中国政法大学

中国政法大学中国政法大学 研研 究究 生生 课课 程程 班班 论论 文文 论文题目 论文题目 食品安全法 与 食品卫生法 的对比 分析及执法中发现的问题 作作 者 李者 李 德德 学科专业 法学科专业 法 律律 完成日期 完成日期 2011 08 30 论论文目文目录录 论论文封皮文封皮 1 论论文目文目录录 2 3 论论文摘要文摘要 4 英文摘要英文摘要 5 一 一 食品安全法食品安全法 新亮点新亮点 6 15 一 十倍赔偿 二 明星代言担责 三 统一标准 四 问题食品 召回 五 免检成历史 六 添加剂不能滥用 七 安全评价由 事后 到 事前 八 明确食品安全责任 九 保健食品纳入调整范围 十 监管 处罚力度加大 二 食品二 食品卫卫生法与食品安全法比生法与食品安全法比较较 15 17 三 我国的食品安全三 我国的食品安全问题问题 17 21 四 四 食品安全法食品安全法 执执法中法中发现发现的的问题问题 21 30 一 关于 食品安全法 的调整范围和分段监管的问题 二 关于餐饮服务环节行政处罚条款适用问题 三 食品安全法 第二十七条法律责任的适用问题 四 关于餐饮服务中 食品经营 的理解问题 五 关于进货查验记录制度问题 六 关于抽样检验不符合食品安全标准食品的处理问题 七 关于食品安全事故处理问题 五 解决五 解决对对策策 30 35 一 在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全 应急处理制度 二 加强食品检测检验 三 建立食品安全信息监测 通报 发布的网络体系 四 通过各种方式开展食品法制宣传和安全教育 五 加强对食品安全的监管 参考文献 35 36 摘摘 要要 食品安全问题举国关注 食品安全涉及多部门 多层面 多环 节 是一个复杂的系统工程 我国现今食品安全问题愈演愈烈 涉 及面越来越广 为了更好地履行政府卫生行政部门食品卫生监管 职责 本文就我国的食品安全问题进行深入的探讨和辩证的思考 由 卫生 到 安全 两个字的改变 折射的是我国食品安全从立法 观念到监管模式的全方位巨大转变 从 食品安全法 中的新亮点 到 食品卫生法 不适应形势被废止 将 2009 年颁布的 食品安全 法 与 1995 年发布的 食品卫生法 进行对比分析 对我国存在的 食品安全问题进行了总结剖析 对在一线执法中发现的具体问题 进行了归纳整理 对食品安全和执法中存在的问题提出一些相应 解决之策 关关键词键词 食品安全 卫生监督 监管 对策 Abstract the whole issue of food safety concerns food security involves many departments multi level multi link is a complicated system engineering China s current food safety problem to grow in intensity involves more and more widely In order to better fulfill the government s administrative departments of health food health supervision responsibilities this paper on China s food security problem carries on the thorough discussion and dialectical thinking From health to safety two character change refraction is our country food safety from the legislative idea to the mode of regulation of the full range of great change From the food safety law in the new bright spot to the Food Sanitation Law does not adapt to the situation was abolished the 2009 enactment of the food safety law and released 1995 Food Sanitation Law carries on the contrast analysis exists in our country s food safety problems were analyzed in a law enforcement found in specific issues are summarized on food safety and law enforcement problems and puts forward some corresponding measures to solve them 食品安全法 与 食品卫生法 的 对比分析及执法中发现的问题 2009 年 2 月 28 日 第十一届全国人大常委会高票通过了食品 安全法 2009 年 6 月 1 日 万众瞩目的 食品安全法 正式实行 食 品安全监管工作翻开了新篇章 标志着我国食品安全工作迈入了 综合监管与具体监管相结合的新阶段 也表明了我国政府切实抓 好食品安全工作的决心 这部关系到民生的法律的出台曾引起广 泛关注 从 1995 年施行的 食品卫生法 到 2009 年颁布的 食品安 全法 由 卫生 到 安全 两个字的改变 折射的是我国食品安全 从立法观念到监管模式的全方位巨大转变 表明中国政府对人民 健康的高度重视 也彰显了关注民生 以人为本的立法理念 随着 食品工业的发展 添加剂的滥用 非食用物质的违规添加 使得 卫生 已不再成为衡量食品质量的唯一标准 卫生 不意味着 安 全 食品安全法 折射的是立法者观念上的改变 展现的是对中 国食品安全监督体制改革的决心 这部法律最大的特点是加强流 程管理 对食品的生产 加工 流通及餐饮消费 从田头到餐桌 全程监督管理 而对于添加剂 生产设备 仓储 运输等各环节都 要求规范 保障安全 既有生产规定 产品规定 违法处罚规定 又有执法主体的规定 基本涵盖了 从田间到餐桌 整个食品生产 流通 消费过程中所有环节 所有相关参与者的行为规范 民以食 为天 也就是说把人民群众的饮食安全当作天大的事来看待 一 一 食品安全法食品安全法 新亮点新亮点 新法明文规定 国务院成立食品安全委员会 原设在食品药品 局的食安委负责各部门协调 以后将由卫生行政部门接手 卫生 行政部门不再向企业颁发卫生许可证 国家仍然对食品生产经营 实行许可制度 从事食品生产 食品流通 餐饮服务 应当依法分 别取得质量监督部门颁发的食品生产许可 工商行政管理部门颁 发的食品流通许可和食品药品监督管理部门颁发的餐饮服务许可 谁发证谁监管 谁负责 质监 工商 药监三个部门各司其职 责 任明确 分管食品安全链条中的一段 酝酿三年 历经四审 国家 出台了 食品安全法 说明政府对食品行业的良性发展还是非常 关心的 食品想完全安全是不可能的 随着 食品安全法 的出台 保障食品安全上升到了法律的高度 加强了管理监督力度 会减 少食品安全事件的发生 食品安全法 重磅出炉之后 的确给人 耳目一新的感觉 十大亮点 体现变化 一 十倍赔偿 食品安全法 第九十六条第二款规定 违反本法规定 造成人 身 财产或者其他损害的 依法承担赔偿责任 生产不符合食品安 全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品 消费 者除要求赔偿损失外 还可以向生产者或者销售者要求支付价款 十倍的赔偿金 如今 生产企业的违法成本过低 已经是众多专家 提到的问题 以前是造成食物中毒的才依法承担民事赔偿责任 曾经从杂志上看到过外国超市上将即将到期的食品日期标识没有 冲外 就被消费者以故意欺骗告到法院 这回再有人卖过期食品 咱也可以让他赔 10 个 商家销售不合格食品的事并不少见 我在 检查时常常发现 新 食品安全法 将赔偿标准大大提高 既有人 身损害赔偿 又有惩罚性赔偿 加大了经营者的违法成本 对其起 到震慑作用 二 明星代言担责 食品安全法 第五十五条规定 社会团体或者其他组织 个人 在虚假广告中向消费者推荐食品 使消费者的合法权益受到损害 的 与食品生产经营者承担连带责任 当前食品安全问题的始作 俑者是食品生产者和经营者 但明星的虚假代言也起到推波助澜 的作用 明星对虚假广告给消费者造成的损失承担连带责任于理 公平 也有必要 对目前愈演愈烈的虚假广告起到遏制作用 三 统一标准 食品安全法 第三章共九条明确了统一制定食品安全国家标 准的原则 要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安 全标准 食品卫生标准 食品质量标准等予以整合 统一公布为食 品安全国家标准 食品安全法 从四个角度严格食品安全标准 即统一发布 动态调整 以人为本 鼓励企业制定严于 高于国家 地方标准的企业标准 四 问题食品 召回 食品安全法 第五十三条规定 国家建立食品召回制度 食品 生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准 应当立即停止生 产 召回已经上市销售的食品 通知相关生产经营者和消费者 并 记录召回和通知情况 以确保将可能造成的危害降到最低限度 实行食品召回制度 不仅要靠企业自觉 还要强调政府的责任 在 企业不主动召回的情况下 政府要责令企业召回不合格食品 县 级以上质量监督 工商行政管理 食品药品监督管理部门可以责 令其召回或者停止经营 不合格产品召回则是在食品安全事件发 生后采取的补救措施 五 免检成历史 取消食品免检 食品出厂必须检验 食品安全法 第六十条规 定 食品安全监督管理部门对食品不得实施免检 县级以上质量 监督 工商行政管理 食品药品监督管理部门应当对食品进行定 期或者不定期的抽样检验 进行抽样检验 应当购买抽取的样品 不收取检验费和其他任何费用 出现安全问题的食品不少都是免 检产品 三鹿奶粉事件 表明免检并不等于安全 为此 新法明确 规定食品不得实施免检 将此前国务院废除免检的措施法制化 因为三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一 享受 免检待遇 但事实证明 免检制度给食品安全监管留下了隐患 产品免检制 度的出发点是一种激励机制 但最终却滋生出了一堆监管的盲点 免检制度与政府极力推行的全程监管体制相违背 势必很快消失 六 添加剂不能滥用 添加剂是一把双刃剑 既带来便捷 提高了的保存期 又被制 假者广为利用 食品安全法 从第四十三到第四十八条规范了食 品添加剂的生产和应用 食品添加剂应当在技术上确有必要且经 过风险评估证明安全可靠 方可列入允许使用的范围 不得在食品 生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康 的物质 新法规定添加了食品添加剂目录以外的物质 哪怕是对 人体无害 也是违法行为 比如 蒙牛 特仑苏事件 七 安全评价由 事后 到 事前 食品安全法 第二章共七条规定了国家建立食品安全风险监 测和评估制度 要求对食源性疾病 食品污染以及食品中的有害 因素进行监测 对食品 食品添加剂中生物性 物理性和化学性危 害进行风险评估 建立食品安全风险监测与评估制度是确保我国 食品安全的基础性工程 意味着我国食品安全监管的重点由外在 表面现象为主 深入到食品内在的安全因素 由被动的 亡羊补牢 事后处理的旧思路转变为主动的 源头治理 预防为主的新思路 这是一个新的进步 食品的安全性评价就是评价食品中有关危害 成份或者危害物质的毒性以及相应的风险程度 确认这些成份或 物质的安全剂量 食品安全性评价在食品安全性研究 监控和管 理方面具有重要的意义 长期以来 我国对食品安全的监管是以 对不安全食品的立法 清除市场上的不安全食品和负责部门认可 项目的实施作为基础的 这些传统的做法由于缺乏预防性手段 故对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时而迅速的 控制 我国必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法 同时加强对与食品有关的化学 微生物及新的食品相关技术等危 险因素的评价 从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系 并 在实践中加以不断完善 以新技术的安全评价为例 基因工程和 辐照等高新技术的引进 也对食品安全提出了特殊的挑战 某些 新技术虽然会提高农业生产量 同时也可能使食品更安全 但若 让广大消费者接受 必须对其应用和安全性进行评估 而且这种 评估必须公开 透明 并采用国际上认可的方法 我国应采取国际 认可的手段 创建食品安全的评价标准 逐步建立和完善食品安 全评价体系 做法主要包括 及时而适宜地对食品安全事件开展危 险性评价 在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质 致病菌污染的数据资料 有关危害成份或者危害物质的毒性以及 相应的风险程度 这就需要利用足够的毒理学资料确认这些成份 或物质的安全剂量 食品安全性评价在食品安全性研究 监控和 管理方面具有重要的意义 八 明确食品安全责任 新 食品安全法 首次明确了食品生产经营者是食品质量安全 的第一责任人 应当依法从事生产经营活动 对社会和公众负责 另外也明确了地方人民政府对食品安全所承担的属地监管责任 统一负责 领导 组织 协调本行政区域的食品安全监督管理工作 此外 在一系列食品安全事件后 国家对食品安全监管体系做出 了一次重大调整 重新界定了卫生 质监 工商 药监四部门的职 责 卫生行政部门承担食品安全综合协调职责 质量监督 工商行 政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产 食品流通 餐 饮服务活动实施监督管理 新 食品安全法 对食品生产企业和地 方人民政府的责任都做出新的规定 食品监管各部门的职责划分 也进一步明确 这就意味着 今后再发生食品安全事件 无论企业 监管部门 还是地方政府 想再像 踢皮球 一样推卸责任恐怕就困 难了 食品安全法 在第四条规定了国务院设立食品安全委员会 国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责 统一协调 管 理涉及国家食品安全的相关部门 彻底改变部门各自为政 协调 不力 重复管理 执法软弱的局面 食品安全委员会的主要职责有 1 审议食品安全的有关法规或实施细则 2 研究确定加强食品 安全的重大政策 3 审议全国食品安全工作的总体发展规划 计 划 4 确定需要向国务院汇报的重大议题 5 督促规划 计划和 有关重大工作的落实 6 协调部门 地方间的食品安全工作 组 织重大事故查处 7 指导各部门 各地区及全社会支持并参与食 品安全宣传 推动食品安全健康发展 国务院质量监督 工商行政 管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责 分别对食品生产 食品流通 餐饮服务活动实施监督管理 同时在 第五条 第六条规定了地方政府以及地方各级行政监管部门的监 督管理职责 并在总则中确认了行业监督 社会监督的地位 从而 在立法上确立了从中央到地方 从政府到社会 从农田到餐桌的 全面监管体系 九 保健食品纳入调整范围 食品安全法 将声称具有特定保健功能的食品纳入监管范围 针对企业擅自生产保健食品 进行虚假宣传 夸大功能 误导公众 的行为实行严格监管 保健食品不得对人体产生急性 亚急性或 者慢性危害 标签 说明书不得涉及疾病预防 治疗功能 内容必 须真实 应当载明适宜人群 不适宜人群 功效成分或者标志性成 分及其含量等 产品的功能和成分必须与标签 说明书相一致 十 监管 处罚力度加大 食品安全法 对企业原辅材料的采购 生产环境 人员卫生 执行标准 食品添加剂使用 标签标识 产品检验都做出了严格规 定 对不符合规定条件的企业不予许可 同时 进一步加大对违法 的食品生产和经营者的处罚力度 规定了最低 2000 元 最高几万 元的罚款额度 同时还要承担相应的民事赔偿责任 行政处罚 严 重的要处以刑事责任 被吊销食品生产 流通或者餐饮服务许可 证的单位 其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内 不得从事食品生产经营管理工作 这意味着食品生产经营者一旦 发生违法行为 将面临高额的行政处罚和民事赔偿 对这些企业 来说 如果不能严格控制产品质量 企业的生存都将变得举步维 艰 二 食品二 食品卫卫生法与食品安全法比生法与食品安全法比较较 随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全新问 题的不断涌现 食品卫生法 已经不能适应食品安全形势的发展 需要 食品卫生法 调整的范围过于狭窄 食品安全是指食品 食 物 的种植 养殖 加工 包装 贮藏 运输 销售 消费等活动符合 国家强制标准和要求 不存在可能损害或威胁人体健康的有毒害 物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患 从狭义 上来讲 食品卫生就是指食品干净 未被细菌污染 不使人致病 因此 食品卫生只是食品安全的一个部分 也可以说食品安全就 一定卫生 但卫生的食品未必安全 食品卫生法 的 食品 概念是 狭义的 并没有包括种植 养殖 储存等环节中的食品以及与食品 相关的食品添加剂 饲料及饲料添加剂的生产 经营或者使用 而 食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程 法律应当反映 出食品在这个过程中的整个生物链条 仅对食品生产经营阶段中 发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监 管盲区 从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精 农药大量残 留 滥用抗生素 食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不 力 食品卫生法 确定的执法主体职责与现实情况有所脱节 食 品卫生法内容比较单薄 对经济社会和科技发展所导致的食品安 全的新情况 新问题大多尚未涉及 缺少一系列保障食品安全的 重要制度 例如食品安全应急处理机制 食品安全风险评价制度 食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等 食品卫生法 法律责任的规定不严 衔接不顺 内容不全 对违反该法规定 食 品生产经营过程不符合卫生要求的 责令改正 给予警告 可以处 以五千元以下的罚款 拒不改正或者有其他严重情节的 吊销卫生 许可证 根据该法 在一般违法情况下 除了责令改正和警告之外 五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内 罚款的上 限太低 可以 也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间 可 能连五千元以下的罚款也罚不了 食品卫生法 第三十九条规定 违反本法规定 生产经营不符合卫生标准的食品 造成严重食物 中毒事故或者其他严重食源性疾患 对人体健康造成严重危害的 依法追究刑事责任 而根据 刑法 第一百四十三条的规定 生产 销售不符合卫生标准的食品 只要足以造成严重食物中毒事故或 者其他严重食源性疾患的 即构成犯罪 依法应予追究刑事责任 两者相比较可以看出 在同一罪名上 食品卫生法 要求违法行 为具有人身伤害后果才构成犯罪 而 刑法 则强调当违法行为具 有危害人身健康的危险性时即构成犯罪 两者尺度的不统一 往 往会造成行政执法部门在对待 足以造成严重食物中毒事故或者 其他严重食源性疾患的 上述违法行为时 因为危害结果尚未发生 做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定 用行政处罚代 替刑事追究 法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能 削减了法律的惩处力度 也为司法机关再度追究当事人的刑事责 任造成了时间上的拖延 其主要原因是 食品卫生法 修订在前 刑法 修订在后 这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食 品安全的关注程度均有加重 食品卫生法 的滞后性已经显现 三 我国的食品安全三 我国的食品安全问题问题 目前我国食品安全状况不容乐观 剧毒农药 兽药的大量使用 添加剂的误用 滥用 各种工业 环境污染物的存在 有害元素 微 生物和各种病原体的污染 有害生物和疫病多次发现 生物技术和 食品新技术 新工艺的应用带来的可能的负面效应 近年在市场 上曾发现食物加吊白块 鸡鸭饲喂激素 面粉加增白剂 海鲜用甲 醛浸泡等 还有在水果上喷施催熟剂 膨大剂 在蔬菜上喷施剧毒 农药等案例 中国的很多东西还真不是做给人吃的 从 阜阳大 头娃娃 到现在的 三鹿事件 从苏丹红到肝炎病毒矿泉水 我们 的食品安全从来不缺反面素材 食品安全问题愈演愈烈 涉及面 越来越广 已从过去的粮油肉禽蛋菜豆制品 水产品等传统主副 食品 扩展到水果 酒类 南北干货类 奶制品 炒货食品等 呈立 体式 全方位态势 危害程度越来越深 已从食品外部的卫生危害 走向了食品内部的安全危害 过去只注意食品细菌总数 现在是 深入食品内部的农药 化肥 化学品残留 手段越来越多样 越来 越 深入 手法越来越隐蔽 从食品外部的走向内部的 从物理的 走向化学的 从曝光的有毒有害食品看 犯罪分子制毒制假手法 花样翻新 五花八门 正是不怕你做不到 就怕你想不到 几年来 被公开曝光生产和销售伪劣 有毒有害食品的案件层出不穷 受 害者成千上万 1998 年 山西朔州制售假酒喝死了人 案发后哄动 全国 之后又在广州白云区相继发生两起白酒中毒事件 造成数 十人中毒 13 人死亡 制假售假者胆大妄为 无法无天 丧尽天良 食品安全单靠法律解决不了 法律遇到地方保护主义的时候十分 脆弱 中国一些食品生产经营者的心里没有 道德 二字 百姓的食 品安全自我保护能力急需提高 食品安全法 这么快出台 是因为食品出了太多问题 食品是 人类赖以生存和发展的最基本的物质条件 在我国国民经济中 食品工业已成为第一大产业 然而 有关食品安全的负面消息不 断 阜阳劣质奶粉 重庆火锅石蜡底料 太仓劣质肉松 龙口粉 丝 奶粉事件如何从 大头娃娃 演变到 三聚氰胺 这是国家经 济发展和经济转型期间出现的问题 出在食品上 大家都关心 现 在的人为了利益制假造假 因为食品企业的违法成本较低 食品 企业多 小企业在设备上投入少 各种问题和事故层出不穷 近年 来 随着一连串食品安全问题的曝光 人们对食品安全的担忧与 日俱增 老百姓说 吃荤的怕激素 吃素的怕毒素 喝饮料怕色素 能吃什么心中没数 目前我国食品安全形势不容乐观 据不完全 统计 我国每年实际发生的食物中毒例数在 200 万人次以上 其 中有相当比例是由违禁食品添加剂引起的 如 2005 年的 苏丹红 2006 年的 瘦肉精 2008 年的 三聚氰胺 等 比如说三鹿奶粉吧 奶粉作为一种产品是有标准的 它的标准包括了配方 各种成分 的含量 生产工艺等 奶粉的配方标准中没有三聚氰胺含量 奶粉 问题最早起源于 2004 年的安徽阜阳奶粉造假事件 因为奶粉里面 的蛋白含量低 出现了 大头娃娃 此后 企业检查蛋白含量严了 为了提高蛋白含量 就有人动歪脑筋 在奶粉中掺三聚氰胺造假 来提高产品的蛋白含量 最后导致了 29 4 万名婴幼儿患肾结石的 重大食品安全事件 其根本原因之一就是食品安全监管体系不完 善 监管部门职能交叉与缺位并存 存在多头执法 重复执法和执 法不到位现象 长期以来我国对食品实行多头管理 多头监管所 带来的是一系列 多不管 区域 有问题时互相推诿 老百姓称八个 大盖帽管一头猪还没管好 一方面执法中各部门职责交叉 另一 方面则出现模糊或真空地带 这样就造成了食品安全都管但都管 不好的局面 由于食品的产业链太长 不可能将食品安全的监管 统一在一两个部门 将食品安全监管的职能相对集中 权责进一 步明晰 并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率 降低行政成本 我国的行政监督是一个多元化的体制 监督主体多 机构多 方式和渠道多 但监督力量缺乏整合 监督的合力较弱 各监督机 构在职能配置方面相互交叉重复 责任不清 在监督运作过程中 彼此之间缺乏沟通和联系 整个监督体系缺乏关于监督的决策力 规划力和协调力 从而导致诸多不合理现象的出现 要么相互推 诿 拖延不办 要么撒手不管 影响了行政监督的权威和有效性 甚至还有相当一些行政领域处于 监督真空 状态 各监督主体之 间各自的监督范围 领域 权限划分不清 没有形成疏而不漏的监 督网络 存在大量问题 影响了监督行政的实效 社会监督 如新 闻监督 人民监督并未能真正发挥应有的作用 食品监督也存在 部门协作不力的问题 根据 食品安全法 规定 食品安全由当地 人民政府负总责 并负责组织协调各食品监管部门做好食品安全 监督管理工作 但在具体工作中 食品监管部门各自为政 协作较 少 特别是在乡镇一级 各食品监管部门的协作更是少之又少 没 有建立稳定可靠的部门联动协作机制 没有定期开会研究 出现 问题 临时通知 事后即散 不能形成食品安全监管合力 监管职 责交叉 尽管 食品安全法 对各部门的职责范围予以明确 但在 实际工作中 依然存在职责范围交叉不明确的现象 诸如前店后 厂 厂店分开 相距较近 餐馆销售水酒 自制饮料 奶茶系列 小摊点 熟食半成品 卤制品 非自产自销的农产品等 这些不加 以具体明确 易成为监管死角 应该建立食品监管部门协作联动 机制 按照 食品安全法 的相关规定 由地方人民政府牵头 组织 协调卫生 农业 质监 工商 食药监等相关部门 建立食品安全 监管协作联席会议 设立办事机构 定期召开联席会议 分析解决 问题 以此加强沟通 密切配合 根据职责分工 依法行使职权 承担相应责任 形成食品安全监管合力 四 四 食品安全法食品安全法 执执法中法中发现发现的的问题问题 一 关于 食品安全法 的调整范围和分段监管的问题 食品安全法 第四条规定 国务院质量监管 工商行政管理和 国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责 分别 对食品生产 食品流通 餐饮服务活动实施监督管理 从法律规定 来看 似乎很清晰 质监 工商 食药监督部门各管一段互不交叉 但事实上 食品安全法 并没有对食品生产加工 食品流通和餐饮 服务给出明确的定义 这就造成了在实际工作当中有些食品生产 经营单位界定不清 不知道应当由哪个部门来监管 例如 一些门 脸包括超市内现场制售香油 豆腐 豆浆 糕点 主食等是属于生 产加工还是属于流通 还有些蛋糕房既现场制售又摆上几张餐桌 让顾客现场食用 这是不是应该说是餐饮服务 取得食品流通许可的食品经营者在其经营场所提供餐饮服务 的 应当取得餐饮服务的许可 例如 商场出租部分场地向顾客及 商场内的销售人员提供各种餐饮服务的情形 这在大型商场是非 常常见的 歌厅 洗浴 俱乐部等服务场所提供食品 饮料 一般 都是现场消费 具有餐饮服务性质不需要取得食品流通的许可 应由餐饮服务监管部门管辖 对食品生产用设备和设施没有明确规定 特别是生产食品用设 备的监督管理问题也是盲点 二 关于餐饮服务环节行政处罚条款适用问题 食品安全法 第二十九条规定的 餐饮服务提供者 在其餐饮 服务场所出售其制作加工的食品 不需要取得食品生产和流通的 许可证 可以看出 餐饮服务本身既有食品生产加工又有食品流通 销售的含义 这就看似与 食品安全法 第二条规定的餐饮服务属 于食品经营相矛盾 笔者认为 从立法本意上讲餐饮服务本身属 于食品生产经营单位 为了在立法过程中易于表述 把餐饮服务 划归食品经营单位 在进行行政处罚时类似第八十五条第一项 用 非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物 质和其他可能危害人体健康的物质 或者用回收食品作为原料生 产食品 和第八十六条第三项 食品生产者采购 使用不符合食品 安全标准的食品原料 食品添加剂 食品相关产品 的规定 可以 在餐饮服务的案件中适用 这与 食品安全法实施条例 第五十六 条的规定基本相符 三 食品安全法 第二十七条法律责任的适用问题 食品安全法 第二十七条规定了十项食品生产经营单位的法 律义务 除 1 4 项作为许可条件 第 6 项对应第九十一条 第 5 项 对应 食品安全法实施条例 第五十七条 其它 7 8 9 10 项 在 法律责任中都找不到对应的处罚条款 也可以说规定的不太明确 是立法时认为多为一般卫生要求 在没有造成后果时故意不予设 定处罚 还是认为在法律责任中已包含了此条内容 7 月 20 日颁 布的 食品安全法实施条例 也没有对此做出规定 所以违反本条 的第 7 8 9 10 项行政处罚时操作性较差 笔者认为 食品安全法 第二十七条设定的法律义务 可以说是比较重要的法律义务 如 果食品生产经营者不尽义务或不能完全尽到义务 就为食品安全 埋下了很大的隐患 在对违反第二十七条的案件中 如果在生产 经营中许可条件发生了变化 不在符合第二十七条第 1 4 项的规 定 轻者可责令限期整改 重者应按未经许可从事食品生产经营 进行处罚 对违反第二十七条第 7 8 项者可依据第八十七条第四 项进行处罚 违反第 9 10 项的要责令整改 也可按其它法律 法规 规定处理 四 关于餐饮服务中 食品经营 的理解问题 食品安全法 第二条规定 餐饮服务属于食品经营 那么应该 认为餐饮业从食品原料采购开始到原料贮存 加工 销售各个环 节都属于食品经营 餐饮业食品原料库中如果存在过期食品和标 签 说明书不符合规定的食品应当按经营不符合要求的食品对待 清理库存还有很多内容 如原料要按要求存放 分类存放 不能混 放 定型包装食品如有破损要清理等等 五 关于进货查验记录制度问题 在 2007 年的全国产品质量和食品安全专项整治工作中 食品 经营者全面建立了索证索票和购销台账两项制度 在此次 食品安 全法 的立法过程中 立法机关将索证索票和购销台账两项制度表 述为进货查验记录制度 规定食品经营者采购食品 应当查验供 货者的许可证和食品合格的证明文件 食品经营企业除了有上述 查验义务以外 还应当 记录食品的名称 规格 数量 生产批号 保质期 供货者名称及联系方式 进货日期等内容 但值得注意 到是 食品安全法 第三十九条第一款在规定食品经营者的查验 义务时 并没有像第二款一样明确将 记录 作为履行义务的方式 不由使人产生疑问 规定食品经营者具有查验义务但不规定具体 履行方式的义务是否还有意义 食品经营者怎么证明自己履行了 查验义务 行政执法机关可否仿照第三十九条第二款的规定要求 食品经营者做好记录 第三十九条规定了食品经营者的 查验 义 务 第八十七条规定了经营者不履行相应义务的法律责任 食品 经营者可以采取记录 存档 复印 拍照等多种形式履行 查验 义 务 不论采用什么形式 如何使食品经营者履行 查验 义务才是工 作的重点 六 关于抽样检验不符合食品安全标准食品的处理问题 食品安全法 第六十条规定 食品安全监督管理部门对食品 不得实施免检 县级以上质量监督 工商行政管理 食品药品监督 管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验 进行抽样 检验 应当购买抽取的样品 不收取检验费和其他任何费用 县级 以上质量监督 工商行政管理 食品药品监督管理部门在执法工 作中需要对食品进行检验的 应当委托符合本法规定的食品检验 机构进行 并支付相关费用 对检验结论有异议的 可以依法进行 复检 检验费用由哪个部门承担 食品企业检测装置检定校 准 也存在收费高问题 买一个容量瓶十几元 而计量机构校准一 个的费用是一百多元 有多少企业愿意去做校准 也同样是能糊 弄就糊弄 检验结果天知道 又是一个安全隐患啊 上两项费用 即使企业支付了 最终还是进入成本 由消费者买单 目前我国卫生标准 质量标准 国家标准等重复交叉 层次不 清 部分标准老化 缺乏前瞻性 食品安全法 第二十八条规定了 禁止生产经营的食品类型 其中涉及不符合食品安全标准的有两 款 包括 致病性微生物 农药残留 兽药残留 重金属 污染物以 及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准 和 其他不符 合食品安全标准 在 法律责任 一章中与该条对应的是第八十五 条 但也只有对 致病性微生物 一款的罚则 那么 对于在抽样检 验中发现不符合食品安全标准的食品应当如何处理 应当明确的 是 其一 不能按照原先一旦发现食品不符合标准 就进行处罚的 方法办理 其二 第八十五条没有规定对 其他不符合食品安全标 准 一款的处罚 并不意味着对不符合食品安全标准的食品没有处 罚权 第五十三条规定 食品经营者发现其经营的食品不符合食品 安全标准 应当立即停止经营 食品 经营者未依照本条规定 停止经营不符合食品安全标准食品的 县级以上 工商部门可 以责令其 停止经营 第八十五条规定的处罚包括了 食品生 产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安 全标准的食品后 仍拒不召回或者停止经营的 情形 因此 在抽 样检验中发现不符合食品安全标准食品的 如果是属于 致病性微 生物 农药残留 兽药残留 重金属 污染物质以及其他危害人体 健康的物质含量超过食品安全标准 可以直接按照第八十五条的 规定进行处罚 除此之外的其他含量 指标等不符合食品安全标 准的 不能直接进行处罚 必须首先责令经营者停止经营 在责令 其停止经营不符合食品安全标准的食品后 仍拒不停止经营的 才能按照第八十五条对 仍拒不停止经营的 情形进行处罚 七 关于食品安全事故处理问题 食品安全法 第八十八条规定 事故单位在发生食品安全事故 后未进行处置 报告的 由有关主管部门按照各自职责分工 责令 改正 给予警告 毁灭有关证据的 责令停产停业 并处二千元以 上十万元以下罚款 造成严重后果的 由原发证部门吊销许可证 从本条规定可以看出 对发生食品安全事故的单位在事故发生后 不及时处置 报告的要责令改正 给予警告 只有毁灭有关证据的 才责令停产 停业 并处罚款 造成严重后果的吊销许可证 这就 使得实际操作有很多困难 在食物中毒调查过程中对部分能找到 中毒原因 处理时按相应条款处罚就可以了 但往往有很多案例找 不到中毒原因 却能证明中毒与餐饮有关 在这种情况下对发生 食物中毒的单位没有相应的处罚条款 还有 按本条规定对发生 食品安全事故的单位 只要没有毁灭有关证据 就不能责令停产 停业 但在食品安全事故调查中 尤其是原因不明时 需要事故发 生单位停产 停业 否则 可能使事故继续扩大 但责令停产 停 业又缺乏依据 这是立法中的一个缺陷 需要在 食品安全法 修 改时加以研究 食品安全法 作为目前中国食品监管的专门法律 应该是能从 根本从源头来保证食品的安全 食品是一项特殊的产品 对生产 过程非常注重 因为在生产过程中造成的危害在最终检测时不一 定能体现出来 然而这部大家翘首以盼的法律对这一部分只是在 第二十七条中提及 而在法律责任一栏却没有相关的处罚措施 这就等于把原 食品卫生法 的精髓给去掉了 试问质监部门 食 药监部门如何去监督食品生产和餐饮呢 难道都用巡查抽样的方 式吗 如果问题不在检测指标中怎么办 就如同乳品中加入三聚 氰胺 第八十七条对没有 健康证 的食品从业人员也是先责令整 改 拒不改正的才进行处罚 目前中国的就业模式下 人员流动性 大 而管理部门不可能对每个厂都驻场监管 企业用这些人员造 成的隐形危害难道一定要到有事故发生才处理吗 食品生产人员 健康体检费用很高 企业往往不愿支付 经常是几十人送几个人 去检查办证 完全是为了应付所谓的生产许可证等的审查 有些 企业不去体检也有其他原因 如 交了钱就可发健康证 导致企业 认为反正是假的 何必花钱 能不办的就不办 此类问题不在少数 给食品安全造成隐患 还未得到充分重视 如果由政府负担上述 两项费用 管理部门加强管理和监督 可减少企业在这两个方面 的不作为 有利于食品安全的保障 第 85 条第四项 四 经营腐败变质 油脂酸败 霉变生虫 污秽 不洁 混有异物 掺假掺杂或者感官性状异常的食品 此项是不 是指发现一起异物或感官异常事件就罚款 2 千 5 万 如果真是 那 可是够严格 分段监管并没有错 只是政府从来没有将监管职责分清楚过 现在质监局监管食品加工除了分了卫生的收益外更加造成这几个 部门斗争的加剧 从新的食品安全法来看根本没有解决这个问题 并让这个问题更加复杂了 农产品的定义与食品定义还不够清晰 加工食品的定义也有很多分不清的情况 流通领域也有加工的现 象等等还是会各部门争斗不休 希望能打破多头管理和杜绝推诿 切实保障食品安全 食品生产前审查应该简化 生产中和生产后 的管理监控需要加强 特别是对制假制劣的打击力度要加大 提 高非法生产的成本代价 而不是提高守法企业的成本负担 另外处罚幅度太大 造成执行灵活性太大 会滋生社会问题 食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全 关系到 经济健康发展和社会稳定 关系到政府和国家的形象 食品安全 已成为衡量人民生活质量 社会管理水平和国家法制建设的一个 重要方面 食品安全与人民生命财产息息相关 法律的尊严是执 行出来的 而不是制定出来的 无论多严密 多完善的法律 必须 经由各级政府职能部门的正确施行 才能真正发挥其保障食品安 全的强大规范作用 在现今的食品安全监管中 执法不力的问题 不容回避 从一些案例看 有不少食品安全事故是由于失职或渎 职等执法不力造成的 再加上地方保护主义 食品安全事故频发 也就不足为怪了 因此 有法不依 执法不严 违法不究 成为我 国食品安全监管部门执法中的一个顽症 究其原因 不外乎是执 法人员对法律法规的理解和运用能力不强 碍于情面和各方压力 办人情案以及部分执法人员以权谋私 地方保护等等 五 解决五 解决对对策策 接连发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的深切 关注 也促使政府重新审视这一关系国家公共安全的问题 食品 安全涉及公共安全范畴 具有公共产品的性质 市场机制难以在 提高食品质量安全水平方面发挥作用 因而 政府的管制或监管 行为对食品安全起着主导作用 食品行业很复杂 里面的知识无 尽无休 我们的卫生执法队伍中多少专业人才将被浪费 新旧交 替之际的管理真空如何解决 这里面的问题真不少 多年的执法 工作让我不断思考 不断地学习 也想了一些应对解决之策 一 在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全 应急处理制度 一旦发生了食品安全事故 往往是监管部门事后仓促应对 相 关部门匆匆召开联席会议 确定彼此的职责 工作分工和工作步 骤 这种事后的应急处理方式已经不能及时控制原因日趋复杂的 食品安全事故 也不能高效处理事故 更可能发生部门之间的互 相推诿以及信息沟通的迟缓与不力 建立并不断完善食品安全应 急处理机制 不仅有助于上述问题的解决 还可以加强食品安全 执法部门的队伍建设 食品安全方面的应急管理过程由三阶段 事 故发生前 发生中和发生后 组成 在每一个阶段 都需要建立相 应的应急管理机制 应急管理机制的建立应当围绕 5 个主要环节 进行 应急信息收集 应急预防准备 应急演习 损害控制处理以 及事后恢复 因此 需要建立应急计划系统 应急训练系统 应急 感应系统 应急指挥中心 包括决策者与智囊 应急处理小组和应 急处理专家 应急监测系统和应急资源管理系统 事故发生前的 管理活动要努力将事故化解在爆发前 事故发生中的管理活动要 注意将危害控制在最小范围内 事故发生后的管理活动重在恢复 原状 汲取教训 应急预案在及时控制和减轻消除食品突发事故 的危害 保障人民群众的生命安全和身体健康方面能够发挥一定 的积极作用 二 加强食品检测检验 在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中 检测工作应 当紧随标准的修订不断完善 检测工作作为食品原料 生产加工 过程 运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查 的重要手段 直接影响食品的质量和安全 随着食品检测技术提 高 检验检测应向高技术化 速测化 便携化以及信息共享迈进 设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化 建立科学的检测质 量保证体系是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措 食品 安全标准和检验检测体系的统一完整 将为我国大力开展的食品 市场准入制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持 食品安全的实验室研究及理论研究应面向区县级卫生监督机 构 以可操作性为原则 让科研成果更好地为卫生监督第一线服 务 以求实现 控制食品污染 减少食源性疾