江北区学前教育政策创新研究(上传)

1 江北区学前教育政策创新研究 目 录 一 课题研究的背景 1 一 课题研究的意义 1 二 课题研究范围的界定 2 三 课题研究数据说明 2 二 江北区学前教育存在的问题与根源 3 一 江北区学前教育存在的主要问题 3 1 入园难 3 2 入园贵 3 3 幼儿园负担沉重 4 4 幼儿园规模小 师资力量差 6 5 幼儿园分布不均衡 9 二 学前教育问题的根源 11 1 对学前教育重要性的认识不到位 11 2 学前教育市场失灵 13 3 体制内外资源不均衡导致不公平 14 2 三 发达国家或地区学前教育的成功经验 14 一 政府积极承担责任 15 二 不把幼儿教育当 产业 16 三 阶梯式收费 劫富济贫 18 四 入园资格尽量实现公平 19 五 完善的法律保障 21 四 江北区学前教育新政策分析 22 一 江北区学前教育新政策的主要内容 23 1 率先制定普惠性幼儿园标准 让区域群众子女上得起幼儿园 23 2 率先全面推开普惠性幼儿园建设 扩大学前教育资源 23 3 率先对民办幼儿园给予补助 24 4 率先建立幼儿入园保障机制 25 5 率先将幼儿教师纳入地区培训计划 给予民办幼儿园教师队 伍稳定保障 25 6 率先建立幼儿健康工程和安保工程 26 7 率先健全管理机制 促进民办园质量上档升级 26 二 江北区学前教育新政策的效果 26 三 江北区学前教育新政创新点 27 1 重新认识并实践国家 政府 对儿童学前教育的责任 28 2 将普惠性幼儿园作为突破口 28 3 民营幼儿园得到了较公平的投入机会 29 3 4 借助其他政策推进学前教育 29 四 江北区学前教育新政策存在的问题 29 1 幼儿园入园难问题仍然难解 29 2 幼儿园减负任重道远 30 3 幼儿园教学 小学化 仍难破题 30 4 对幼儿园有效管理不够 30 5 新增公办 普惠性幼儿园困难 31 五 进一步开展江北区学前教育政策创新的建议 32 一 进一步推动幼儿园均衡发展 32 1 以标准化推动幼儿园质量均衡 32 2 科学增加公办 普惠幼儿园供给 33 二 构建发展社会性 专业性的 独立的指导和监督系统 33 1 组建学前教育指导和监督委员会 33 2 落实并有效发挥幼儿园家委会作用 34 三 进一步鼓励民办幼儿园发展 34 四 探索将学前三年教育纳入免费教育 35 五 鼓励学前教育经费的多渠道 社会投入 35 1 加大政府投入 35 2 鼓励社会投入 36 六 解决幼儿园园地租金高的问题 36 4 1 江北区学前教育政策创新研究 一 课题研究的背景 一 课题研究的意义 学前教育是人生发展的奠基性教育 是基础教育的基础 终身教育的开端 是国民教育体系的重要组成部分 对于促 进个体早期的身心全面健康发展 巩固和提高义务教育质量 与效益 提升国民素质 缩小城乡差距 促进教育和社会公 平具有重要价值 因此 具有准公共产品的属性 有显著的 公益性 直接关系到千家万户 广大人民群众的切身利益 改革开放以来 在市场经济和社会转型的推动下 随着国企 社会福利制度 事业单位改革向纵深推进 学前教育在逐渐 地从单位福利向多元化供给转变 学前教育的身份变得越来 越有争议 遭遇市场 政府 民间等多种力量的质疑 学前教 育的面孔变得日益模糊 反映了学前教育在整个国民教育体 系中的弱势地位 学前教育发展状况不能满足人民群众的需 要 与经济 社会和教育的发展需要也很不相适应 学前教 育已经成为群众反映强烈 社会高度关注的重大民生问题 在 国家中长期教育改革和发展规划纲要 制定过程中 两次 公开征求意见时学前教育问题均列第一位 学前教育问题的 突出与严重性可见一斑 成为党委 政府和社会共同关注的 焦点 从中央到地方 从政府到社会 都开始对学前教育政 2 策进行反思 并进行相应的改革 2010 年 国家中长期教育 改革与发展规划纲要 2010 2020 出台 同年 江北区逐步 开始进行学前教育政策调整 一些政策的出台 从中国学前 教育发展背景来看具有创新意义 对这些政策创新进行梳理 和分析 有助于扩大这些政策的理论和实践效应 有利于发 现这些政策存在的不足或需要配套解决的问题 从而使这些 政策创新能够取得更好的实效性 二 课题研究范围的界定 国家中长期教育改革与发展规划纲要 2010 2020 提 出基本普及学前教育的目标 要求到 2020 年普及学前一年 教育 基本普及学前二年教育 有条件的地区普及学前三年 教育 当前 社会对学前教育的关注更多集中在学前三年的 幼儿园教育 本课题所指的学前教育也限定在学前三年幼儿 园教育 同时 江北区的学前教育创新从某种意义上来说 是相对创新 相对于中国学前教育政策体系的现状的创新 这些政策在某些发达国家或地区 或许已经是成熟政策或已 经有较好实践基础的政策 但在中国 由于特殊的国情和历 史原因 这些政策的推出就具有一定的创新性 三 课题研究数据说明 本课题研究的数据来源于几方面 一是公开的统计 以 相关地区的年度统计年鉴为主并进行分析 二是相关部门研 究报告 如江北区人大 江北区发展普惠性学前教育的调研 3 报告 江北区人大常委会办公室 工作通报六 2011 10 31 数据的截止时间为 2011 年 10 月 江北区教育委员会 江北 区幼儿园基本情况的调研报告 2011 4 数据的截止时间 为 2011 年 4 月 三是到相关部门调研数据 数据的截止时间 为 2012 年 3 月 二 江北区学前教育存在的问题与根源 从某种意义上来说 江北区学前教育存在的问题及其根 源 在全国具有普遍性 一 江北区学前教育存在的主要问题 1 入园 入园难难 特别体现在优质园少 全区 98 所幼儿园中 一级园 22 所占 22 二级园 28 所占 29 三级园 20 所占 20 无等 级园 24 所占 24 在不让孩子输在起跑线上的观念引领下 家庭普遍对幼儿学前教育十分重视 由于学前教育资源十分 不均衡 质量较好的一 二级园成为幼儿家庭的目标 2011 年 全区学前三年户籍幼儿 15305 人 但 50 所一 二级园明 显不足 2 入园 入园贵贵 当前 赞助费 捐资助学费 的收取已经成为学前教育的 普遍现象 特别是少数办园条件好的一 二级幼儿园捐资助 学费 保教费收费高 全区 30 所幼儿园收取捐资助学费 占 全区幼儿园的 31 最高达 3 万元 保教费最高达 1700 元 4 月 平均收费在 500 600 元 月 加上营养费 200 元左右 月 均幼儿费用在 700 800 元 不少幼儿园收取延伸服务费 据 调查 延伸服务费一级园占其总收入 2 5 二级园占其总收 入 3 1 三级园占其总收入 5 无级园占其总收入 5 8 有的幼儿园还存在乱收费现象 3 幼儿园 幼儿园负负担沉重担沉重 一是财政投入少 长期以来 江北区学前教育主要投入 1 所公办幼儿园 整个学前教育经费仅占教育经费的 1 左 右 大量的企事业单位办园 民办幼儿园除了举办者前期投 入外 其他只能靠收取幼儿费用来维持 二是租金压力大 全区 98 所幼儿园中 83 所幼儿园园 舍为租用 占总数的 85 主要是向国有产权部门 开发商 个人租用 15 所幼儿园不交租金 仅占总数的 15 主要是 企事业单位办园和 1 个自有园舍的民办园 图 1 江北区幼儿园租金情况 幼儿园交租金情况 85 15 交租金不交租金 从租金情况看 中心地区租金平均 10 元 m2 月以上的 45 所 城乡结合地区租金平均 8 6 元 m2 月以上的园 30 所 5 农村地区租金平均 4 9 月 m2 月以上的园 6 所 全区租金最 高的 25 元 m2 月 最高租金支出占总支出的比例达 39 平 均租金支出占总支出的 20 大量幼儿园租金压力较大 大 大增加了幼儿园办园成本 图 2 江北区幼儿园租金压力情况 幼儿园租金情况 所 45 30 6 平均10元m2 月平均8 6元m2 月 平均4 9月m2 月 三是不少幼儿园收支不平衡 幼儿园的收入除公办园有财政投入外 收入基本上为幼 儿捐资助学费 保教费 营养费和其他费用 而主要支出为 人员经费 租金 业务支出 公务支出 其中一级园人员经费支出占总支出的 26 租金支出 占 3 3 业务 公务支出占 16 9 几项支出占总支出的 46 2 二级园人员经费支出占总支出的 43 9 租金支出占 12 5 业务 公务支出占 15 1 几项支出占总支出的 71 5 三级园人员经费支出占总支出的 49 租金支出占 13 4 业务 公务支出占 16 1 几项支出占总支出的 78 5 无级 园人员经费支出占总支出的 46 5 租金支出占 16 7 业 务 公务支出占 13 5 几项支出占总支出的 76 7 条件越 好的幼儿园几项运转支出比例越低 有利于其他设施设备改 6 造 教师培训等费用 而大量的幼儿园则尽量控制日常开支 尽管办园成本主要由幼儿家长承担 但幼儿园低成本 低质 量发展 图 3 江北区幼儿园支出情况 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 人员支出比租金支出比业务公务支出比三项支出比 占总支出百分比 一级园 二级园 三级园 无级园 4 幼儿园 幼儿园规规模小 模小 师资师资力量差力量差 由于学前教育资源供给不足 江北区幼儿园的规模普遍 低小 师资力量低低 特别是相比东部沿海发达地区和直辖 市 重庆市有相当大的差距 江北区虽然是主城区 但学前 教育资源的供给水平也仍然不高 图 4 2012 年北京 上海 四川 重庆 江北区园均幼儿数对比 172 65 199 05 222 49 319 73 169 62 0 00 50 00 100 00 150 00 200 00 250 00 300 00 350 00 重庆四川北京上海江北区 7 从 2010 年园均幼儿数来看 重庆园均 172 65 名幼儿 远低于上海 319 73 名幼儿和北京 222 49 名幼儿 也低于 199 05 名幼儿 江北区园均幼儿 169 62 名 略低于重庆市平 均水平 重庆市和江北区的幼儿园的规模明显过小 同时 江北区生均占地面积 室内活动面积和户外活动面积普遍不 达标 生均占地面积达 9 以上 占总数的 35 生均占地面 积达 9 以下 占总数的 49 生均占地面积达 4 以下 占 总数的 16 图 5 2012 年北京 上海 四川 重庆 江北区园均教师数对比 4 86 5 47 17 41 21 33 10 48 0 00 5 00 10 00 15 00 20 00 25 00 重庆四川北京上海江北区 从 2012 年园均教师 专任教师 来看 重庆园均仅 4 名教师 远低于上海 21 33 和北京的 17 41 也低于四川 的 5 47 名教师 江北区有教职工 2118 人 其中专任教师 1027 人 园均教师 10 48 名 高于重庆市的平均水平 但 是与北京和上海相差甚远 根据北京 上海 四川 重庆 2011 年统计年鉴分析计算 江北区数据为调研数据 根据北京 上海 四川 重庆 2011 年统计年鉴分析计算 江北区数据为调研数据 8 图 6 2012 年北京 上海 四川 重庆 江北区师均幼儿数对比 12 78 14 99 35 50 36 36 16 19 0 00 5 00 10 00 15 00 20 00 25 00 30 00 35 00 40 00 北京上海重庆四川江北区 从 2012 年师均幼儿数来看 北京幼儿园师均 12 7 名幼 儿 上海 14 99 名幼儿 而重庆则达到了 35 5 名幼儿 与同 处西部的四川 36 36 名幼儿基本相当 江北区的师均幼儿数 16 19 名 在重庆市处于领先 但仍与北京 上海有较大差距 但是 江北区内不少幼儿园教师数量配备不齐 三级和无级 幼儿园基本是一教一保 影响对孩子的优质保教 全区幼儿 园 98 所 两教一保配置的幼儿园有 53 所占园总数的 54 未配置有 45 所占园总数的 46 江北区在师资力量少的同时 还存在水平不高 专业性 不够 待遇不高 流动性大 全区幼儿园有教职工 2118 人 1027 名专任教师 其中事业编制仅有 50 人 其他的均为幼 儿园聘用人员 从专任教师学历来看 本科 129 人 占专任教师的 13 根据北京 上海 四川 重庆 2011 年统计年鉴分析计算 江北区数据为调研数据 9 专科 500 人 占专任教师的占 48 中师 398 人占专任教 师的 49 专任教师队伍学历偏低 本科学历教师少 专 科学历教师居多 从教师职称来看 评了职称的教师 167 人 其中小高 53 人占 31 7 小一 62 人 37 小二 52 人占 31 占专 任教师 16 3 未评职称 860 人 占总数的 83 7 全区具 有教师资格证的 736 人 占专任教师的 71 7 教师无职 称问题突出 评职称教师数量极少 83 7 教师未评职称 无教师资格证的占 28 3 大量教师很少参加培训 从教职工待遇来看 一级园教职工每月平均工资 2324 元 社保平均 292 元 二级园教职工每月平均工资 1035 元 社保 157 元 三级园教职工每月平均工资 874 元 社保平均 88 元 无级园教职工每月平均工资 539 元 社保平均 57 元 幼儿园教职工收入普遍不高 二级园以下教师队伍待遇明显 偏低 5 幼儿园分布不均衡 幼儿园分布不均衡 一是公立 民办差距大 江北区只有 1 所公办园 99 所 是民办园 2012 年初有 34 所成为普惠园 但是 公办 普惠 与民办幼儿园 1 34 64 比例仍然失衡 而在 34 所普惠幼儿 园中 一级园 3 个 二级园 15 个 三级园 10 个 无等级园 6 个 三级和部分无等级园条件亟待改进 二是城乡 区域发展不均衡 在五里店 大石坝 观音桥 10 华新街中心地区 60 所 25 所一级园 22 所在中心地区 占 88 30 所二级园有 17 所在中心地区 占了一半以上 在石 马河 寸滩 郭家沱 铁山坪中段城乡接合自区 33 所 在鱼 嘴 复盛 五宝农村和建设区的下段地区 7 所 全部是三级 园和无级园 呈现出非常明显的城市幼儿园密集 优质资源 密集 农村幼儿园少且资源劣差现象 表 1 江北区幼儿园区域分布情况 一 幼儿园普惠幼儿园 区域合 计 一 级 二 级 三 级 无合 计 一 级 二 级 三 级 无 中心地区6022171110183933 城乡接合 地区 33313710100631 农村地区7004360042 合计1002530222334315106 表 2 江北区幼儿园区域分布情况 二 幼儿园普惠幼儿园 区域合 计 一 级 二 级 三 级 无合 计 一 级 二 级 三 级 无 石马河181102560411 大石坝10512232001 数据来源 江北区教委最新统计数据 2012 3 11 观音桥28884881421 华新街10343050410 五里店12642020101 寸滩10214310010 铁山坪3011120110 郭家沱2010110100 鱼嘴4002230021 复盛2001120011 五宝1001010010 合计1002530222334315106 注 数据来源 江北区教委 截止时间 2012 3 幼儿园数为 100 所 与前述 2011 年底的 98 所幼儿园数有所不同 另外 无级园所包括办园不满一年而未定级的新办园 13 所 另外 学前教育还面临着小学化 校园安全 营养卫生 等诸多问题 二 学前教育问题的根源 1 对对学前教育重要性的学前教育重要性的认识认识不到位不到位 随着我国计划经济体制的解体 早期和计划经济体制相 适应的学前教育单位供给制逐渐瓦解 市场提供已成为学前 教育的重要供给方式 而在这个过程中 学前教育的基础教 育地位被消解 学前教育作为准公共产品的属性被忽视 没 有意识到学前教育在经济发展中的作用和对国民素质提高 的作用 所以导致了学前教育在近十年的时间里 大滑坡 基本上在 2003 年滑到谷底 重庆的幼儿园数 2000 年有 12 6659 所 但 2001 年急剧下降 3726 所 1 年之内少了 2933 所 2003 年仅剩 3093 所 其后幼儿园再逐步发展 到 2010 年 4105 所 可以看出 2000 2001 年是一个重要折点 分析 其原因 重庆市的国有企业改革分离社会职能是一个重要原 因 基于对 企业办社会 的反思 原来国有企业大多自办有 幼儿园 托儿所等学前教育机构 在这一轮改革中 这些幼 儿园 托儿所被纷纷撤并 由此导致我们的学前教育资源非 常匮乏 更别说优质的学前教育资源了 表 7 1996 2010 年重庆市幼儿园数量 5538 5741 5412 6007 6659 3726 3477 3093 3408 3287 3376 3351 3582 37004105 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20022003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 伴随着撤并的 是一些地区和部门对教育规律本身及人 才成长规律本来就缺乏认识 认为学前教育就是看孩子 就 是奠定基础 又是非义务教育 对于非义务教育政府可以不 作为 于是就把它推向市场 卖掉或者 断奶 使其自负盈 亏 学前教育公共财政体系并没有相应的建立起来 学前教 育投入水平极低 由于没有一个明确有效的投入保障机制 导致自负盈亏的幼儿园基本处于自生自灭的状态 为求生存 重庆市统计年鉴 1997 2011 年各年份 13 学前教育的良性发展也由此被搁置了 2 学前教育市 学前教育市场场失灵失灵 在改革转型过程中 学前教育的市场化比较彻底 形成 了今天在我国市场提供成为学前教育的重要供给方式的局 面 2011 年前 江北区 98 所幼儿园中 仅有 1 所公立幼儿园 新村幼儿园 其余均为民办幼儿园 公立幼儿园占比仅 1 学前教育市场提供 一定程度上满足了人们对学前教育的超 额需求和差异性需求 在缓解 入园难 的问题以及丰富幼儿 教育服务形式上有其不可否认的积极意义 但在实践中也逐 渐暴露出市场提供的种种弊端 福利经济学第二定理证明了 帕累托效率可以通过瓦尔拉斯式的竞争均衡来实现 但却和 最初所有权的公平分配无关 如果由市场价格来分配学前教 育机会 即便不考虑学前教育准公共产品的特点 市场非完 全竞争以及信息不对称和人力资本投资风险等市场缺陷 纵 使市场分配实现了帕累托效率 也可能并非是让社会合宜的 结果 而在当前中国学前教育发展情况来看 学前教育基本 已经丧失了准公共产品身份 学前教育市场失灵 入园难 入园贵诸多问题凸显 在前几年的学前教育发展思路中 公 办园退出 民间资金投入办园是主流 国退民进 然而 针 对民办园的扶持政策简单 使很多资金并不强的民办园从一 诞生开始便举步维艰 负担沉重 生存需求与管理真空使公 益目标很快让位于营利动机 利 字当头 造成学前教育收费 14 畸高 质量下滑 效益差 又形成恶性循环 严重制约民办园 发展 3 体制内外 体制内外资资源不均衡源不均衡导导致不公平致不公平 当前 公办体制的幼儿园基本由公共财政解决其建设 运营 管理等办园经费 而民办体制的幼儿园基本由社会资 金投入 由此带来公办 民办幼儿园之间资源的不均衡 资 源富集的幼儿园必然会成为洼地 形成入园难 而资源贫乏 的幼儿园则少人问津 同时形成恶性循环 目前出台的政策 并没有在解决资源不均衡方面着力 相关的管理部门不是在 想办法让资源差的幼儿园改善条件 弥补不足 而是热衷于 根据资源状况对幼儿园进行评级 奖优罚劣 造成资源富集 者锦上添花 从而让差距显性化 恶性化 由于公办 民办幼 儿园在公共财政投入上不公平 投入悬殊 使得在公办 民 办幼儿园接受学前教育的幼儿享受公共财政投入产生的效 益不公平 公办园由政府用公共资金集中打造 产生的效益 只有部分幼儿享有 另外一部分幼儿只能进入完全市场化的 民办园 这种不公平并非是市场化的结果 而是这部分幼儿 根本没有机会选择公办园 三 发达国家或地区学前教育的成功经验 在很多发达国家 学前教育并不是作为产业来发展 公 益性占主导 有些国家虽然同样建设有公办园和民办园 但 投入并不厚此薄彼 而是通过系列制度来平衡 15 一 政府积极承担责任 西方主要发达国家 虽然都实行市场经济 但在教育上 并没有奉行金钱至上的原则 政府没有把学前教育都推给市 场去解决 而是承担起政府该负的职责 在日本 幼儿教育是国家教育和社会保障制度的重要组 成部分 国家以法律形式规定政府和社会力量各自在幼儿教 育中的地位和作用 各级政府一方面根据地方人口变化调整 公立幼儿教育机构布局 另一方面也对社会力量办园给予一 定的财政支持 记者发现 日本的幼儿教育搞得比较好 国 家依法投入的巨大资源 是其能够确保居民子女获得高质量 低成本幼儿教育的根本原因 德国学前教育实行国家承担绝大部分幼儿园费用 家庭 按收入以一定比例参与的方式 首都柏林市每年幼儿园的费用总共达7 5亿欧元 主要由 柏林市政府财政承担 白今年1月1日起 在柏林上幼儿园最 后2年免费 伙食费除外 此前柏林幼儿园最后一年是免费 的 此外 自2011年起 柏林幼儿园最后3年将全部免费 而 每免一年入园费 就意味着柏林市政府将自己多承担大约 1000万欧元 英国中央政府每年都会向地方政府划拨 早期教育专项 基金 再由地方政府将这笔资金分配给幼儿教育机构 地方 教育主管部门保证会有足够的幼儿园 抚儿所或者小学幼儿 16 班等幼教机构接收本地区幼儿 光是伦敦市泰晤士河畔里士 满区就有105家政府拨款的幼教机构 足以满足幼儿入园或 入托需求 很多国家的政府不仅对于学龄前儿童的教育很重视 对 低龄儿童的 保育 问题它们也没有忽视 以日本为例 学前 教育有 保育园 和 幼稚园 两种机构 其中 保育园系统隶 属于厚生劳动省 定位为 儿童福利设施 属于社会保障机 构 入园儿童为0岁至小学入学年龄之前的儿童 每日入园时 间多至晚间监护人下班时间之后 最晚可至22点 韩国也有类似的安排 它的幼儿教育机构有 幼儿园 和 儿童之家 两种 其中 儿童之家 没有招生的年龄限制 解 决了 3 岁以下儿童的 保育 问题 同时 儿童之家 在教师儿 童数目比方面也有具体要求 一般来说 1 岁以下的班级为 1 比 3 即一个老师最多照看 3 个孩子 2 岁以下为 1 比 5 3 岁以下为 1 比 7 4 岁以下为 1 比 15 4 岁以上则是 l 比 20 对比中国 过去小孩几个月大就可以送到 托儿所 的情形已 经不见踪影 3 岁以下儿童的照管完全由个人和家庭承担 很多双职工家庭面临着小孩无人看管的难题 二 不把幼儿教育当 产业 没有把幼儿教育定位为 产业 而是定位于国民应享的 福利 其指导思想就是要保障每名幼儿都能接受到学前教育 17 美国经济的主体是私有制 在学前教育上 虽然也是公立 与私立幼儿园并存 但幼儿教育的主力却是公立幼儿园 公立幼儿园按照学区划分 每个学区都有对应的公立幼儿园 具有东方传统的日本社会一向重视教育 不仅有政府力 量大力投入 社会力量也积极开展幼教事业 目前日本共有 约1 4万所幼稚园 以及约2 3万所保育园 其中幼稚园多数为 私立 保育园则公立与私立各占一半 但是这种私营幼稚园 或保育园是所谓 社会法人 而非企业法人 虽然不缴纳税款 但也不能以营利为目的 关于幼儿教育机构的地位 性质和运营方式等细节 日本 有明确的相关法律制度 在 儿童福祉法 中 不仅对保育园 的设立进行了专门规定 而且具体规定了各级政府在新建保 育园设施时的出资比例 并要求国家和地方政府为社会力量 兴办 国家认可的私立保育园提供补贴 额度最高可达四分 之三 韩国的幼儿教育机构除了分 幼儿园 和 儿童之家 两种 外 运营上又有公立 个人运营和公司运营之分 还有一些 教会办的机构 幼儿园属于教育机构 归教育部主管 只收 满 3 岁以上的儿童 儿童之家 属于福利事业 无论其性质如 何 均有一定的准入标准 政府都有投入 并对其硬件设施 人员配备 收费情况等严加监管 因此 各家 儿童之家 的设 18 施 运营情况等不会差异过大 收费也基本统一 师资方面 由家庭保健福祉部下设的资格管理事务局具体管理 任教的 老师须有专业资格证 一般为幼教专业的毕业生 而院长也 需要拥有从事幼儿教育 5 年以上的经验 并获得相关资格证 在运营费用方面 无论公私 政府都会给予 儿童之家 一定 的补贴 三 阶梯式收费 劫富济贫 针对不同收入的家庭收取不同水平的入园费的办法 实 行向低收入家庭倾斜的政策 美国的公立学前教育照顾中低收入家庭 针对中低收入 家庭的收费低廉 甚至免费 以华盛顿特区附近的阿灵顿县 为例 这里为4岁以上的儿童提供免费的 学前教育服务 但 只有年收入在82161美元以下的家庭才有资格申请 在中低 收入家庭中 这种普通班还更加向低收入家庭倾斜 拿一个 三口之家为例 年收入在33874美元以下的家庭享有入托优 先权 此外 阿灵顿还提供学前 蒙氏教育 班 针对3到6岁的儿 童 高低收入的家庭都可以申请 但是这种 蒙氏 班在收费 上同样给予中低收入者优惠 根据阿灵顿公立教育系统提供 的资料 这种托儿所采取家庭收入越高学费越高的阶梯式收 费方式 比如3到4岁之间儿童的收费 按照家庭收入多少分 14个档次 最低档 年收入在24000美元以下的家庭 学费 19 只需要580美元 而最高档 年收入高于78721美元的家庭 学费则变成了惊人的7842美元 可以看到中低收入者得到 了多么大的优惠 而且这里还规定 每个班里边三分之二的 名额必须为年收入在65728美元以下的家庭保留 在这种 蒙 氏 班里 儿童超过4岁之后 年收入在82161美元以下的家庭 便不需要交学费了 但是年收入高于这一数额的家庭依然需 耍交纳昂贵的学费 美国人的逻辑是 低收入者家庭的孩子 如果无法享受免费的公立学前教育 它更无力雇保姆或者送 孩子到私立幼儿园 而富人则有能力请保姆 上私立幼儿园 因此公立学前教育对于中低收入者的倾斜是确保教育机会 平等 社会平等的一种形式 德国柏林也是如此 上幼儿园的费用由两部分组成 一 部分是全柏林统一的每月 23 欧元的伙食费 另一部分是浮 动的入园费 直接与家庭每年的税前收入和每天在幼儿园的 时间长短挂钩 按一定比例收取 例如 家庭税前月收入 1875 欧元以下 上半天幼儿园每月需要缴纳 15 欧元 全天 需要缴纳 25 欧元 而税前月收入 6755 欧元以上者 上半天 幼儿园需缴纳 203 欧元 全天 405 欧元 四 入园资格尽量实现公平 除了在收费上向中低收入家庭倾斜 一些国家还在获得 入园资格上尽量实现公平 教育资源不均衡是很多国家存在 的现象 不独中国 例如在韩国 收费低廉 设施完备的公立 20 幼儿园 一些口碑好的私立幼儿园 还有如三星等大企业开 设的幼儿园 报名者众多 入园比较困难 一些家庭为了让 子女能进入这些幼儿园 甚至从孩子刚出生就在网站上进行 登记报名 但是能不能入园 比的不是谁的钱多 也不是谁 的关系硬 而是看综合因素 甚至靠的是运气 在美国上幼儿园一般需要提前4至6个月申请 因此教育 机构能够提前较长时间获知入学儿童的数量从而进行准备 如果申请人数实在太多 大大超过幼儿园能够容纳的数量 那么就用最公平的手段 抽签决定 这种办法减少了导致腐 败 权力寻租的机会 在选择幼教机构方面 英国家长可以向教育主管部门反 映他们的要求 主管部门也会对此加以考虑 但他们的孩子 仍不一定能进入心仪的学校 例如 在伦敦市卡姆登区 要 进入社区小学幼儿班 必须持有该区教育主管部门签发的 特别教育需求声明 而如果报名者太多 就要按照拟入校 幼儿是否有兄弟姐妹已经进入该校以及是否有医疗等方面 的特别需求等排序 儿童中心幼儿班的招生政策又有不同 如果名额供不应求 卡姆登区居民或三岁前参加过该中心活 动的孩子有优先权 相对于韩国中小学均需就近入学来说 申请进入幼儿园 和 儿童之家 则要自由得多 按照自愿的原则 家长可以在 任何地方 任何学前教育机构登记报名 没有地域和时间 的 21 限制 具体做法是 在政府运营的网站上电子报名 并排队 等待直到机构出现名额空缺 再按报名的先后顺序入园 在 同等情况下 双职工 单亲家庭 多子女家庭 多文化家庭 跨国婚姻家庭 的子女 可优先入园 繁个过程均在网上公 布 由区政府监管 十分公开透明 五 完善的法律保障 法国是最早制定旨在保护和教育幼儿的法令的国家 1835年 法国政府颁布关于在各县设立初等教育特别视学官 的规定 提出视学官对托儿所具有视察和监督的权力 这是 国家正式管理托儿所的开端 1837年 法国政府发布了最早 的有关托儿所管理和监督体系的规定 1881 1886年 相继 颁布了 费里法案 戈勃莱法案 等法案 进一步奠定了学前 教育的发展基础 1975年 法国政府颁布了 哈比改革法案 促进了学前 教育与小学教育的衔接 1977年 教育部进一步明确规定了 幼儿学校的3项目标 即教育 学前准备和照料 进入20世纪 80年代以后 法国学前教育进入到一个新的发展时期 这一 时期颁布的有关学前教育的法案主要是关于幼儿学校的办 学目标 1986年 颁布了 幼儿学校 作用与任务 1989年 颁布 教育方针法 为了加强学前教育及其与小学教育的衔 接 1990年颁布的法令又重新规定了幼儿学校的总目标 另 外 法国通过法案加强了学前教育与小学教育的衔接 在 22 1975年颁布的 哈比改革法案 1989年颁布的 教育法案 以 及1990年颁布的 教育法案实施条例 的有关条文中均提出 加强幼小衔接 日本 1927 1989 年 1947 年颁布了教育基本法和学校 教育法 新确立了幼儿园作为学校教育的地位 次年的 1948 年 颁布了保育纲要 儿童教育手册 1956 年颁布了幼儿园教育纲要 幼儿园教育作为学校教 育的地位得到了法律上的保障 并且 纲要提出要制定包括 健康 社会 自然 语言 音乐 绘画 6 个方面 同时适当地 选择和安排适合儿童发展的活动 协调有序的教育指导计划 1989 年 幼儿园教育纲要全面改版 确立了通过 玩 来进行 的综合指导方针 另外 西方学前教育机构中还广泛引入了义工或志愿者 充实学前教育的师资力量 加大社会对学前教育的关照 四 江北区学前教育新政策分析 2010 年以来 江北区采取系统措施学前教育事业发展 江北区相继出台了 关于进一步加快学前教育发展的意见 江北府发 2010 211 号 江北区学前教育经费补助管理办法 江北区学前教育三年行动计划 2011 2013 并且在全市 率先认定推出了 34 所普惠幼儿园 在全市乃至全国引起了 强烈反响 在江北影响下 南岸等区县跟进普惠幼儿园建设 23 一 江北区学前教育新政策的主要内容 1 率先制定普惠性幼儿园 率先制定普惠性幼儿园标标准 准 让让区域群众子女上得起区域群众子女上得起 幼儿园幼儿园 将办学条件达标 管理规范 师生比不超过 1 8 的幼儿 园纳入普惠性幼儿园考察范围 实行政府指导定价收费 不 得收取捐资助学费 保教费分别不得超过 一级园 550 元 月 二级园 450 元 月 三级园 350 元 月 并强调幼儿园发展基金 不少于办学结余的 25 每年设施设备投入不少于总收入 的 5 合理回报控制在总收入的 10 2011 年秋季 经幼儿 园自主申报 属地街镇和区教育行政部门研究 江北区确定 了 34 所幼儿园为普惠幼儿园 分布全区 11 个街镇 每年街 镇的幼儿都可自行选择入读 大约可以接收 6000 多名幼儿 入园 2 率先全面推开普惠性幼儿园建 率先全面推开普惠性幼儿园建设设 扩扩大学前教育大学前教育资资源源 一是扩大普惠性幼儿园资源 制定了公助普惠幼儿园实 施计划 新建小学必须配套 1 所公助普惠性幼儿园 将资源 整合中闲置下来的校舍改建成幼儿园 三年内全区 12 个街 镇采取新建或改扩建等方式每个街镇至少举办 1 所公助普 惠性幼儿园 使全区公助性普惠幼儿园达到 20 所以上 同时 直接认定合乎条件的民办幼儿园为普惠性幼儿园 使民办普 惠性幼儿园达到全区民办幼儿园总数的 60 以上 二是规范 小区配套幼儿园的规划 建设和使用 将城镇小区配套幼儿 24 园作为公共教育资源由区政府统筹安排 未按规定安排配套 幼儿园建设的小区规划不予审批 未按要求建成幼儿园的不 得通过竣工综合验收 保证配套幼儿园与小区同步设计 同 步建设 同步交付使用 三是扩大公办的优质教育资源 推 行幼教集团化发展模式 成立了新村幼教集团 投入 3000 万 元改扩建新村幼儿园 修建新村幼教集团总部大楼 采取办 分园 联合办园等方式 增大公办幼儿园体量 充分发挥公 办园公益示范 行业带动 专业引领的作用 3 率先 率先对对民民办办幼儿园幼儿园给给予予补补助助 江北区将公办园民办园同等对待 给予民办幼儿园平等 的公共财政待遇 并向接收普通群众子女入园的幼儿园予以 倾斜 一是加强和改善全区幼儿园办公条件 区财政 2011 年 投入 80 万元 为每所幼儿园免费提供 1 台电脑和 1 台打印 机及玩具 二是对确定为普惠性的民办幼儿园给予 300 元 人 年的生均公用经费补助 三是对新建或改扩建公助性普惠性 幼儿园一级园 5 万元 班 二级园 3 万元 班 三级园 2 万元 班给予补助 同时还将对民办幼儿园办园者参照扶持微型企 业的政策给予办园资本金补助 四是对幼儿园实施以奖代补 支持 按当年学前教育经费的 2 5 安排奖励经费 主要 用于包括接受督导评估撒手锏园所奖励 上档升级园所奖励 先进街道及帮扶结对园奖励 团队荣誉奖励等等 25 4 率先建立幼儿入园保障机制 率先建立幼儿入园保障机制 区财政直接给予幼儿入园保教费补助 对入读普惠性幼 儿园的区内户籍幼儿除免交捐资助学费外 同时由区财政按 400 元 人 年标准直接补助给幼儿 对在户籍改革中转户到区 的市民实行户口即转即享受补助 对本区特困 家庭发生重 大变故及江北户籍孤残儿童 在前述保教费减免的基础上再 按 400 元 人 年进行减免 特殊困难儿童保教费甚至于可以 全部减免 从制度上保证全区老百姓的孩子不因家庭困难而 失学 5 率先将幼儿教 率先将幼儿教师纳师纳入地区培入地区培训计训计划 划 给给予民予民办办幼儿园幼儿园 教教师队师队伍伍稳稳定保障定保障 一是将学前教育保教队伍素质提升纳入全区教师统一 免费培训之列 财政以专项经费予以保证 2011 年暑期即投 入 10 万元 派出 40 余名园长到青岛大学学习 二是财政每 年投入 100 多万给予普惠性幼儿园教职工社会保险费补助 对经审核备案并按相关要求合理配备的教职工 按照养老 失业 基本医疗 工伤 生育五项社会保险当年最低缴费标 准单位缴费部分给予 50 的补助 三是财政每年投入 10 万 元左右对普惠性幼儿园教师和保育员实施每年免费体检制 度 四是建立全区学前教育人才资源库 成立学前教育专家 组 支持老师资源在幼儿园之间的共享和合理流动 26 6 率先建立幼儿健康工程和安保工程 率先建立幼儿健康工程和安保工程 为幼儿免费提供饮用奶 体检和配备保安的经费补助 2010 年上半行开始 江北区财政开始对幼儿园提供校园安 保经费补助 幼儿园校园保安招安月工资 1800 元 人计算 财政给予 2 3 的补助 2010 年 6 月起江北区开始对区在园 17000 名幼儿提供免费饮用奶 由区财政按照每 2 人每天 1 3 元的标准拨付经费补助 7 率先健全管理机制 促 率先健全管理机制 促进进民民办办园园质质量上档升量上档升级级 江北区在学前教育管理上 加强政府各部门的协同管理 创新教委 街镇两级管理 强化幼教协会 幼儿园片区 幼儿 园自我管理 坚持每年对全区幼儿园进行办学水平督导评估 2010 年发放民办幼儿园督导表彰奖励经费 10 万元 成立由 发改委 财政 公安 教委 卫生等部门及街道组成的专兼职 督察队伍 加强对幼儿园安全和保育教育状况的日常监督 在教师进修学院成立学前教育研究指导中心 加强学前教育 教学的研究指导 二 江北区学前教育新政策的效果 江北区学前教育新政策触及了当前学前教育的一些根 本问题和社会痛点 惠及民生 因而在全市乃至全国都取得 了极大的社会反响 一是人民群众得到了真正的实惠 34 所幼儿园免收捐资 助学费 保教费等费用的收取得到规范和限制 通过政府补 27 助 幼儿家庭每个月还减免了 40 元 极大的减轻了幼儿家庭 负担 入园贵 在普惠幼儿园得到了解决 二是幼儿园办园条件得到改善 办园行为更加规范 34 所幼儿园普遍加大了投入 增加了人员 改善了办园条件 堆满了管理 共增添设施设备 110 万元 增加人员 98 个 人 员经费支出增加费用 300 万元 34 所幼儿园 2011 年总支出 增加 400 余万元 三是江北区学前教育上受到广泛关注和群众拥护 全国 各大媒体竞相报道 普惠性幼儿园建设情况在全国学前教育 研究会议上进行交流发言 34 所普惠幼儿园新入园人数较上 学期增加了 500 余人 三 江北区学前教育新政创新点 从某种意义上来讲 2010 年以来江北区学前教育政策的 创新 并非真正意义上的创新 诸种政策其实在一些地方和 国外学前教育发展较好的国家已经是一种成熟的政策或是 正在探索的政策 是对学前教育优秀经验的有益借鉴 但是 由于中国学前教育长期以来的 困局 学前教育长时期以来 的市场化和无序化 江北区在学前教育上实施的一系列政策 显然具有理论和实践上的创新意义 1 重新 重新认识认识并并实实践国家 政府 践国家 政府 对对儿童学前教育的儿童学前教育的责责任任 重新定义并明确了学前教育是公益事业 国家 政府 对 儿童学前教育具有不可推卸的责任 并切实的予以政策实践 28 与其他地方相比 承认学前教育基础教育地位和公益属性 已经基本成为共识 但作为政府如何提供学前教育这个公共 产品则极少落实 即便是学前教育的国十条 即 国务院关于 当前发展学前教育的若干意见 中 关于政府加大投入相关 政策上 教育部门对拨款标准的解读仍然是 制定公办幼儿 园生均经费标准和生均财政拨款标准 江北区在实践上有 了明确的政策举措 从规划 投入 管理体制上形成了一个 较完整的学前教育公共服务政策体系 2 将普惠性幼儿园作 将普惠性幼儿园作为为突破口突破口 公立幼儿园和民办幼儿园历来是两种体制 体制内的公 立幼儿园一直享受政府补助 而体制外的民办幼儿园则极少 得到政府补助 政府要将学前教育作为公益事业进行投入 不可避免的涉及到公立和民办之间的投入机会 但是 1 所公 办幼儿园和 97 所民办幼儿园之间的巨大差距 有限的投入 明显不能均分 一旦均分则平均投入就极少难以起到效果 江北区在公办和民办之间 设立了一个普惠性幼儿园的层级 制定了普惠性幼儿园的标准 这些普惠性幼儿园 具有民办 的性质 但同时有了国资的背景 某种意义上也是试验品 这一层级的设立 如果效果良好将起到突破口的作用 3 民 民营营幼儿园得到了幼儿园得到了较较公平的投入机会公平的投入机会 在公立和普惠性幼儿园之外的广大民营幼儿园 同样也 新华网 详解学前教育 国十条 http www ha xinhua org xhzt 2010 12 14 content 21625026 htm 29 能够得到一定的财政支持 比如 改善办公条件 教师培训 校园安保 营养补助等 民办幼儿园均能够同等获得财政投 入 民办幼儿园得到的较公平的公共财政投入机会意味着在 公办和民营幼儿园上学的儿童能够得到相对公平的公共财 政补贴 公共财政在学前教育上的投入与效益上可以实现相 对公平 4 借助其他政策推 借助其他政策推进进学前教育学前教育 充分利用其他领域的优惠政策形成政策支持体系 比如 对民办幼儿园办园者参照扶持微型企业的政策给予办园资 本金补助 四 江北区学前教育新政策存在的问题 江北区学前教育新政策属于创新性政策 在实践中不可 避免会遇到难点 要保证新政策得到有效的执行 发挥有效 的作用 必须进一步研究问题症结 出台新的支持性和保障 政策 1 幼儿园入园 幼儿园入园难问题难问题仍然仍然难难解解 2011 年 江北区全区共有幼儿 16623 人 其中区内幼儿 10740 人 占园总数的 64 6 区外幼儿 5883 人 占总数的 35 4 按户籍统计 2005 年后出生的儿童 19337 人 其中学 前三年儿童 15305 人 区内学前三年儿童入园率达 70 而 如果按常住人口计算 入园率应该更低一点 普惠幼儿园等 政策实施后 形成优惠政策的洼地 吸引了不少本区外读的 30 幼儿转回本区和外区的到本区择园就读 僧多粥少 使普惠 幼儿园的入园难现象反而加剧 在资源少的情况下 公平性 问题也难以破题 2 幼儿园减 幼儿园减负负任重道任重道远远 幼儿园办园成本高昂 减负困难 幼儿园平均租金支出 占总支出的 20 其中民办幼儿园租金占了办园成本的 30 但由于大部分已建幼儿园租用的园舍的产权为集体或 个人 政府不能简单收回或强化压减租金 租金问题难以解 决 3 幼儿园教学 幼儿园教学 小学化小学化 仍仍难难破破题题 幼儿园教学应该包含 指导婴幼儿各基本方向的成长 体育 身体 情感 意志 认知 语言 社会 个人和艺术和审 美 创造让婴幼儿自由活动的条件 但是 由于幼儿园教育和 小学教育之间的衔接不畅 应试教育体制未得到破除 当前 幼儿园小学化现象仍然泛滥 4 对对幼儿园有效管理不幼儿园有效管理不够够 随着政府对学前教育的投入力度增大和管理力度加强 学前教育管理的工作量增加 管理体制和人员明显落后 江 北区 98 所幼儿园 对应的管理人员仅只有 1 个 江北区已在 建的由发改委 财政 公安 教委 卫生等部门及街道组成的 督察体制基本上是政府行政监管体制 对于学前教育这样一 个以民办为主体 市场畸形和群众高度关注的行业 部门之 31 间的利益取向 沟通 协调配合 监督的手段和监督的内容 等都容易使政府行政监督出现缺位 对幼儿园使用国家经费 的监控难度大 对幼儿园的督促管理明显不足 家长委员会的设立受到幼儿园的制约 其主体作用发挥 有待改进 国家教委颁发的 幼儿园工作规程 第五十条指出 家长委员会的主要任务是 帮助家长了解幼儿园的工作计划 和要求 协助幼儿园的工作 及时反映家长对幼儿园工作的 意见和建议 协助幼儿园组织交流家庭教育的经验 幼儿园 家长委员会是实现家园共育的重要纽带 它能加强家园之间 的沟通 促进家园紧密合作 以共同为孩子创设优质的成长 环境 但是 不少幼儿园并未成立家长委员会 在成立的家 长委员会中 一些家长委员会并未运作 一些依附于幼儿园 家委会的主体作用未能得到体现 5 新增公 新增公办办 普惠性幼儿园困 普惠性幼儿园困难难 根据江北区学前教育三年计划 2013 年三年内全区 12 个街镇采取新建或改扩建等方式每个街镇至少举办 1 所公 助普惠性幼儿园 全区公助性普惠幼儿园达到 20 所以上 但 是 由于街镇自身经济状况并不足以支撑举办幼儿园 因此 至今仅有 2 所街道公助普惠幼儿园建成