地盐碱化 先污染 后治理 付出的代价 比事前防治污染的投资高出 10 倍以上 走过一段弯路后 日本政府从 20 世 纪 80 年代起改变了思路 将开源为主的策略转向节流为主的策略 将先污染后治理转向事 前防治 源头减污 他们从规划和法律着手 实施整套的水资源综合整治利用的对策 日本一向注重对水资源的利用和长远的统一规划 早期的规划着重于河川水量的分配 调度 后来的规划着重于确保水质 明确整治的方向 实施可持续的开发 全国水资源总 体规划由国土厅负责 与建设省 环境厅等部门和相关都 道 府 县的行政长官共同协 商 拿出规划方案 经内阁讨论通过 最后由内阁总理大臣决定是否批准 规划具有长期 性和稳定性 但由于水量 水质的不确定性较大 规划不可能一步准确到位 须依据新情 况修订完善 20 多年来日本水资源综合规划的重大修订就有 3 次 最近一次是 2000 年 以 2010 2015 年为目标 制定了 新的全国综合水资源计划 简称 21 世纪水计划 重 点是构筑可持续的用水体系 适应循环型社会的需要 规划成功的典型案例是琵琶湖的综合整治保护 琵琶湖是日本最大的湖泊 横卧于京 都之东 名古屋之西 大阪 奈良之北 处于滋贺县境内 是湖滨 1 800 万人生活 生产 的宝贵淡水资源 水产资源和旅游资源 也是润泽人们心灵的精神之泉 在 20 世纪六七十 年代 随着工业排污和生活垃圾的剧增 排入琵琶湖的 COD 化学需氧量 和氮污染 大大 超过水体的自净能力 水质逐年恶化 加之流域森林 农地不断减少 市镇街道增多 水 源涵养功能减退 自 1970 年开始 琵琶湖经常发生赤潮 绿潮 日本政府在 1972 年制定 了 琵琶湖综合开发特别措施法 提出整治规划 1979 年颁布 琵琶湖防治水体富营养 化法令 80 年代继续开展 琵琶湖综合开发计划 人工大堤 混凝土河床 入湖的下水 道等都按规划建成 但水质并未根本改善 90 年代后期 政府制定实施 琵琶湖综合保护 整备计划 从全流域着手 在水质 水源涵养 自然环境及景观保护上都严加要求 琵琶 湖流域有甲贺草津 八日市 彦根 长滨 高岛 信乐大津 志贺大津共 7 个河川流域单 位 在保护整备计划制定前 先组织河川流域的上 中 下游各区域互相考察 充分熟悉 达成深入的理解和共识 他们将流入琵琶湖的河川水路 水域外缘的山地 森林与琵琶湖 通盘规划 形成生态回廊 谋求生态系统的修补和循环 经过全流域的综合保护整备 终 于使琵琶湖重现 30 年前的容颜 恢复了防洪 供水 旅游等多种功能 滋贺县于 2000 年 再度出台新的综合保护计划 母亲湖 21 期限为 50 年 要在 2050 年实现琵琶湖的理 想状态 规划通过法律成为国家的意志 二者同步先行 日本水资源的法律调控起步较早 相 应的法律 法规相当完善 立法 执法的经验十分丰富 早在明治维新后的 19 世纪后期就 制定了 河川法 规定河川为公共物 国家有权调度用水 之后 20 世纪 50 年代制定了 工业用水法 上水道法 下水道法 特定多功能水库法 60 年代制定了 水资 源开发促进法 1967 年通过 公害对策基本法 制定了水质环境标准 1970 年制定 水污染防治法 规定都 道 府 县知事必须对公用水域的水质状况进行经常性监测 环境厅在公共水域的重要地点也设置水质自动监测仪器 每年公布 全国公共水域水质监测 结果 当排水达不到水质标准时 政府知事有权命令工厂或事业场改进装置 或停止排放 对违反命令不符合排放标准者 可进行处罚 由于执行严格的排污标准和法律管制 现在 全国城市工业污水和生活污水的处理率在 98 以上 法律还规定禁采和保护地下水 确保 其充足 常清 二 体制与管理 日本的水资源管理体制 属于 多龙治水 协同管理 模式 分别由国土厅 建设省 农林水产省 通商产业省 厚生省 环境厅 2000 年升格为环境省 科学技术省等部门 按照中央政府赋予的职能各负其责 衔接配合 几个部门依据法律办事 既分工又合作又 制衡 全国的水资源综合规划由国土厅负责 防洪 抗旱设施的建设 河流水资源开发的 审批 由建设省负责 水力发电 工业用水由通商产业省负责 灌溉和农业用水由农林水 产省负责 生活用水由厚生省负责 国家水资源开发预算 地方水资源开发经费管理 由 大藏省负责 水资源开发利用的科学技术及情报 由科学技术省负责 1962 年 由内阁总 理大臣指定了全国七大水系 由国土厅直接监督 管理 其他未指定的水系由都 道 府 县知事指定管理者 在官方机构之外 还有许多半官方 半民间和民间组织 如水资源开发公团 是一个 对日本 7 大水系进行统一筹划和开发治理的半民间组织 受内阁大臣的监督 日本把水资源分为农业用水 工业用水 生活用水 水力发电用水 养殖用水 公益 事业用水及环境用水等许多种类 分别制定不同的质量标准 由不同的部门进行建设 协 同管理 农业用水占全国用水总量的 2 3 多年来一直较为稳定 85 取自河流 辅之以水库及 原有的 6 万多个池塘蓄洪防涝 积水抗旱 政府大规模兴修水利和农田基本建设 干 支 斗 龙渠全部用水泥衬砌硬化 桥涵闸配套齐全 近十几年来大量铺设管道代替明渠 减 少渗水 漏水 水田灌排分开 使灌溉水反复利用 旱地由以往的畦灌发展到现在的喷灌 微灌 其设施的配套率在 30 以上 工业用水多年来也保持稳定水平 每年平均 550 亿立方米 其中取用新水仅为 120 亿 立方米 其余 430 亿立方米的水都是循环产生的 2005 年 工业用水的重复利用率达 78 2 比 20 世纪 60 年代提高一倍以上 居世界前列 工业企业的废水各有专用的处理设备 从 废水中过滤 提取出金属元素 既实现资源的回收 又减轻对水环境的污染 生活用水多年来逐年上升 现占全部用水量的 18 2 全国人口基本上都使用自来水 自来水管普及率达 96 1 各地对自来水管防漏水抓得很细 东京水道局专门成立了 700 多人的 水道作业特别队 对输水管道随时进行检查维修 水厂看到哪家用水激增 就寄 去通知 我们发现您这个月用水激增 也许水管漏水了 只要您通知 我们马上前来检查 若无回音 水厂每天照样寄来 直到查清修好为止 政府采取减免税赋 进行补贴或提供 政策性贷款等措施 开发 推广节水设备 商店规定像马桶这样的设备 必须是节水的才 能卖 东京市民使用淡水十分节省 据世界水理事会提供的资料 东京每家每天的用水量 仅为 184 升 只有北京市民的 1 4 中水的回用 日本在全世界做得最早最好 他们把自来水称为上水 把下水道的水称 为下水 将下水加以处理分离 得到中水 用于冲洗火车 汽车 道路浇洒 清扫工厂 冲厕 森林消防 城市消防 灌溉绿地等 从 20 世纪 80 年代起就试从下水中提取中水 20 多年建起城市下水道废水处理场 1 300 处 每年处理废水 124 亿立方米 其中 1 3 亿立 方米经过处理的中水作为工业用水或其他回用 在农村 随着生活水平的提高 废水增多 有半数以上的农村兴建了废水处理设施 用经过净化处理的水灌溉农田 但有严格的水质 控制标准 防止对农作物和人体产生不利影响 中水设施按建设规模分三种类型 最多的 是单体建筑物自建 即一栋建筑物设置一套废水处理装置 将厨房 盥洗室排出的废水加 以净化处理 用来冲洗厕所 再排入下水道 也有几个建筑物合建一套中水设施 或整个 区域如工业园区 住宅区等集中建设中水设施 在更大范围内进行废水处理和再利用 2006 年 全国有 2 200 座饭店 政府机关 学校 企业 会馆 公园 运动场等公共设施 以及大型住宅区的建筑物建立了中水系统 每天的杂用水供应量相当于全国生活用水量的 1 在缺水地区 建设中水设施成为强制性的规定 东京规定面积在 3 万平方米 或计划 用水量每天 100 吨以上的新建项目 都必须建设中水设施 中水设施的投资 政府通过减 免税金 提供低息融资和补助金等手段加以支持 日本降雨丰富 积蓄 利用雨水成本低 收益高 过去对雨水的利用多在沿海岛屿 20 世纪 90 年代以来 许多城市也着手利用 一般用导管把屋顶的雨水引入设在地下的沉 淀池 技术处理简单 东京都在公园 校园 体育场 停车场等处的地下 修建了大量的 雨水贮留池 凡是新建筑物 包括住宅楼 都要求设置雨水贮留设施 1989 年开业的东京 港区的野鸟公园 园内用水皆来自雨水 形成了湿地 芦苇荡 草地 树林等景点 成为 东京地区的著名观光点之一 名古屋 大阪 福冈等地的大型建筑物下都设置了雨水利用 装置 其中名古屋体育馆每年可积蓄雨水 3 6 万立方米 这些在建筑物之下地基之上的水 池 在地震频发的日本还有一个特殊的作用 水的浮力可以支撑建筑物 降低其晃动的加 速度 延长其震荡周期 减轻震动的程度 水池里水质较好 在发生地震灾害时可作为应 急水源 北海道还大规模运集 贮藏积雪 既得冷源 又积水 三 水权与水价 当水资源不足 短缺时 水权的概念和争执便凸现出来 河川法 规定河川和水流是 公共财产 不能占为私有 同时也确认了水权的存在 水权是水的使用权和收益权 是一 种财产权 但它又是一种特殊的财产权 受许多约束条件的局限 水权根据其创立起源 使用目的进行划分 根据起源分为惯例水权 法律创立前就承认的水权 和依照 河川法 取得的水权 根据不同的用水目的 分为灌溉水权 工业水权 市政水权 水电水权 渔 业水权等 水权的取得遵循 占有优先 的原则 法律允许水权有偿转让给其他人或团体 但必须向河川管理机构提出申请 得到批准 且不能改变水的用途 如灌溉用水不能改变 为工业用水等 在行使水权的 占有优先 权时 又根据实际情况在引水量上进行控制和协 调 为了保证河水在自然循环中的净化能力 规定只有在河水超过河流正常流量时才可取 用 正常流量从航运 景观 保洁 渔业 水生动植物的保护等方面来确定 在干旱来临 时 优先引水权要经过当地用水协调委员会的协商 先满足抗旱灌溉的需要 再兼顾其他 方面 经过约一个世纪的教化 日本国民的水环境意识已很强 一般能自觉维护良好的水 事秩序 违反取水许可及水法规的事件比较少 一旦发现水事违法 侵权行为 先是劝戒 警告 若不听 便新闻曝光 让其遭受社会各界的谴责 民众会不买这些单位的产品 对 严重违法 侵权者依法惩处 日本的水价较高 这是节制用水量的有力的经济杠杆 也是供水公司持续运转并得以 发展的保证 不同用途的水有不同的价格 一般都高于其他发达国家的水平 每月 20 立方 米市政生活用水的价格 是伦敦的 1 36 倍 巴黎的 1 17 倍 纽约的 3 25 倍 几乎所有的 供水公司都归市政当局所有 公司独立核算 但无权像一般企业那样按照供给 需求的市 场法则来定价 水价的涨落一律由当地的市政议会负责决定 决定水价的基本原则是 减 轻使用量较少的消费者的负担 对超过平均使用量的消费者采用累进制收费 收费标准按 水表口径的大小来制定 水表的口径分为小 中 大 特大 4 种 每一种口径再细分为几 个等级 口径越大者收费标准越高 不同的口径即使用水量相同 大口径也比小口径的水 费多 这样就有效地节制了大户的用水 同时以较低费用保障了最基本的生活用水 一些基本的公共供水服务 为绿地浇水 道路喷洒 消防用水等 由相关部门买单 公共用水设施 如修建水资源工程 旧管道维修 更新等 均由市政机构从财政中支出 政府对供水公司的考核并不以经济指标作为首要 而是注重对水资源的保护 环境效益和 社会效益 中水道系统处理出来的水 成本比自来水高 价格比自来水低 但政府仍然斥 资推广 四 对我国的启示 我国现在面临着严峻的水危机 正在以历史上最稀缺的水资源和最脆弱的水环境支撑 着最大规模的人口和经济发展 人均淡水资源量仅为 2 200 立方米 不足世界平均水平的 1 4 有 6 个省 区 宁夏 河北 山东 河南 山西 江苏 人均淡水资源量 不包括过 境水 低于 500 立方米 我们应当从国外寻求多种借鉴 东邻日本的水资源管理至少给我 们以下启示 1 加快水资源管理的思路调整和制度创新 我国水资源危机的重要原因在于思路陈旧 管理制度滞后 水资源管理包括水量管理和水质管理 日本在这两方面都富有成效 我国 长期以来重水量管理 轻水质管理 每年有 1 3 的工业废水和 90 的生活污水未经处理就 排入河湖 以至于现在水质危机已经重于水量危机 在水量管理上 重供给管理 轻需求 管理 重调水 轻节水 以至于出现调来的水不加爱惜 粗放使用 甚至大搞城市水幕 水墙等水景观 模拟 江南水乡 在水质管理上 重工程治理 轻社会治理 重河湖水体 的治理 忽视流域周围工 农业的减排治污及山林的养护 以至于污染源增多 加剧 河 湖水体无法 洁身自好 这方面 日本琵琶湖的全流域综合整治值得我们效法 2 多龙治水 一定要配合协同 我国和日本都是 多龙治水 日本有 8 个部门 我们有 水利部 地质矿产部 环保总局等 14 个部门 这是无可避免的 差异在于他们能够配合协 同 我们显得群龙无首 各行其事 管水源的不管供水 管供水的不管排水 管排水的不 管水体水质 流域管理与区域管理权限不清 步调不一 前者弱而后者强 这样的 体制病 寄希望于正在施行的大部委制改革加以解决 同时 还期望水法规体系的完善 像东邻 那样依法治水 治污 2002 年 10 月 1 日施行的修订后的 中华人民共和国水法 比以前 完备 但协调性仍然不够 水资源管理和水环境管理还存在冲突 至今缺乏国家层面上的 统筹流域综合管理的法规 亟须通过立法加强流域管理的权限 在此基础上建立流域与区 域的会商机制 3 将 先污后治 尽快转变为治污在先 日本也走过 先污染 后治理 的弯路 但很快转 变为治污在先 源头保护 我国至今没有走出 先污染 后治理 的误区 应该知道 我国 已经没有 先污染 后治理 的资本 如果污染的局面得不到扭转 我国淡水资源将面临消 失 我们将失去改正错误的机会 让几代人付出巨大的生存成本 治污不光是指污水 也 包括生活垃圾 工业垃圾等 不让污染物质进水 日本将生活垃圾分为七类 分别处理 回收 而我国的生活垃圾至今尚未分类 日本控制垃圾填埋 防止污染地下水 而我们的 垃圾深埋仍在不断污染地下水 日本对工业固体废弃物 旧家电 旧汽车回收利用 已发 展成全球领先的 静脉产业 和循环经济 值得我们认真学习 4 把水作为商品 建立政府调控 市场引导 公众参与的节水型管理体制 河川是公 共物 但上下游 左右岸 地区之间以及农业 工业 市政 水电等部门之间 应各自拥 有不同空间 不同时间 不同用量的水权 同时拥有不同的排污权 建立水权制度 通过 水权交易市场实现水资源的有偿使用和优化配置 这是一个世界性的难题 又是绕不过去 的一道坎 水权制度包括水量 水质 时间 空间的考量