建设公共服务型政府——中国改革形势季度分析会专家发言摘要.doc

建设公共服务型政府中国改革形势季度分析会专家发言摘要7月12日，中国（海南）改革发展研究院以建设公共服务型政府为主题，在京召开改革形势季度分析会。高尚全、迟福林、周天勇、赵晓、魏加宁、党国英、周汉华、余晖、胡鞍钢、李晓西、毛寿龙、杨培芳等30多名专家学者参加了会议。 以民为本，建设公共服务型政府 高尚全教授(中国经济体制改革研究会会长、中国(海南)改革发展研究院院长) 经过数十年的艰难改革，我国的政府职能有了一定的改变，由原先的计划经济体制下的政府，转变成适应市场经济的政府。但是，我国的改革还存在着四个方面的滞后：一是改革滞后于开放；二是政府改革滞后于企业改革；三是宏观改革滞后于微观改革；四是政治体制改革滞后于经济体制改革。我国企业改革为什么一直没有到位？最重要的原因是与企业密切联系的政府职能转变未到位。所以，政府改革在改革进程中的重要性越来越突出，政府改革已提到重要的议事日程。 一、为什么要建设“服务型”政府。 首先，在我国政府职能中一直存在越位、缺位和错位的问题。越位是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员；缺位是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位是指政府的职能主要是宏观调控，而不应去管企业的下岗分流问题，下岗分流是企业自身的问题，解决的主体不应是政府。解决这“三位”问题的根本途径就是归位，凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，企业与政府各就其位。 其次，中国加入WTO后，WTO规则要求政府加快改革，转变职能。我国加入WTO已经两年，WTO中涉及到的政府承诺，我国政府都必须履行，政府要按照市场经济的规则来行使其管理职能。严格的WTO规则，迫使我国政府要加快改革，加快职能转变。 最后，这次SARS危机反映出我国政府体制中存在的某些具体偏差，进一步要求政府转变职能，加强服务型功能建设。过去数十年，我们一直强调以经济建设为中心，这与强调以阶级斗争为中心相比是一个很大的进步，我们今天的辉煌成就与以经济建设为中心是分不开的。但是，我们又不能片面地强调以经济建设为中心。政府要将促进经济和社会的协调发展作为自己的主要职能。我国有不少的省长和市长都很忙，有的除了周六回去吃饭其它时间都在办公室，要么搞引资，要么搞项目，每年政府报告都将GDP列为头条，今年增长7，明年就要追求8，从省长到市长压力都很大。2001年，我到美国进行学术访问，访问了美国的一些市长。当他们听到中国的市长那么忙时都很惊奇，他们认为GDP是企业的事情，政府不是搞GDP的，政府的责任是创造环境。 从抗击SARS当中，我们得出一条重要的经验就是经济和社会必须协调发展。光注意经济、注意GDP是不够的，要注意社会的全面进步，注意公共医疗卫生和人类的健康。要把人民的生命放在第一位，以民为本，要把人民的健康、社会的进步放在重要的位置上。 二、建设什么样的服务型政府？ 我们一直提要按照“三个代表”的要求建设服务型政府。而“三个代表”的核心问题就是最广大人民的根本利益。这次胡锦涛总书记的讲话中也反复提到“民本”的概念，即人民是建设社会主义的主体，社会主义建设必须以富民为目标。 我们过去搞了几十年，到底什么是有中国特色的社会主义还不太清楚。我认为可以概括为四条。第一，以民为本，这是有中国特色社会主义的根本出发点。第二，市场经济，这是有中国特色社会主义经济的运行基础，过去的社会主义是计划经济，而有中国特色的社会主义是搞市场经济的。第三，共同富裕，这是有中国特色社会主义的根本目的。第四，民主政治，这是有中国特色社会主义的重要保障。过去我们不是老百姓作主而是官员作主，是官本经济。最近几年来我国民主建设有了很大的进步，但是还不到位。到位了就是人民自己作主，真正地让人民当家作主。 另外，还可以加一条中华文化。中华文化是有中国特色社会主义的内在要求。有中国特色的社会主义，最根本的一条就是以民为本。我们现在提倡的服务型政府的目标模式是什么？我认为就是以民为本，为人民提供公共产品，为人民搞好公共服务，让人民富裕起来，以富民为目标。 要建立以民为本的服务型政府，民本经济是一个重要的推动力。浙江已经初步形成了民本经济的格局。浙江之所以有今天的成就，就是因为形成了民本经济的格局。什么是民本经济呢？就是以民为本的民有、民营、民享经济。民本经济有四个特点。第一，经济的形式以民营为主。第二，社会投资以民间资本为主。第三，社区建设以民办为主。第四，政府创造环境以人民为主。民本经济还有一个内在的动力，它去创业，它去创造财富，会使政府也主动起来，政府并不需要投资很多，人民创造财富的积极性就能调动起来了。去年，浙江省有1700多亿的财政收入，而有的省只有几十亿。浙江经济的快速发展，社会的稳定，人民的富裕，离不开民本经济和以民为本的政府的初步建立。 关于政府转型的目标、任务和问题 迟福林研究员(中国经济体制改革研究会副会长、中国（海南）改革发展研究院执行院长) SARS危机以后，公共服务型政府的建设不仅是一个目标问题，更是一个相当现实、相当迫切的问题，这一点在国内各界已达成了基本共识。今天，我们以此为题目召开这样一个形势分析会，主要也是探讨政府的转型问题。 SARS危机当中，我提出由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，转型的目标就是由经济建设型政府转向公共服务型政府。这个命题主要涉及三个问题。 一、关于政府转型和政府改革的问题。从改革开放到现在的20多年来，我们一直谈政府改革，但是直到今天，特别是经过SARS危机后，却发现问题越来越多，越来越突出，越来越尖锐。现在看来主要还存在四个方面的问题：一是关于政府职能转变与政府转型。从政治体制改革的提出到现在，我国的政府改革只是在原来的框架上打转转，政府的职能虽然有所改进、有所转变，但并没有从根本上解决。二是关于政府权力，公共权力和政府转型问题。现在，我国政府的权力仅仅是一个制度安排，而不是一个合理的、有效的治理结构。政府应当行使哪些权力，不应行使哪些权力并没有明确。按照十六大的说法，还未形成一个合理制衡的机制。三是依法行政和政府转型的问题。在经济体制转型的过程中，公共服务立法还未完成。四是关于腐败和政府转型问题。从今天看，真正地实现政府改革的目标，一个基本的前提就是加快政府转型，而不仅仅是一般的政府改革和一般性的政府职能转换。 二、政府转型的主要任务。要想彻底转变政府职能，必须做好五个转变。一是从优先于经济目标向优先于社会目标转变。二是从投资型财政体制向公共服务型财政体制转变。1999年，我国卫生、体育和社会福利事业的支出，全部加起来只占当年全国财政支出的1.23，可是党政机关和社会团体的支出就占了当年财政支出的6.18（曾培炎）。这两个数字充分说明了现行财政体制上的失衡现象。三是从封闭型的行政体制向公开透明的行政体制转变。四是从行政控制型体制向依法行政型体制转变。五是从条块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变。 三、解决政府转型的七条建议 1、对政府宏观调控下的市场经济需要重新认识。实践证明，政府主导也好，政府宏观调控的市场经济也好，实践的效果都不好。要充分发挥市场经济的基础作用，就需要改革，需要重新认识政府主导下的市场经济。 2、对经济社会发展战略需要进行深入的研究。我赞成胡鞍钢写的一篇文章以人为本，投资健康的观点。我们的经济社会发展战略要由原来片面地追求GDP的增长，转到以人为本的经济社会发展层面。 3、加快建立公共财政储备，这是相当重要的问题。 4、全面实行政务信息的公开化。 5、加快公共服务的立法、社会监督和舆论监督。 6、加强公共政策研究。 7、加快社会体制改革。 政府转型中要注意解决失衡问题 石小敏研究员(中国经济体制改革研究会副会长) 回顾改革开放这25年，前15、16年叫改革，后10来年叫转型。前十几年是政府推动改革，由上而下；1994、1995年以后，则是底下推着上面走，动力已经由原来的自上而下变为自下而上。从十六大到现在，经济转型正在向政治转型、社会整体转型过渡。政府转型在整个转型过程中，占有很重要的地位，它的成功将使经济、社会、政治更加协调。 当前，我们面临的一个很大矛盾就是转型与失衡。这个失衡是转型中有的快、有的慢引起的。改革的25年里，经济改革走得快，社会、政治改革走得慢；沿海走得快、内地走得慢；靠近市场的那些行业，特别是外向型产业，在改革开放上都走得快。各种各样的开发区转得快，而内向型的，主要为大陆经济服务的，特别是垄断部门就慢得多。我们很多政策转了，体制却没转，有些体制转了法律却没转，有些法律转了理念却没转-治国的基本理念没转。这几年，贫富差距成为社会热点，很多领域中存在着失衡。当失衡积累到一定程度，到了临界点以后，整体风险将增大，就会进入危机状态。现在，学术界和政府都在努力思考如何解决失衡问题。另外，在解决失衡的同时要保持转型的速度，在相对平衡的过程中求得一个发展、增长和稳定的结合。 最近几年，政府转型的动力来源大大增加。首先是一种规则的动力。我们看到WTO这个规则的力量，逼得政府在法律上、政策上向它靠拢。SARS时期，世界卫生组织规则的进入，又给我们带来了某种启示。经济的发展，民营企业的发展，包括我们研究界、学术界和媒体的发展，将很容易通过某项事件同国际接轨，带动整个社会的变革。 一个孙志刚事件反映出：外来规则的力量，社会本身发展的力量，正在推动上层理念发生变化，使新的更优秀的官员走到前台。在社会的转型和变革过程中，我们欣喜地看到这个来自方方面面的动力都在增强。 力争在平衡过程中成功转型，最重要的一点是政府如何面对来自各方面的冲击和矛盾。我们的政府不是一个协调的整体，政府中既有条块分割，又有中央和地方的利益。在平衡中解决问题，在实际中求平衡、求转型，就要在这个过程中解决这一系列问题。 政府在转型中，不管是被动的还是主动的，都有一个次序的问题，有一个轻重缓急排序的问题，怎么排序，怎么把问题解决好，要靠各界人士的共同努力。政府转型是目前的大课题，在转型与失衡的历史进程中，政府怎么转型，怎么解决失衡都将要经过一个长期的过程。 以人为本，关注健康、教育等公共事业 胡鞍钢教授(中国科学院中国国情研究中心主任、清华大学公共管理学院教授) 知识是一项公共产品，1977年我国恢复高考，这是中国一次最根本性的人力资源投资。现在许多活跃在学术界、企业界、政府、媒体中的人，都是邓小平恢复高考的受益者，也是改革开放的基本动力。正如知识有效地推动中国改革发展一样，今天探讨的主题-建设公共服务型政府，也逐渐成为大家的共识。 2000年，我们编写了两本书，一本是关于政府与市场的，提出了缺位、越位和错位的问题，收集了国际上著名学者的众多见解，又从中国的视角分析和讨论了政府职能问题。当时编这本书时没有想到，三年之后对这个问题的共识达到今天的水平。第二本书是关于社会与发展问题，副标题是我国地区发展差距研究。当时写这本书的时候也没有想到今天这个问题正成为社会热点。这说明什么呢？说明中国改革、开放的成就，应对挑战的成功，主要取决于我们后来人的学习能力，学习能力不断地调整知识结构，不断地加速，产生了规模效应和社会效应。所以，这种知识的传播是我们每一个知识分子都应该献身的。 首先来看二十一世纪新的发展观，就是以人为本的发展观，也就是说增长不是目的，是手段。据UNDP报道，1990年以来都是这个主题思想，这是人类目前最高的发展观。对于中国，经济增长和人的自身发展是可以共同实现的，政府有手段能够解决和实现这个问题。在中国，人力资源极为宝贵，我国人口占世界总量的22，劳动力资源相当于世界的26%，投资于民，或者是以人为本，符合中国的发展逻辑。另外，要建立世界最大的全民学习、终身学习的学习型社会，对人力资本进行大量投入，其意义也是相当大的。 政府要以民为本。这种共识的形成有利于我们公共政策的制定，公共资源的分配和公共投资有效基础的建立。最近，国家计委和卫生部提出了110亿元的医疗救助体系计划，这项计划我认为应该按照世界银行或者是亚行的方式进行运作。同时必须清楚地知道，这110亿元投入的真实受益人是谁？别到最后是医院收益，进一步加大城乡医疗差距。 第二个观点，经济发展和社会发展双轮驱动论。中国是一个快速发展的列车，经济发展是快的。人类历史上还没有一个拥有12亿人口的大国能够十多年连续保持9增长率的先例。但是，在经济快速发展的同时，我们也要关注社会发展，对一些社会指标要做详细的分析。比如：婴儿死亡率，孕产妇死亡率，预期寿命等。竞争就是争取优先，取得高于平均水平的回报，而在公共领域就要关注公平。社会发展和经济发展的平衡归根结底依赖于政府的有效政策。 现今，中国普遍存在硬件投资过高，而软件投资过低的现象。所谓硬件投资就是厂房、设备、基础设施，是有形资本的投入。软件投资是指促进一个国家长期协调发展的管理、人力资源等，是无形的。如果软件投入和硬件投入差距过大，就会影响硬件投资的效率。我国软件投资名义上是11，如果减去对政府的投入6，实际上只有5的投入。我们以前就提出，硬件投资是减法，软件投资是加法。政府过多的参与竞争性行业，进行政府主导的硬件投资，就会造成政府既缺位也越位。现在我国财政的问题，不是没有钱，而是钱用的不是地方。这几年我国已发了8000亿国债，怎么花，我希望有关部门必须谨慎对待。 第三个观点，卫生与发展问题。小康社会的核心是人力资本。人力资本中很重要的，不光是教育，还有健康问题。过去我国每年将近10.6万人死于交通事故，还有大量的非正常性的死亡。我们普遍认为中国人多，死个把人不足为奇。但是，从这次SARS危机中，我们深刻理解了健康、生命的优先性。在全世界任何一个国家，危机处理第一个目标就是想方设法减少人员的伤亡，把人的生命视为最关键的因素。这次SARS危机处理过程中，我国政府也体现了这一点。所以应该将健康、卫生作为发展的优先目标提出来。 最后一个观点，是城乡的差距。过去讨论城乡差距，更多的是关注人均收入的差距。而现在越来越多的人开始关注城乡的公共服务差距。通过这次SARS危机，我们发现，公共服务不仅仅是一个理论问题，它已经变成了普通老百姓，特别是农民的一个内在需求。有人认为中国太大，怎么能提供那么多的公共服务？我认为必须制定最低标准，来保证广大农民基本的卫生医疗条件。农村的防疫工作，自来水普及工作，改厕工作都需要公共财政的进一步投入。 同时，我们还可以看到公共服务本身也可以创造出巨大的市场需求。政府的有效引导，既可以实现经济增长又可以达到公平。公共财政的投入最根本的还是要坚持以人为本的思想，使公共政策真正做到雪中送炭，少做或者不做锦上添花的事情。 明确公共产品的服务对象，避免公器私用 李晓西教授(北师大经济与资源管理研究所所长) 公共服务型政府简单的说就是提供公共产品为人民服务的政府。在这里，首先要明确公共产品到底该给谁服务的问题。最近，很多情况反映有的政府部门掌握的公共产品、生产设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，形成公器私用现象。所谓公器私用就是把国家给它的东西变成自己的东西用。比如，老百姓自己种的树，他们想砍点儿，林业局不允许。但是，林业局干部对利益关联企业则大量的发放许可证，这里面私利很大，典型的公器私用。另外，在黑龙江公路沿线的许多地方，政府机关都在做收敛老百姓钱财的事。 其次，怎么提供公共产品为公众服务。我认为必须建立在宪法保护的基本权利的基础上。提供公共产品看起来很简单，实际上不简单。孙志刚事件最为典型，穿着便服进了房子就可以打人，这种公共产品的享受者是没有人权的。所以，首先要在保护人权的基础上提供公共产品。 最后，必须明确不同级别政府提供不同公共产品的问题。公共产品是分等级的，不同级的政府提供不同级的公共产品。现在，我国大多数乡镇一级的公路需要中央政府提供。这是极不正常的。为什么不让省、市、县各级政府有一批钱提供他们相应的产品，难道中央提供的产品比乡镇做得更好吗？ 建设服务型政府，促进中国城市化发展 赵晓研究员(国务院国资委研究中心宏观部部长) 恩格斯说过：恶势是推动社会发展的动力。SARS危机后，社会各界才开始讨论建设公共服务型政府的问题。孙志刚暴力事件后，我们才开始关注弱势群体的基本人权问题。每次恶势过后，才会结出新的花朵，才会推动社会的进步。 SARS危机初期我们处于被动局面，出现了工作失误，但是不久，我们通过强力的调控成功地防止了SARS的扩散，在海外树立了新一届政府良好的国际形象，在公共关系的处理上也非常成功。SARS危机本来完全可以控制在广东一个地方，而不向全国扩散，特别是北京。但是由于信息失真，由于整个公共卫生系统存在着许多的问题，错失了对付SARS的最好时机。在过去20年，我国政府一直朝着经济建设型这个方向走，促进了经济高速发展，但是很多方面仍然保留了计划经济的痕迹。 中国经济发展进入了一个比较好的黄金增长年代。其中有多个动力，一个非常重要的就是城市化发展的动力。城市化的竞争和市场化的发展是由市场驱动的。但是，城市化进程中也产生了相当多的问题，阻碍了中国城市化进程的进一步发展，也阻碍了中国经济的增长。 我国的城市化水平明显偏低。这几年，城市化开始加速。这个加速过程是由中国经济建设、工业化进程推动的。市场经济的发展推动了中国城市化水平的提高。人们普遍认为，当中国城市化迈入30的门槛，它就会加速。但中国城市化过程中存在着很多矛盾。一个企业，究竟应该发展到多大是由市场界定的，而一个城市究竟发展到多大也是有界定的，但一般是由政府界定的。过去我们提出农民离土不离乡，结果导致了无数小城镇的开发。浙江省长在回顾时认为这个战略是失败的，造成了大量的污染，导致城市不像城市、农村不像农村。 在目前城市之间的竞争中，传统的体制束缚着竞争的进程。江苏省昆山市，原来是几万人的小县城，现在则变成了50万人的小城市，外来的劳工以33的速度增长，这个城市在几年之内就会到发展到百万人，它的外贸出口已经超过了全国22个省，但级别仍然是一个处级的城市，有关情况和决策要报到苏州，苏州要报到江苏，江苏再上报中央。再比如福建的晋江是100、200亿元的产值大市，有些省跟它差不多，但它也是一个处级的县城，新增贷款必须到福建省政府审批，其它方面，如消防、保安也是这样。 从国外经验来看，整个地方、中央的管理体制应该接近于一个非常有效的公司治理结构。地方政府实际上就很像是中央的一个独立子公司，而我们的地方政府更多的像派出机构。如果说20世纪主要是以企业为竞争的时代，到了21世纪中国则进入了以城市为竞争、城市化发展为动力的时代。现在的政府构架，与城市化竞争呈现出一种尖锐的矛盾。所以，我们必须建设服务型的政府，带动城市化进程，这种改革是渐进的，可以分三个阶段来改。第一是考虑城市职能和经济的规模相适应。第二是考虑加速要素市场的变革。我们现在的商品基本上是市场化的，但是我们还有很多生产要素仍是非市场化的。第三是将来应该按照市场经济的要求，按照建设公共服务型政府的要求，重新界定中央和地方的事权、财权等。 建立公共服务型政府的两个题中之义 党国英研究员(中国社科院农发所宏观室主任) “服务型”的意义有两个：一个是建立服务型政府包含一种交易的意思，由老百姓来决定要不要你的服务？我让你服务多少？再有一个，在服务方式上政府与老百姓之间可以讨价还价，服务的效率由老百姓来鉴定，所以说，建立服务型政府意义很大。 要不要服务，服务多少，服务的方式，服务的效率，这几个方面哪个最关键？我觉得前两个最关键。 农村的公共服务大家都知道是很糟糕的，我可以举很多的例子。去年到河北调查，打一口井可能需要8000块钱，农民吃的是咸水，但是每年政府都从村子里拿很多钱，远远超过一万块，农村需要打井，但是没有钱。我给村里算了一笔账，基本上是政府收一块钱，村民要交一块七。我调查发现，在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡的工作主要是收税。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少，服务方式和服务效益的问题将很难解决。 建设服务型政府必须从县、乡级政府的组织建设改革着手 周天勇教授(中共中央党校研究室副主任) 公共服务体系必须是从中央到地方的完整体系，从生产建设型政府转向公共服务管理型政府，实际上必须有更具体的转型内容。一是由权力政府向义务政府转变。现今，我国政府权力较大，而义务较少，因为没有评价体系，没有老百姓的评价体系，单边管理政府应该向多边管理政府过渡。现在我国的市县两级政府主要是向上型政府和向上表功的政府，而不是服务型的政府和向下型政府。 所以，公共服务型政府的建立，实际上有四个关键性的问题。 第一，市县领导的评级考核问题。现在提到执政为民，实际上是空话，因为没有制度保障。比如，市县一级领导的考评不是通过民意调查，直接面对老百姓，而是由上级政府说了算。由组织部下去，将各局的局长集合起来，大家谈一谈，这时候谁敢说书记不好。所以，市县领导的政治命运是上面给的，肯定是为上面服务。如果加大民众的权力，领导干部才能真正为老百姓服务。所以，可以在干部任免体制不做大的改革的条件下，加大老百姓的影响力。县长、县委书记上台，由老百姓来差额选举。 第二，法律规章的制定一定要民主。现在说依法行政，依法执政，如果法律是不合理的，执政就更加麻烦。比如土地法，征用老百姓的土地，法律本身就是一个错误法律，因为它侵犯了农民的利益。法律和法规的形成一定要民主化，法律的制定一定要有民主的过程。 第三，扩大非政府组织的作用问题。比如，加强对食品安全的管理，一种办法就是依靠政府质检部门，成立酱油办、醋办、馒头办之类。另一种办法，由企业成立酱油协会、醋协会、馒头协会等，由他们来监督，由他们来自律。如50家酱油厂有一家造假了，其它的就会告状，行业协会就会自动解决。通过这个办法，政府让权，腐败减少，政府吃皇粮的也减少了。所以，政府的一些功能转给非政府组织，是一个极有效的办法。 第四，协调中央和地方的财权、事权等问题。现在，我国财政情况基本上是：中央喜洋洋，市里马马虎虎，县里、乡里哭爹叫娘。县乡政府为了使政府生存下去，拿百姓开刀，成为向老百姓要钱的政府。中央不面对老百姓，县乡没钱就向老百姓收费收税，从而加深了基层政府与老百姓之间的矛盾。改革税制，划分中央和地方的财权和事权，是一个急需研究的问题。 建立无私、民主、最小化的公共服务型政府 余晖副研究员(中国社科院工业经济研究所) 建立公共服务型政府是一个稍纵即逝的改革机会。什么是公共服务型政府，经济学上有一个明确的定义。用通俗的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少东西？怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。 建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件呢？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。但是我觉得更关键的是，一个服务型政府需要具备以下三个条件。 第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型的政府。公器私用的渠道很多，第一个渠道只开办大量的国有企业，大量地进入竞争性的产业，与民争利。有很多政府官员是一边经商一边当官，或者是先当官然后再经商，这个都是化公为私的例子。我觉得一个公共服务型的政府必须是一个无私的政府，如果没有一个有效的机制控制政府官员谋取自己私利的话，不可能指望他为公众服务。 第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府最小化有经济学道理。首先，政