中国殡葬用地管理研究进展综述

中国殡葬用地管理研究进展综述 华南农业大学土地资源管理系 王西挺 摘要 摘要 解放之后中国人口的迅速增长 增加了对生存空间的需求 也增加了对 殡葬用地的需求 所以对殡葬用地管理的研究有了现实的社会必要性 本文采 用文献资料法 回顾了近年来关于殡葬用地管理的学术论文及法规文献 并总 结了其研究范围及局限性 最后对殡葬用地管理研究领域的发展方向作了简要 评述 关键词 关键词 殡葬用地 管理 产权纠纷 墓地价格 综述 殡葬用地是指埋葬死者以及供生者表达怀念和追思的去处 是人类社会生 活的重要组成部分 近年来 由于城市化和人口老龄化 在我国已经出现死人 与活人争 生存环境 的尴尬局面 随着 天价墓地 死不起 成为近年来 的热门词汇 但是长期以来 殡葬用地在我国没有引起足够的重视 土地管理 工作者来研究它的更是少之又少 1997 年 殡葬管理条例 出台以后 学术界从不同的视角展开对殡葬用地 的研究 例如 城市殡葬建筑的空间设计探讨 赵林 2009 3 现 代殡葬空间艺术 付小飞 2006 3 全国殡葬行业环境污染现状调 查与评价 王玮 肖成龙 2004 10 公墓园林化 陈兆量 2003 1 环境伦理的焦点 中国殡葬制度改革的新思路 孙强 2009 3 由中国传统殡葬观分析城市墓园的生态化设计 李冰 2008 3 从中国学术论文数据库 中国学术期刊网络出版总库上搜索 对殡葬用地的探讨多是类似于上述文献 着重于设计 环境方面 对殡葬用地 管理本身的研究不多 这方面比较权威的文献有 殡葬用地集约利用模式研 究 汤庆园 2009 8 坟主后代对祖坟的权益 肖泽晟 2009 3 殡葬改革与农民利益 陈华文 2006 11 中国殡葬 改革存在的问题与发展对策的研究 葛玉红 2005 9 等 本文通过对近年来殡葬用地管理研究成果进行综合统计 从殡葬用地对土 地的占用现状 农村殡葬用地的产权与纠纷 城市墓地的价格和使用年限 殡 葬用地集约利用的前沿观点这四个方面 总结我国当前殡葬用地中存在的问题 和对殡葬用地集约模式的探究 并提出这一学科进一步发展的建议 1 1 殡葬用地对土地的占用现状殡葬用地对土地的占用现状 几千年来 土葬几乎被所有的民族所采用 因为人们始终坚信 阴间在地 底下 埋葬于土中 也意味着与自然的再次结合 以使生命得以轮回和延续 随着解放之后中国人口迅速增加 土地人均占有量下降 殡葬占用土地持续增 加 近年 我国年均死亡近850万人 土葬率为50 左右 即年均进行传统土葬 的人类遗体有425万具左右之多 殡葬对土地的加剧占用 使得问题随之而来 因此 从20世纪90年代开始 关于殡葬葬占用土地的现象就被有的学者 新闻 单位和政府部门所关注 关于殡葬对土地的占用现状 目前学界有两种不同的 观点 1 11 1小幅度占用观点小幅度占用观点 代表人是广西民族大学陈华文 在 殡葬改革与农民利益 中 根据中国 4100年来 每人土葬占用6 平方米或10 平方米进行推算 得出殡葬用地对土地 的占用幅度 见表1 表1 夏朝至解放初期土地消耗估算表 人口波段时间 年 人口 万 生育代 代年 平均每代 人口 万 人均6m2 万公顷 人均10m2 万公顷 夏代前2140 前 1712 1500215006 306310 5105 商代前1711 前 1067531519 2192 谷值1300西周前1066 前771 峰值1200 155504 95508 2583 谷值1180先汉 秦 前770 前207 峰值3200 2873012 276320 4605 谷值1400西汉前206 公元37 峰值6000 1212338 886514 8108 谷值1500东汉38年 220 峰值6000 1312529 775416 2923 谷值1510魏晋六朝 221 623 峰值5140 20109113 105151 8418 谷值1770唐五代 624 958 峰值6056 17130413 314122 1902 谷值2479北宋 959 1141 峰值9832 9205211 091918 4865 谷值7083南宋 1142 1275 峰值10820 7298412 545320 9089 谷值5475元代 1276 1367 峰值8759 523727 123111 8719 谷值5977明代 1368 1645 峰值9987 14266122 374837 2913 谷值8849明清 1646 1869 峰值43965 11880258 151496 9189 谷值35774近代 1870 1937 峰值46962 31378924 845041 4084 谷值43840现代 1938 1961 峰值67207 11850811 115918 5265 4100208227 3976378 9960 即使以每人占地10平方米计 4100年的全部占地也仅为378 996万公顷 约 为5684 96 万亩 占2003 年全国耕地总面积18 51亿亩的3 07 如果根据考古 学方面的经验 一般坟墓在200 年左右将沉入地表之下 上面重新可以葬入新 坟 则1766年左右至1961年约200 年间实际的土葬占地 以人均10 平方米计 在103 9890 万公顷1559 8342 万亩左右 占2003 年全国耕地总面积18 51亿亩 的0 84 而1766 年之前的坟墓 则在理论上从占用土地这一点上看可以忽略 不计 加上土葬大都利用荒山野地 因此 对于人口相对稀疏的地区来说 这 种影响应该说并不是很大 据有关资料 中国是一个多山的国家 山区土地面 积有95亿亩 占全国土地总面积的66 1 上述土葬占地若改为利用山地 则 1559 8342 万亩只占95 亿亩的0 164 当然 相对于人口集中 土地开发利 用率较高的地区 尤其是平原地区来说 土葬对于土地人均占有量的影响则将 会较大 而若以今天人口13亿 同样每年死亡约800 万人 以80 土葬计 则 为640万人 每人占地10 平方米计则为9 6096万亩 仅占全国山地用地95 亿亩 的0 001 左右 即使200年 也只占0 2 若800 万人口全为土葬 所占土地 面积也只有12 012 万亩左右 占95 亿亩山地的0 00126 与此同时 由于开 发而造成每年耕地的减少在400 万亩以上 两相一对比 可知土葬与开发用地 不仅在于土地的性质不同 所占的用地之比 前者明显也是非常小的 1 21 2大幅度占用大幅度占用 严峻观点严峻观点 葛玉红在 中国殡葬改革存在的问题与发展对策的研究 中指出 目前殡 葬占用土地已经达到死人与活人争地的局面 引发了一系列的社会矛盾 在上海 可供经营性公墓使用的土地不过在5000 亩左右 已经占用的就 已经达到3000 亩以上 目前上海每年去世10万人 如有八成以上选择墓葬 土 地最多只能再撑4 至5 年 在河南省 人均耕地才132亩 而由于河南省每年递增新坟新墓33万个 致使良田每年减少1万亩 粮食每年减产100 万斤 据统计前些年温州市每年在青山绿水之间要冒出新坟3000 座 占用90 万 平方米的山坡地 加上要修复祖坟 每年要丢掉100 万平方米土地 类似与温州 大多数城市的山林已经形成了 白色泛滥 私坟一般都涂 成白色 矗立在山坡上 这必将必将危及山林 遗祸后代 2 2 农村殡葬用地权属与纠纷农村殡葬用地权属与纠纷 2 12 1 农村殡葬用地权属农村殡葬用地权属 2 112 11 学界和法律对殡葬用地权属的界定学界和法律对殡葬用地权属的界定 有学者从法规上看 认为 1982 年 宪法 第 10 条 2 款明确规定 农村土 地除由法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有 但目前并无法律规定农 村的殡葬用地归国家所有 因而应属于集体所有 集体经济组织有权将其发包 给其成员 也有学者从历史继承上看 认为在坟主死亡之前 坟主或其子女一般对其 后作为墓地的土地享有财产权利 基于人格利益不可放弃或转让的观点 以及 我国宪法关于 公民的合法的私有财产不受侵犯 的规定 不管时代和法律如 何变迁 也不管坟主后代迁徙到何处 其对祖坟享有的权益均不得随意予以剥 夺 近年来的法规规定 祖坟是被人格化的独立于后代个人财产的特殊遗存 由坟主后代共有 不得随意剥夺 为维护坟主后代的人性尊严 应尊重当地习 惯 认可其对祖坟的权益 并对祖坟实行整体保护 该权益保护主要是针对生 者的人格利益而非财产利益 并表现为生者对其祖坟的管理和维护的权利 其 内容以保护生者依当地习惯而享有的人格利益范围为限 并在此范围内对祖坟 所依附土地的所有权施加限制 不仅我国目前的民法没有对坟墓实行整体保护 学界也没有注意到对坟墓 整体进行保护的必要性 学界一直将坟主后代对其祖坟的权益压缩为其对死者 遗体和遗骨的权益 需要说明的是 祖坟是一种特殊遗存 坟主后代并无对其进行出租 收益 抵押 买卖和随意处置的权利 即使依据当地习惯 允许后代对其进行必要的 处分 这种处分权也通常属于坟主后代全体 2 122 12 现行法规的矛盾与局限性现行法规的矛盾与局限性 根据 文物保护法 古墓葬规定为国家所有 这里的 古墓葬 是指乾 隆六十年前的具有历史 艺术和科学价值的墓葬 它属于国家所有 但当坟主 后代能够拿出墓志铭或家谱等证据证明这些墓葬就是其祖坟 且一直在履行管 理维护义务时 国家利用文物的权益就可能与坟主后代对其祖坟的权益发生冲 突 从理论上讲 后代对其祖坟的权益如果仅仅因为其祖坟具有公益价值而被 法律无偿剥夺 那么 这种情况在美国无论如何都将构成规制性征收而被宣判 违宪 另外 根据 殡葬管理条例 的规定 禁止从农村迁入城市的人 即使其 所在家庭在农村还保留有责任地 死后再葬回祖坟山 农村的公益性墓地不得 对村民以外的其他人员提供墓穴用地 对于耕地 林地 城市公园 风景名胜 区和文物保护区等区域内现有的坟墓 除受国家保护的具有历史 艺术 科学 价值的墓地予以保留外 应当限期迁移或者深埋 不留坟头 据此 广州市政 府于 2006 年 6 月 4 日发布了 关于全面清理白云山风景名胜区历史遗留坟墓的 公告 要求白云山风景名胜区特别保护范围内的所有坟墓 除经市文物行政 主管部分批准保留外 其余坟墓一律于 2006 年 9 月 30 日前迁徙或清理完毕 很明显 坟主后代对其祖坟的权益在这里根本得不到保障 2 22 2 农村殡葬用地纠纷农村殡葬用地纠纷 1982年 宪法 规定农村土地除由法律规定属于国家所有的以外 属于集 体所有 集体经济组织有权将其发包给其成员 然而 法律上并未明确承包人 之外的坟主后代对其祖坟山享有何种权益 再加上由于坟主的子孙后代可能都 已迁徙到外地 和历史 法律上的原因 一旦坟山的土地被承包或出租给坟主 后代之外的第三人使用 坟主后代则可能基于风水 传统 宗教等原因而与第 三人发生冲突 这背后所反映的是承包人的经济利益与坟主后代对祖坟的利益 之间的冲突 对于这种冲突的处理 不仅我国法律 法规没有规定 理论上也鲜有研究 肖泽晟在 坟主后代对祖坟的权益 中 把坟山纠纷总结为以下五种类型 一是土地承包经营权人与祖坟利益享有者之间的纠纷 二是对作为古墓葬的祖坟享有利益的后代与国家文物保护部分等执法者之 间因挖掘 迁移其祖坟引起的纠纷 例如 据 现代快报 2008年12月3日报道 某建设单位在施工中发现一座古墓 后被认定为六朝贵族墓葬 附近一户人 家闻讯后赶来认为这是自己家的祖坟 并找来工具将古墓翻了个底朝天 因而 引发与文物保护部门之间的冲突 三是坟主后代相互之间因挖掘祖坟以及试图在祖坟山安葬死去的长辈而引 起的纠纷 四是与坟墓毗连的土地使用权人因为排水 建房等活动 影响到死者遗存 与随葬物品的完好与安全 甚至挡住坟墓的 风水 从而与坟主后代发生的 纠纷 类似于土地相邻权 地役权的纠纷 五是因为公路等公益设施建设需要迁移祖坟而引起的补偿等方面的纠纷 总体而言 因法律上对祖坟山使用权属规定不明 坟主后代对其祖坟的权 益缺少法律支撑等原因 坟主后代在发生坟山纠纷时已然难以通过法律途径维 护自己的权益 3 3 城市墓地的价格与使用年限城市墓地的价格与使用年限 3 13 1 对城市墓地的价格研究对城市墓地的价格研究 城市化的推进使城镇人口基数和密度不断加大 尤其是我国人口激增和日 趋老龄化 使得死亡人口数量持续增加 导致了城市中对墓园需求的扩大 造 成土地密集使用 土地稀缺和人类生存环境的恶化使得城市发展面临着逝者与 生者争地的两难境地 据我国民政部1992年颁布的 公墓管理暂行办法 中国墓地类型归为两 类 农村公益性公墓和城市经营性公墓 城市经营性公墓属于第三产业 城市 人口不得购买农村公益性墓地 我国现行的 殡葬管理条例 对价格问题也没有做出规定 2007 年公布的 修订草案中提到 收费管理办法由省 自治区 直辖市人民政府价格主管部门 会同民政部门按照不营利的原则制定 但是这种原则性的规定 无法有效调 节价格 拘于城市公墓的经营性性质 天价墓地这样的新闻接二连三 而且还有了 墓地的 地王 据 中国新闻网 数据 在墓地平均价格三万左右的北京 要想选择更好一些的墓地 动辄需要花费十多万 温泉公墓2002年一个占地0 5 平方米的普通双穴墓地是2000元 现在已涨到5万元左右 而高级墓地万安公墓 1平方米墓地价格已涨至20万元以上 而价格超过房价的百万墓穴也不再鲜见 在经济并不十分发达的昆明市龙 宝山公墓内 最高处区域被人们传统地认为是风水最佳场所 以致每一座公墓 售价竟高达 10 万元 广州靠近市中区域的公墓墓穴价格最便宜也在 6 万元以上 最高达几十万元 多地出现墓地价格超过同一城区商品房价格的现象 令民众 直呼 死不起 而在淘宝网上搜索墓地商品 更是有不同地区各种价位的墓地在公然叫卖 买家鼓吹风水好 价位也不高 将来肯定有升值的空间 于是有市民调侃说要 去买小产权墓地 并且提出建 经济适用墓 对这种价格机制的扭转 学术界有两种主要的观点 一是让城市墓地市场化运作 一是让城市墓地市场化运作 目前殡葬业是一种垄断性行业 殡仪馆 公墓等大都由政府出资兴建 虽 然允许民营资本进入 但仍需经由政府部门审批 并以事业单位为主要经营主 体 由于殡仪馆 公墓等都属于垄断性行业 其定价等存在无可争议的一口价 垄断性特点 为了改变这种垄断的局面 并且尽快适应人民群众对殡葬业这一 特殊服务的需求 最好的方法就是从管理体制到运行机制等方面进行改革 打 破殡葬业的垄断性 实行政府许可 引入市场竞争机制 让殡葬业成为市场经 济中的一部分 使不良的价格垄断体制 通过市场化竞争的方式 得到一定程 度的缓解 使人民群众不再感叹 死不起人 二是让城市墓地回归公益性 二是让城市墓地回归公益性 经济学家厉以宁认为 不能完全依靠市场调节 城市墓地过度市场化正让 现今墓地价格飙涨 走上了房地产市场的老路 部分学者认为殡葬事业本身 因为涉及全民利益 属于公共事务领域 应走公益化路线 将城市墓地收归政 府公益性运营 由政府拨付土地 则地价成本不复存在 同时因土地供应有限 而炒高墓地价的原因也将消弭 3 23 2 城市墓地使用年限的界定城市墓地使用年限的界定 首先 城市墓地是一种租赁的关系 不是产权的关系 只有使用权 没有 所有权 对于公墓的使用期限究竟是多久 基本是个法律空白 我国对这个方面的 规定并不像个人土地拥有70年产权那么清楚明确 有些学者拿1992年民政部发 布的 公墓管理暂行办法 来证明公墓的产权是20年 其实 暂行办法 并未 对公墓的使用期限作出明确规定 只不过规定了 经营性公墓的墓穴管理费一 次性收取最长不得超过二十年 无论是天价墓地还是墓地的使用期限 相关 部门负责人给出的解释也只是 墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关 一般为50年或70年 4 4 殡葬用地集约利用的前沿观点殡葬用地集约利用的前沿观点 学术界在殡葬用地集约利用方面的研究成果颇为丰富 提倡大力培育现代 绿色殡葬文化 轻骨灰 重生态环境 具体有如下几种代表性观点 1 平地深埋 不留坟头的方式 或者推行群众用户的其他少占耕地而不永 久性占地的丧葬方式 2 认为 入土 不一定就是指土葬 把骨灰撒向深海 撒向森林 撒向田 野 一样都是 入土 所以提倡将骨灰埋在树下 称为树葬 它将亲人骨灰 和着鲜花瓣与泥土葬于树根四周 草坪之中 并在树上挂纪念性标志牌 此外 还有草坪葬 花坛葬 壁葬 可以依托绿地中散置的山石 路灯杆 休息椅等 园林物质作殡葬标志物 这样也解决了不留坟头的问题 或者将骨灰撒在江河 湖海中 这几种葬法 虽然谈不上殡葬制度的彻底革命 但节省土地是它们的 可取之处 3 电子坟墓 即在互联网上将已故者的资料留存 一般是适用于对被毁 坏的先人墓地 此时不再修复 而是建立电子坟墓 据查阅资料发现 国内外 有些地区已实施此办法 如日本阪神大地震时先人坟墓被毁或者年纪太大不可 能远去拜山的孝子贤孙 他们就想造个电子坟墓来祭祖 广岛的观音院和东京 巢鸭和平灵苑就是在1999年春天开设了这样的电子坟场 目前 北京八宝山等 殡仪服务业已开设网上服务 建立了自己的数字化纪念堂 将去世人的容貌 生平等存入网上灵堂 到了清明时节甚至在平时 市民就可以从专门的网站上 调出亲入的名字 在网上灵堂上拜祭 5 5 结论结论 目前学界对殡葬用地集约利用模式研究较为成熟 现势性和理论性增强 但总体而言 对殡葬用地管理的学术研究和司法界定还是过少 此外 现有法 律法规对农村殡葬用地权属和纠纷处理界定不明 或者法规之间相互冲突 对 城市墓地价格的控制现阶段还限于学术探讨 而缺乏法规限制 对城市墓地使 用年限到目前为止也没有明确的规定 总之 土地是人类赖以生存与发展的基本要素 殡葬用