江苏城乡一体化发展现状与推进策略

江苏城乡一体化发展现状与推进策略江苏城乡一体化发展现状与推进策略 党的十七届三中全会从中国特色社会主义现代化的全局出发 明确提出了 城乡 体 化 的战略目标 到 2020 年 基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制 这是党中 央站在经济和社会协调发展的高度 根据我国现阶段经济发展的特点所作出的一项重大战 略决策 江苏只有从省情出发 实事求是 因地制宜 才能在全国率先推进城乡经济社会 发展一体化 一 一 江苏城乡一体化的现状分析江苏城乡一体化的现状分析 城乡一体化是一个国家或地区在生产力高度发达的条件下 城市与农村的经济活动 社会发展 空间布局与居民生活相互促进 逐步融合的过程 是城市与农村协同度 融合 度逐步提高的过程 最终达到城乡之间在经济 社会 文化 生态上协调发展的终极目标 或状态 城乡一体化是过程与目标的统一 江苏省委 省政府在 2009 年度高度重视城乡一体化的发展 在建立与完善推进城乡 一体化的体制机制的同时 城乡一体化已经取得初步成效 1 五个一体化五个一体化 推进江苏城乡经济社会发展一体化进程推进江苏城乡经济社会发展一体化进程 2009 年以来 江苏加快了农村改革创新的步伐 扎实推进城乡规划 产业布局 基础 设施 公共服务 劳动就业等 五个一体化 江苏是在全国率先编制完成镇村布局规划 的省份 根据规划 现有的 25 万个自然村 将逐步调整为 5 万个左右农村居民点 并配合 四集中 三置换 即 耕地 工业 就业 居住适度集中 资本 产业 身份加快置 换 提高城乡一化水平 全省农村保障水平不断提高 已构筑了最低生活保障 新型农 村合作医疗 被征地农民基本生活保障和新型农村社会养老保险 四道保障线 到 2009 年 11 月底 全省已累计转移农村劳动力 1719 7 万人 农民人均纯收入连续 5 年保持两位 数增长 预计 2009 年全省将突破 8000 元 苏南地区将突破 11000 元 2 苏州试点先行 带动全省城乡一体化 苏州试点先行 带动全省城乡一体化 2008 年 8 月 江苏省政府选定苏州作为城乡一体化发展综合配套改革试点区 着力在 建立城乡统一的土地市场 社会保障体系 公共服务体系 现代金融体系和行政管理体制 上求得新的突破 率先进行实践探索 并且定下了苏南先行试验 带动全省城乡一体化的 发展方略 关于苏州的城乡一体化试点情况 本文将在第二部分中专门论述 2009 年 苏州在城乡一体化试点实践中 注重科学规划 强化功能片区规划 完善城 镇规划体系 全市共确立了 23 个试点先导区 期望以分区推进的战略达到整体实现的目标 2007 至 2009 年的近三年中 苏州全市累计投入新农村建设资金 125 亿元 新建农民集中 居住点 848 个 新建扩建农村社区服务中心 1013 个 累计建立 358 个市级示范村 现代社 区型 集中居住型 整治改造型 生态环保型 古村保护型 推动了城乡经济社会一体 化发展 到 2009 年 11 月底统计 苏州 三大合作 组织累计达到 2821 家 持股农户占到 90 以上 苏州全市已有 75 的农村工业企业集中到工业园 有近 40 的承包耕地实行了 规模经营 有近 35 万户农户搬迁到 860 个集中居住点居住 相当部分农民已在生产 生活 居住方式上基本实现了城乡一体化 3 制度管理上正在突破城乡分治 制度管理上正在突破城乡分治 进入 2009 年 苏锡常地区所有的乡镇和农村基本实现了区域供水全覆盖 宁镇扬泰 通区域供水通水比例达 50 以上 江苏还在全国率先实施了 组保洁 村收集 镇转运 县 市 集中处理 的城乡一体化垃圾处理模式 2009 年 江苏省农村公路总里程已超过 12 万公里 在全国各省份中率先实现了以等级公路连通所有乡镇 行政村 并在农村公路 村 村通 的基础上实现了客运班车同步通达 目前 江苏省正加快城乡交通基础设施的 无缝 对接 促进城乡交通一体化发展 全省行政村已基本实现 七通 即通电 通公路 通公 交 通自来水 通电话 通有线电视 通宽带网 4 城镇化率已经达到了向城乡一体化过渡的水平 城镇化率已经达到了向城乡一体化过渡的水平 江苏 2009 年人均 GDP 为元人民币 城镇化率达到 55 6 根据城市化进程的五级划 分标准 江苏省的城镇化率已经到达了二元结构向城乡一体化过渡的后期阶段 城乡文明 普及率 社会和谐度 文化融合度 都正在呈加速提高的趋势 5 城乡居民收入差距有所缩小 城乡居民收入差距有所缩小 表 1 2008 2009 年江苏城乡居民收入对比 年份 城镇居民人均可 支配收入 元 农村居民人均 纯收入 元 城乡居民收入比 20081868073572 54 20092055280042 57 资料来源 江苏省统计局数据 江苏坚持富民优先的发展战略 千方百计增加城乡居民收入 城乡居民收入比越大 城乡居民收入的差距越大 二元结构越明显 2008 年 江苏省城镇 农村居民收入水平分 别居全国第六位和第五位 城乡居民收入比为 2 54 居全国第六位 2009 年江苏城乡居 民收入比缩小到 2 57 1 虽然仍是全国城乡收入之差较小的省份之一 但这一差距未见缩 小 6 农村和城镇居民生活水平进一步改善 农村和城镇居民生活水平进一步改善 表 2 2008 2009 年江苏城乡居民恩格尔系数对比图 年份城镇居民恩格尔系数农村居民恩格尔系数 20080 3790 413 20090 3630 392 资料来源 江苏省统计局数据 随着江苏经济社会的快速发展 城市居民和农村居民的人均收入迅速增加 反映居民 的支出结构变化和生活水平的恩格尔系数 无论是城市居民还是农村居民 从 2008 年到 2009 年 都有下降趋势 由此可知 江苏城市居民和农村居民的支出结构日趋优化 食品 所占的支出比重越来越小 用于其他消费物品和精神生活方面的支出比重越来越大 表明 城乡居民的生活水平越来越高 越来越重视精神方面的提高 如城市居民的恩格尔系数从 2008 年的 0 397 下降到 2009 年的 0 363 农村居民的恩格尔系数从 0 413 下降到 0 392 但是 江苏全省总体上城乡一体化还处于加速启动阶段 加上长期城乡分治的历史长 苏南苏北区域经济差距大等因素的影响 江苏城乡一体化还存在的一些有等突破的问题 难题 主要包括 1 二元经济结构格局仍未打破 二元经济结构格局仍未打破 从由产业结构和劳动力导出的二元经济结构系数来看 2008 年 江苏全省的二元结构 系数为 0 208 2009 年前上升为 0 214 整体讲 江苏第一产业比较劳动生产率较二 三产 业的比较劳动生产率低很多 经济的二元性还比较显著 江苏二元经济结构系数较小说明 传统部门与现代部门差距较大 不利于城市向乡村辐射 乡村难于接受从城市中溢出效应 从而阻碍江苏城乡一体化的发展进程 2 城乡基础设施与环境建设存在巨大落差 城乡基础设施与环境建设存在巨大落差 由于财政体制 基础条件以及城市偏好等原因 江苏农村的规划建设 生活设施 道 路交通等方面的基础设施建设不同程度的落后于城市 近几年的新农村建设 虽然基础设 施建设受到重视 也有所进展 但与城市相比差距较大这一基本格局并未改变 城乡环境 建设同样存在巨大落差 农业面源污染治理 生活垃圾处置 生活污水接管 河道综合整 治等方面的任务还相当艰巨 管理方面 全省农村环境 无人管 无力管 在部分地区还相 当严重 投入方面 全省农村环保投入严重不足 农村环境基础设施严重缺乏 其实 江 苏在 十五 规划中就明确要求环境保护投入占 GDP 的 2 而实际仅 1 2 同发达国家环 境保护投入一般占 GDP 的 3 相比 有较大差距 而有限的环保资金 绝大部分又投到工 业和城市 导致农村环境保护的公共投入严重不足 由此造成农村环境基础设施严重缺乏 3 城乡基本公共服务存在较大差距 城乡基本公共服务存在较大差距 教育 卫生 文化等基本公共服务功能 无论是投入水平 硬件建设 还是管理水平 享受待遇等 都存在较大的城乡差距 以教育为例 农民教育文化支出水平远低于城镇居民 据 2009 年国家统计局江苏省 调查总队城镇住户及农村住户抽样调查的统计分析结果 2009 上半年 城镇人均教育文化 娱乐支出 775 元 农村人均教育文化娱乐支出 139 元 可以看出 城乡居民在教育文化娱 乐方面的支出水平差别巨大 两者相差近 5 倍 虽然城乡教学条件差距缩小 但师资力量 仍然差别明显 2009 年与 2006 年相比 江苏省农村小学 中学的专任教师中 本科及以 上学历的的教师比例大幅度提升 但城市小学 中学该比例为农村的 2 倍多 在医疗卫生方面 农村卫生资源严重不足与农民在医疗方面的负担远高于城镇居民形 成鲜明对比 据 2009 年国家统计局江苏省调查总队城镇住户及农村住户抽样调查的统计分 析结果 2009 上半年 城镇人均医疗保健费支出 411 元 农村人均医疗保健消费支出 363 元 当前江苏城乡居民的基本医疗需求相当 但由于收入的差别导致其在医疗方面的支出 比重仍有差距 亟待进一步缩小 4 基本社会保障的城乡差距明显 基本社会保障的城乡差距明显 现行的社会保障制度是改革开放以来从无到有逐步建立起来的 一方面 力图将城乡 居民全部纳入社会安全网之中 另一方面 在制度安排和政策设计时 将不同人群 不同 社会保障项目 不同地区都分割开来 单独设计 最终形成了一个城乡割裂 地区分割的 且复杂无比的社会保障体制 即 碎片化 的社会保障格局 这种分割体系产生了一系列弊 端 阻碍着城乡统筹发展和城乡一体化的进程 以最低生活保障为例 城乡之间的差距 从 2009 年 5 月份的数据分析看 主要表现 在三个方面 一是最低生活保障平均每人每月支出水平差别 城镇为 169 41 元 人 月 而 农村仅为 90 38 元 人 月 农村比城镇低 79 元 农村仅为城镇的 53 35 二是标准差别 城镇为 289 元 人 月 农村为 188 元 人 月 且下半年的新标准 城镇提高到 307 元 人 月 提增 28 元 农村提高到 210 元仅提增 22 元 多年来实现的城镇与农村最低生活保障差别 的制度 实为一种屈从于城乡经济差距现实的一种制度性选择 但应该从实现城乡社会保 障一体化的长远目标出发 不应该使农村社会保障的提增幅度低于城镇 三是达标率不同 城镇的最低生活保障达标率为 58 62 农村仅为 48 08 二者相差 10 个百分点多 而且 城镇与农村的实际补差水平也是有差别的 上半年 城镇低保实际补差为 150 元 人 月 而农村仅为 78 元 人 月 二 二 苏州城乡一体化综合配套改革试点的路径苏州城乡一体化综合配套改革试点的路径 在改革开放进程中 苏州一直是一个积极实践 努力创新的典型地区 苏州的实践充 分表明 每一次新的跨越 都得益于改革创新 城乡一体化首先要在制度层面上进行改革 与创新 形成城乡共享的体制机制 才能最终彻底打破城乡二元结构 实现经济社会发展 的城乡一体化 在城乡一体化发展综合配套改革的过程中 苏州市委 市政府根据省委 省政府的要求 只要有利于破除城乡二元结构 促进城乡经济社会发展一体化的改革 有 利于工业化 城市化和农业现代化协调推进的创新 有利于构建和谐社会的实践 都鼓励 支持 放手放开 先行先试 苏州在推进城乡一体化的实践中 正在努力突破传统体制的 束缚 积极探索率先实现城乡一体化发展的成功路径 一 城乡一体化发展改革政策框架设计 综合配套改革 一 城乡一体化发展改革政策框架设计 综合配套改革 2008 年 9 月 江苏省委 省政府批准苏州为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革 试验区后 苏州市委 市政府就从领导体制 组织机制 政策措施等方面全面推进 当年 苏州市委 市政府就成立了苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组及办公 室 建立了苏州市城乡一体化发展综合配套改革工作机构与工作网络 2008 年 11 月 14 日 苏州市委 市政府发布了 关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见 的政策文件 2009 年 7 月 15 日 苏州市委 市政府制定了 苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实 施计划 初步完善了推进全市城乡一体化发展改革政策与目标 进入 2010 年 苏州市委 市政府以一号文件 关于全面推进城乡一体化改革发展的决定 提出了到 2012 年要基本 建立城乡一体化发展体制机制 进一步完善了全市城乡一体化发展改革政策体系与目标任 务 三年三个文件 形成了一个系统的推进城乡一体化的政策框架 1 总体目标 实现六个一体化 总体目标 实现六个一体化 苏州城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是 使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光 又呈现先进和谐的现代文明 逐步建设 成为基础设施配套 功能区域分明 产业特色鲜明 生态环境优美 经济持续发展 农民 生活富裕 农村社会文明 组织坚强有力 镇村管理民主的苏州特色社会主义新农村 加 快形成农民持续增收长效机制 农村新型集体经济发展动力机制 协调发展和构建和谐社 会制度环境 城乡公共服务均等化运行体系 城乡一体行政管理体制 力争率先实现 六个 一体化 即城乡发展规划 资源配置 产业布局 基础设施 公共服务 就业社保和社会 管理的一体化 2 时序安排 三年完善一体化机制 时序安排 三年完善一体化机制 1 2009 年为 重点突破年 围绕城乡一体化发展目标 在完善农村劳动和社会保 障制度 推进宅基地换商品房 承包地换社保工作 加快城乡户籍管理一体化等方面 制 定专项政策意见 着力推进 23 个先导区的先行先试工作 2 2010 年为 整体推进年 整体推进 三形态 三集中 三置换 工作 三形 态 工作 地处工业和城镇规划区的行政村 以现代服务业为主要发展方向 加快融入城市 化进程 工业基础较强 人口较多的行政村 以新型工业化为主要发展方向 加快就地城 镇化步伐 地处农业规划区 保护区的行政村 以现代农业为主要发展方向 推动一次产 业与二 三次产业融合发展 加快农业现代化步伐 三集中 工作 工业企业向规划区集 中 因地制宜推进 退二进三 腾笼换鸟 或 退二还一 异地置换工作 农业用地向 规模经营集中 鼓励农户间规范自由流转 推动土地股份合作社建设 发展规模现代农业 农民居住向新型社区集中 换房进城进镇 或就地集中居住 三置换 工作 集体资产所 有权 分配权置换社区股份合作社股权 土地承包权 经营权通过征地换基本社会保障 或入股换股权 宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房 或进行货币化置换 或置换二三产业用房 或置换置业股份合作社股权 3 2011 年为 全面提升年 建立较为完善的城乡一体化发展推进机制 全面提升 三形态 三集中 三置换 工作水平 3 重点任务 全市推行部门责任制 重点任务 全市推行部门责任制 围绕着总体目标中提出的六个一体化 苏州市委 市政府把城乡一体化的主要工作分 解为十项重点任务 由市委 市政府下属的各个部 委 局 办分别负责完成 十项重点任务与相应的负责部门如下表 任务主题责任部门 1推进城乡一体化劳动就业制度改革市劳动和社保局 财政局 人事局 2推进城乡一体化社会保障制度改革市劳动和社保局 民政局 财政局 卫 生局 人口和计生委 3推进城乡一体化户籍制度改革市委农办 市公安局 民政局 4推进农村土地管理制度改革市委农办 市国土局 5深化农村财税金融体制改革市委农办 市发改委 财政局 6推进城乡规划管理一体化发改委 建设局 规划局 国土局 7推进城乡基础设施建设和管理一体化市发改委 经贸委 建设局 交通局 水务局 环保局 旅游局 8推进城乡公共服务均等化由市委农办 市教育局 民政局 财政 局 卫生局 人口和计生委 体育局 文广新局 贸易局 供销社局 9建立健全农业发展支持保护促进体系市委农办 市科技局 财政局 农林局 旅游局 物价局 园林和绿化管理局 贸易局 供销社 10推进城乡管理体制改革市委农办 市发改委 公安局 编办 法制办 市容市政管理局 外经局 2010 年 苏州市委 市政府在 关于全面推进城乡一体化改革发展的决定 中 进一 步把城乡一体化发展的目标与任务进行定量化设计 提出 2020 年全市农村改革发展的主要 目标任务是 农村制度建设取得重大进展 到 2012 年基本建立城乡一体化发展的体制机制 全市农民人均纯收入在 2007 年突破 1 万元的基础上 2012 年达到全省平均水平的 1 5 倍 全国平均水平的 2 倍以上 2017 年突破 2 5 万元 城乡居民收入差距逐步缩小 村均集体 经济收入在 2007 年突破 300 万元的基础上 2012 年达到 450 万元 现代农业建设取得重 大突破 到 2012 年高效农业面积占种养面积 不含粮油作物 比重达 60 高效农业种 养面积中亩均效益 5000 元以上的占 1 3 城乡公共服务均等化基本实现 城乡社会保障基 本并轨 城乡社会管理体系及防灾减灾体系基本完善 农村基层组织建设全面加强 农民 民主权利得到有效保障 经济与人口资源环境协调发展 农村生态环境和人居环境显著改 善 可持续发展的体制机制加快形成 2010 年全市陆地森林覆盖率达到 23 4 政策措施 政策措施 通过三个综合性的政府文件 加上陆续出台的一些专项政策文件 如 苏州市城乡一 体化发展综合配套改革就业与社会保障实施意见 等 苏州市推进城乡一体的政策措施渐 成体系 1 调整城镇建设用地规划 根据镇级经济发展 农民集中居住和人口增多的实际 情况 及时修编城镇建设用地规划 完善配套设施和服务功能 使小城镇成为新一轮又好 又快发展的重要载体 把小城镇建设作为城乡一体化改革发展的重要切入点 按照现代社 区型 集中居住型 整治改造型 生态自然型 古村保护型等五种类型 积极推进示范村 和新社区建设 2 实施土地置换政策 在确保建设用地总量不增加 耕地面积不减少和农民利益 得到切实保障的前提下 实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策 并允 许建设用地先占用后平衡 通过土地征用 政府定价 委托代建降低成本 建设集中居住 区 置换形成的增量土地 原则上按照 4 2 4 比例分配 即 40 用于农民居住安置 20 用 于新型工业化 40 用于发展服务业 其土地增值收益主要用于农村基础设施 现代农业 农村社会保障和农村公共服务体系建设 3 加强财税政策扶持 市财政安排专项资金 支持城乡一体化发展综合配套改革 试点 各市 县 区从 2009 年起 安排当年土地拍卖收益的 15 作为改革试点启动 资金 建立健全现代农业投入和生态补偿机制 财政扶持资金重点向基本农田保护区 生 态保护区倾斜 经省批准 拓展新增建设用地有偿使用费 农业重点开发资金 农业土地 开发资金以及耕地开垦费等专项资金的用途 经省授权 对农民集中居住区建设 农民专 业合作经济 现代农业以及农村公共服务等制定专项税收优惠政策 4 增强金融服务政策 深化农村金融体制改革 积极培育小额信贷组织 鼓励发 展信用贷款和联保贷款 加大信贷对城乡一体化改革发展的保障力度 扩大小额贷款公司 试点范围 到 2012 年 力争每个市和吴中 相城区各组建 5 家小额贷款公司 其他城区各 组建 1 至 3 家小额贷款公司 鼓励发展村镇银行 到 2012 年 全市组建 3 至 5 家 深入推 进农村信用体系建设 保持农村金融生态环境质量在全省领先水平 探索开展土地银行试 点工作 培育新的发展载体和融资渠道 建立农村产权交易市场 按照市场经济趋向 搞 活农村集体资产股权 土地股份制股权 农村集体建设用地流转 农业知识产权交易 建 立健全农村集体资产管理机构 加强农村集体产权管理 全面提高农村经济发展的市场化 水平 健全多元投入机制 充分吸收社会资本 做大做强市级农业担保体系 增强农业担 保能力 在 2012 年前 市农业担保公司每年增资 1 亿元注册资本 进一步扩大政策性农业 保险险种 不断提高农业保险覆盖面 积极探索农业再保险 充分提高农业抗自然风险的 能力 积极支持符合条件的涉农企业上市 5 完善城乡社保政策 加快整合城乡各类社会保障制度 完善覆盖城乡的社会保 障体系 经省批准 扩大地方失业保险资金使用范围 加大企业职工基本养老保险省级调 剂金对苏州的支持力度 增强企业基本养老基金抗风险能力 在 苏州市城乡一体化发展 综合配套改革就业与社会保障实施意见 政策文件中 提出了十个方面的城乡一体化的就 业与社会保障政策意见 包括 建立健全城乡统一的社会失业登记制度 完善城乡统一的 就业困难人员就业援助制度 建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制 完善城 乡统一的职业培训制度 完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系 建立养老保障待遇标准的正常调整机制 建立统一的社会基本医疗保险制度 探索建立农 民生育保险制度 完善城乡一体化的社会救助体系 健全城乡就业与社会保障公共服务体 系 6 创新土地使用政策 实行城乡建设用地增减挂钩制度 地方政府可预支拆旧复 垦项目面积 30 左右的周转指标 先期用于农民集中居住区建设 实施现代农业示范区总 面积 3 的农业设施用地指标政策 认真落实村集体留用地政策 在规划时留出 10 左右 作为农村集体非农建设用地 全面建立城乡统一的土地市场 对依法取得的农村集体建设 用地 享有国有建设用地平等权益 积极推进 三置换 鼓励和引导农户用集体资产所有 权 土地承包经营权 宅基地和住房置换成股份合作社股权 城镇社会保障及住房保障 实行换股 换保 换房进城 促进农民身份转变 减少农民 致富农民 加大先导区探索 创新力度 在试点中通过置换取得的建设用地 其土地出让收益全额留给所在镇或街道 用于农民身份转换的保障支出和基础设施建设 7 支持现代农业转型升级政策 实施 万顷良田 工程 以 30 个市级示范区为重点 加快 百万亩现代农业规模化示范区 建设 深入推进农业向二三产业拓展延伸 融合发展 加大乡村旅游规划的实施 积极发展生态休闲观光农业 通过乡村旅游渠道 提高农产品 的附加值 创新农业科技体制机制 加大农业科技投入 确保财政科技研发经费用于现代 农业比重不低于 30 注重市场营销体系建设 积极支持农产品销售旗舰店和连锁超市建 设 健全农产品储运保鲜 冷链物流 展示展销 安全质量监测和动植物检疫防疫等新型 服务体系 切实搞活农产品流通 积极推进农业标准化 产业化 品牌化 机械化生产 扶持发展无公害 绿色 有机农业 加大农村环境保护力度 加快治理农村生活污水 建 立健全农村环境保护监管体系 有效防治农业面源污染 以 四沿 沿路 沿水 沿村 沿 城镇 三区 绿色基地 绿色通道 绿色家园 两点 单位 庭院 一片 生态片林 为 重点 全面推进农村生态绿化建设 加强全市湖泊湿地资源保护 把环太湖 环阳澄湖周 边建成全市最大的湿地 森林生态区 加快推进集体林权制度改革 确保林业有发展 农 民得实惠 生态受保护 建立生态补偿制度 对规模经营粮油作物的基本农田 生态公益 林 水源保护地 生态湿地 实行财政转移支付 并建立与经济发展相一致的增长机制 8 推进城乡公共服务均等化的政策措施 城乡