解读PPP项目中的土地政策

解解读读 PPP 项项目中的土地政策目中的土地政策 近年来 随着我国城镇化加速发展 资金需求大量增长 基础设施和公共服务建设需 求以及土地出让收入下降 因素影响 我国财政收入压力持续增大 目前缓解这种现状的 主要方式是通过 PPP 模式引导社会资本参与公共服务领域建设 政府和社会资本合作模式 有利于充分发挥市场机制作用 提升公共服务的供给质量和效率 实现公共利益最大化 中建政研在协助众多 PPP 项目落地实施过程中发现 保证项目建设用地 是 PPP 项目落地 的关键 现就 PPP 相关土地政策做一下总结和解析 一 建设项目用地政策 我国的建设项目使用土地除了村庄基础设施用地 宅基地 之外 都要使用国有土 地 一般来讲 我国的土地政策主要是从土地供应计划 土地供应程序 土地供应方式 方面来支持和规范项目的用地 一 土地供应计划 国有建设用地供应计划是指市 布局 结构 县人民政府在计划期内对国有建设用 地供应的总量 时序和方式做出的科学安排 市 县行政辖区内计划期供应的全部国有建 设用地纳入供应计划 国有建设用地供应计划的编制内容包括 明确国有建设用地供应指 导思想和原则 提出国有建设用地供应政策导向 确定国有建设用地供应总量 布局 结构 时序和方式 落实计划供应的宗地 实施计划的保障措施 二 土地供应方式 土地供应方式有两种 一种是有偿使用 一种是无偿使用 有偿使用包括国有土地使用权出让 国有土地使用权作价出资或者入股 国有土地 租赁 无偿使用的供地方式是指 划拨用地 划拨用地是我国特有的项目建设用地的 取得方式之一 是有审批权限的各级政府根据我国 土地管理法 和 城市房地产管理法 的有关规定和 2001 年 10 月 22 日国土资源部令第 9 号令 划拨用地目录 向符合划拨用 地条件的建设项目 项目使用的单位 无偿供应的土地 三 土地供应程序 1 拍卖 拍卖 土地中心根据供应地块的情况 编制招标 挂牌前 20 日发布招标 拍卖 挂牌文件 在招标 挂牌公告 其内容包括招标 成交确认书 拍卖 宗地图 挂 牌公告 投标或竞买须知 土地使用条件 国有土地使用权出让合同文本 标书或竞买申 请书 报价单 投标申请人 持下列资料 办理投标 竞买申请人 竞买申请登记 土地 中心对资格进行审查 并核发竞买回执单 2 价格及投标文件 公开开启标箱 宣布投标人名称 地点 以招标方式进行的 投标人在投标截止时间前 将标书投入标箱 土地中心根据公告规定的时间 内容 由评 标小组综合评定 确认中标人 以拍卖方式进行的 土地中心根据公告规定的时间 地点 公开进行拍卖 以最高 应价确认竞得人 以挂牌方式进行的 其挂牌时间不少于 10 个工作日 在此期间 竞买人凭竞买回 执单按规定在土地中心进行报价登记 土地中心及时更新挂牌显示价 挂牌期满 按以下 方式确定竞得人 3 竞得人后 土地中心与中标人 拍卖或者挂牌方式确定中标人 以招标 竞得 人签订成交确认书 4 中标人 竞得人应当按照成交确认书约定的时间 地点签订 国有土地使用权 出让合同 中标人 竞得人支付的投标 竞买保证金 抵作国有土地使用权出让金 其 他投标人 竞买人支付的投标 竞买保证金 出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后 5 个 工作日内予以退还 不计利息 5 招标拍卖挂牌结束后 土地中心在 10 个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在 土地有形市场公布 6 受让人依照 国有土地使用权出让合同 的约定付清全部国有土地使用权出 让金后 应当依法申请办理土地登记 领取国有土地使用权证书 二 PPP 项目用地政策分析 根据国办发 2015 42 号 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 中提到保障项目用地有多种 方式 实行多样化土地供应 保障项目建设用地 对符合划拨用地目录的项目 可按划拨方式供地 划拨土地不得改变土地用途 建成的项目经依法批准可以抵押 土地使用权性质不变 待合同经营期满后 连同公共设 施一并移交政府 实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的 应依法办 理土地有偿使用手续 不符合划拨用地目录的项目 以租赁方式取得土地使用权的 租金收入参照土地出 让收入纳入政府性基金预算管理 以作价出资或者入股方式取得土地使用权的 应当以市 县人民政府作为出资人 制定作价出资或者入股方案 经市 县人民政府批准后实施 PPP 项目行业类型以及所在区域不同 用地政策不同 一 各省市 PPP 项目用地政策 北京市 北京市人民政府 2015 年 3 月发布了 北京市人民政府关于创新重点领域投融资机 制 鼓励社会投资的实施意见 实施意见 中提到细化土地供应政策 此次 实施意见 进一步对不同类型的 PPP 项目适用划拨 协议出让 竞争出让 租赁 供地方式进行了细化说明 其中 轨道交通 养老服务设施 非营利性的医疗设施 文化设施 教育设施 体 育设施 可按划拨方式供地 棚户区改造安置房中涉及的经济适用住房 廉租住房和符 合条件的公共租赁住房 以及参照经济适用住房管理的安置房项目 可按划拨方式供地 四川省 四川省乐山市 关于推广运用政府和社会资本合作 PPP 模式的实施意见 试行 的通知中提到政府和社会资本为建设基础设施 提供公共服务 推广运用 PPP 模式 在 PPP 项目保障建设用地中 实行多样化土地供应 对符合划拨用地目录的项目 可按划拨 方式供地 划拨土地不得改变土地用途 对不符合划拨用地目录的项目 以租赁方式 作价出资或者入股方式取得土地使用权 河南省 2015 年 11 月 河南省出台了最新河南划拨用地政策 从用地管控到工业用地提 高利用率 规定闲置两年的土地要收回 土地使用者没有按规定开工 造成土地闲置一年 的要缴纳土地闲置费 按出让或划拨土地价款的 20 征收 闲置两年的要收回 从新安排 使用 对于不符合回收条件的 也会采取改变用途或者 价置换 途径处置 最新河南划拨用地政策明确表示工业用地探索先租后让 按照建设周期确定租赁期 限 进行招标 拍卖的方式 租金可以一次性或者分期收取 也可协议出让给原土地使 用者 最高出让年限为 50 年减去租赁期 二 各行业 PPP 项目用地政策 铁路交通 2015 年 1 月 关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知 发改基础 2015 49 号 中提到创新投融资体制 实施轨道交通导向型土地综合开发 吸引社会资本通过特许经营 多种形式参与建设和运营 2015 年 5 月 财政部和交通运输部联合下发 关于在收费公路领域推广运用政府 和社会资本合作模式的实施意见 中明确收费公路项目实施 PPP 模式所涉及的收费公路权 益包括收费权 广告经营权和服务设施经营权 不同的项目可根据实际情况 将各项权 益通过有效打包整合提升收益能力 收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理 回报的 在依法给予融资支持 项目沿线一定范围土地开发使用 支持措施仍不能完全覆 盖成本时 可考虑给予合理的财政补贴 养老服务 2014 年 4 月 国土资源部办公厅关于印发 养老服务设施用地指导意见 的通知 中提到养老服务设施用地以出让方式供应的 建设用地使用权出让年限按最高不超过 50 年 确定 以租赁方式供应的 租赁年限在合同中约定 最长租赁期限不得超过同类用途土地 出让最高年期 非营利性养老服务机构设施用地可采取划拨方式供地 营利性养老服务设施用地 应当以租赁 出让 有偿方式供应 原则上以租赁方式 为主 土地出让 租赁 计划公布后 同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用 地者的 应当以招标 拍卖或者挂牌方式供地 鼓励租赁供应养老服务设施用地 为降低营利性养老服务机构的建设成本 各地 可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准 明确相应的权利 和义务 向社会公开后执行 鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设 对营利性养老服务机构利用存量建设 用地从事养老设施建设 涉及划拨建设用地使用权出让 租赁 或转让的 在原土地用途符 合规划的前提下 可不改变土地用途 允许补缴土地出让金 租金 办理协议出让或租赁 手续 在符合规划的前提下 在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积 的 可不增收土地价款 若后续调整为营利性养老服务设施的 应补缴相应土地价款 企事业单位 个人对城镇现有空闲的厂房 社区用房 学校 进行改造和利用 兴 办养老服务机构 经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一 年以上的 五年内可不增收土地年租金或土地收益差价 土地使用性质也可暂不作变更 利用集体建设用地兴办养老服务设施 农村集体经济组织可依法使用本集体所有 土地 为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施 民间资本举办的非营利性 养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地 文化产业 国办发 2014 15 号国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位 转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知中经营性文化事业单位转制涉及的 原划拨土地 转制后用途符合 划拨用地目录 的 可继续以划拨方式使用 不符合 划 拨用地目录 的 应当依法实行有偿使用 国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见国发 2014 46 号在老城 区和已建成居住区中支持企业 单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育 设施 对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地 不符合划 拨用地目录的经营性体育设施项目 连续经营一年以上的