农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示下.doc

农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示（下）何得桂 2012-07-13 14:40:19来源：商业研究2012年1期 （二）实践逻辑：从村社本位到个体本位从村庄与农民关系来看，集体山林制度改革实践的基本脉络是：集体山林经营由村集体组织占主导地位向农民个体承包经营为主转变，政策和法律赋予农民个体的林权从不稳定状态逐步趋向稳定，以致最终成为一种物权。这是以农民为本位的权利意识彻底战胜以村社为本位的公正意识体现。既是林权改革的实践逻辑，也是农村改革的基本经验之一。经过林业“三定”改革后，清镇山林属于自留山只有10%，大部分山林还是集体的，而且划定的责任山产权并不清楚，实际上还是村集体在经营；村民对山林既没有充分处置权，也缺乏应有收益权。林业股份合作制改革尽管出发点为农民利益考虑，但由于以行政力量强制推行，一定程度上造成了对农民权利损害。以追求效率和经济利益为导向的四荒拍卖及集体林业经营体制改革，存在信息不对称和资本短缺等因素，造成大多数普通民众被排斥在集体山场承包之外，获益的主要是村集体和少数农村精英。新一轮林改强调“还山还权还利于民”，广大农民实现了“耕者有其山”梦想。主体改革结束后，清镇集体山林只有3%仍然由集体经营管理，其他都由农民个体等主体经营管理。与此同时，新林改在普通农民与村集体经济组织有关集体林业利益分配导向上，也由林改前普遍施行“个人得小头，集体得大头”格局转变为林改后推行的“集体得小头，个人得大头”局面。个体本位的意识得到进一步彰显。需要注意的是，“这种以农民为本位，强调农民权益取向的改革有很大进步意义，但是由于过多强调分，相对忽视了统，使得欠发达地区的山区农村集体组织的发展进一步失去经济基础，消解了村社集体的治理资源、权限和能力。这意味着林权改革在释放了农村基层组织管护森林资源压力等任务的同时，也进一步瓦解了集体统的能力，冲击了我国农村的基本经营制度，同时增加了单家独户的分散小农直接应对市场风险以及更多地绕开村集体组织而直接与基层政府打交道的要求”3。如果不及时扭转将对新农村建设和农村基层组织建设产生不利影响，需要引起高度重视。在这个意义上，公共资源产权制度的良性运行不仅是产权制度本身的问题，而是与整个基层组织的转型和农村社会发展有关联。（三）变革逻辑：均衡发展的制度性配置如果就我国集体林权制度自身演变逻辑而言，它具有三个显著特点：一是从应对性制度安排到反思性制度安排。前三次林改注重解决迫在眉睫棘手问题，注重即期效应、短期效应，制度安排侧重于立竿见影的政策，制度的应急性和策略性比较明显。新集体林改虽然也有较强针对性，但它更注重从根本上解决问题，兼顾治标与治本，注重政策及其效果的可持续性。例如，切实落实林地使用权和林木所有权，积极推进林木采伐管理、林权抵押贷款等各类配套改革。二是农民的集体林权从当初的缺乏保障和残缺不全发展到当今的责权利相对统一、接近完整物权。林业“三定”主要考虑调动农民造林、育林和护林积极性而对其权益实现和保障缺乏足够考虑。农民无林木处置权利，缺乏应有收益。当时政府可以违背林农意愿推行林业股份合作制，无法保障林农权益。在市场化运作时期农民的林权获得增长，“林木管护押金承包，木材收益比例分成”使农民开始获得一些经济收益。新一轮林改被称为“第三次土地改革”很大程度是由于它是“还权于民”的政策实践，完成了以往未完成的任务。三是林地政策进入乡村社会的形式和作用由“嵌入”向“整合”转变。林业“三定”政策移植自耕地政策，具有典型的“嵌入性”特征，发生了“水土不服”现象。林业股份合作制也具有“嵌入”特点，很大程度是以行政强制推行方式进入局部地区乡村。至于集体林权市场化运作，特别是“林木管护押金承包，木材收益比例分成”一定意义上有“整合”的特征，因为它更多以调动和保障承包者的积极性和权益为前提。新集体林改是在农业税废除、新农村建设背景下开展的，既充分考虑和保障农民权益，又具有整合乡村发展的特征，现代国家与乡村社会在互动中不断发展。 可见，集体林权变革的历程既是农民权利回归与增长的展现，也是我国行政力量（被动或主动）放权让利的过程，同时是国家对林业利益关系主导地位逐步淡出的表现。这主要是就集体林权变革的自身逻辑而言。然而，对一项制度演变逻辑的考察，除了历时比较外，还可以从与要考察的此项制度变革相类似或相关的制度创新的政治社会效应出发来探索变革逻辑。因为事物发展呈现的特征与逻辑，除遵循“路径依赖”外，还受到其他制度变革的示范效应影响。当代中国的改革开放本质上是制度变革和利益重构的过程。采用家庭联产承包责任制后，许多地方耕地取得的成效可用翻天覆地变化一词来形容。但是由于中国地域广阔，对于平原地区、粮食主产区能够取得显著成效的耕地承包政策，未必能在耕地少而林地多的山区获得相同效果。毕竟像清镇的土地结构状况，除了可以解决农民吃饭问题外，是难以因此获得可观经济收入的。清镇所在的三明地区1980年农民人均收入120元，而同期全国农村人均收入达191.33元。“表面上是当时山林资源遭到严重破坏促使以家庭承包制为参照的林业”三定“得以推行，实质是决策者在面对农林收入巨大差距而采取的蕴含均衡发展理念的制度性安排”1。假如说在林业“三定”改革中均衡发展的制度性设置表现不明显的话，那么在新世纪林权改革中它则展现得淋漓尽致。进入新世纪随着中央对粮食主产区农民税费负担问题的高度重视，农村税费改革就在安徽等省开始试点，此后全国开展“减免农业税”、“废除农业税”和“粮食直补”政策实践。但是类似清镇的农村，农民经营山林不仅没有补贴，还要承担不少的林业税费。这显然与新农村建设、和谐社会构建不协调，也不利于国家整合推进。虽然有木材供给安全、生态问题政治化等因素考虑，但是国家整合乡村、促进农村均衡发展的意图和行为是最明显的。当前林改既有主体改革也有配套改革，更是均衡发展制度性安排的具体举措。三、若干结论和启示“研究历史，是为了吸取经验、教训，开辟未来事业，使之少犯错误，少付代价”4。通过改革开放以来清镇林改历程的梳理，可获得以下结论和启示。（一）兼顾制度设计与制度的社会基础1.三十年的林地政策调整，无论是政策的精神实质还是制度的所有制结构，无不受到历史制度文明或多或少的渗透和约束。土地在今后相当长时期内仍是农民相当重要的经济资源和社会保障。虽然市场经济运作机制日趋完善，但是“平均地权”的观念并不会泯灭。未来的我国土地制度只有在尊重土地权利的公平基础上才能求得更好的变革和发展。2.在保持土地制度长期稳定基础上，土地使用权制度的多层次、多方位变革将成为重心。以往因政策的多变性和冲突性，常造成政策对象无所适从，难以规范和统一其政策行为的教训应认真吸取。明晰产权并保证其长期稳定是关键。未来土地制度应该是灵活性与规范化、应变性与稳定性的有机结合。探索土地经营权的进一步“放活”是未来土地制度改革的基本走向。3.制度设计与农民意愿之间的平衡仍将是土地制度变革的重点之一。经验告诉我们，凡是改革者一厢情愿的改革难以成功。中国未来仍将在一段时期内以农为主，农民、农业的根本仍在土地，土地制度变革仍离不开农民。只有尊重农民意愿，达成农民与国家意见的均衡，才能确保制度变革的成功。4.既有产权制度供给大都是核心制度先行，配套政策跟进，但是这二者之间存在较为严重的脱节问题，致使制度效应减弱。公共资源产权制度改革不仅涉及生产关系调整，还涉及上层建筑的变化；既要调整产权关系，也要政府转型和配套政策。只有如此，民众才能在制度变革中获益。（二）政治是乡村发展的灵魂运用政治社会学的思维，笔者所要追问林权制度变革背后的政治逻辑是什么？除了制度层面的启示，有无其他更多启迪？我国集体林权制度变迁与国家政治社会转型是密不可分的，特别是国家的宏观目标和意识形态偏好变化对制度变革影响显著。林业三定的开展与改革开放初期的社会环境关联紧密。假如没有解放思想的社会氛围，就不可能推行林地承包政策的，也不会有赋予农民自留山政策的出台。股份合作林场和集体林权的市场化运作时期的工业化目标已初步完成，我国的森林资源为工业化积累资金的目标有所松动，为国家提供大量木材的任务已基本完成，政治和意识形态方面的约束也有所松动。这些就为落实林业生产责任制、林木所有权和林地使用权提供了条件。当前我国处于历史转折期，国家的宏观目标、森林经营的目标和农村政策导向已发生明显变化，它就为“第三次土地改革”的实施创造了必不可少条件。但是，国家的宏观目标和主流观念偏好变化对林权改革的作用是多面像的。它一方面改善了集体林权制度改革的外部环境，从而为平衡国家建设与农民关系起到重要作用；另一方面也使得集体林权变迁过程充满强制性变迁色彩，没有协调处理好各种利益群体的产权关系和充分考虑林业产权的特殊性，进而使产权变更出现反复，森林资源遭受较大破坏。甚至可以认为，以往的“政治注重观感和意识形态而不注重业绩”5。21世纪以来主流观念微妙变化和体制环境日益宽松的主要表现是意识形态作用减弱。它逐渐被经济、社会和政治的实用主义所替代这并非政权衰退的表现，而是政治稳定的一个征候。也正因为如此，当前的林改不仅具有强制性变迁与诱致性变迁相结合的特点，还把它作为政府扶植乡村发展、平衡国家建设和农民关系的政策之一。新林改把集体林地仅作为一种生产资料而不是还夹杂其他因素，从而让林农获得近乎完整的物权。当然，集体林地政策历史变迁也告诉这样一个道理：政治过度介入往往可能破坏乡土社会自身运作逻辑，进而对乡村发展产生某些阻碍。如果从推进乡村均衡发展视角来看，则需要高层次“政治”的关注和介入，以政策整合为核心，促进中国乡村的全面协调发展。在这一意义上，与其说我国农村发展和未来取决于制度改革，倒不如说它决定于 “政治”。由此也可以推断，未来的乡村发展，乃至整个社会发展，“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理”5。（三）利益均衡是改革的保障公共资源产权制度改革过程中构建利益均衡机制至关重要，它是改革能否取得预期效果的决定性因素之一。集体山林是公共资源，具有集体所有的性质，任何一次林权制度改革都将触动作为集体代表的村集体组织利益。集体山林改革政策的落实离不开村级组织的具体操作，只有如此农村政策才能有力贯彻。换言之，需要在林权改革中平衡好林农与村集体、林业部门（国家）的利益关系。改革开放以前的集体林利益分配处于一种失衡状态，国家获得林业利益的绝大多数，村集体和林农受益很少。正因为如此，“集体林业发展一直处于停滞、萎缩状态”6。林业“三定”改革虽然划定自留山和确定林业生产责任制，但是林业利益关系依然处于失衡状况。林农很难从“耕山务林”获取应有经济收益。林业股份合作制利益分配中林农的权益也处于缺失状态。20世纪90年代集体林产权改革在一定程度上扭转了这种责、权、利失衡局面，国家、村集体和农民利益逐渐趋向均衡。新一轮集体林改在林业利益分配问题上，相对于以往历次改革处于更加均衡状态，农民的民主权利和经济利益得到有效保障。此外，公共资源产权制度改革既涉及其中的生产关系调整，也是上层建筑的重构。因此，利益均衡机制的构建需要寻求政府职能的转变和配套改革的协调推进。（四）权益保障是深化公共资源产权改革的出发点和落脚点林改的核心经验是“还权赋能”和“配套”，明晰产权并构建合理产权制度固然重要，但根据我国的制度环境和社会性质，权益得到充分保障可能更为关键。这是因为包括自然资源在内的公共资源具有社会性、公益性等特点，也是财富创造的源泉，拥有公共资源使用权，有权分享公有资源收益，拥有与公有资源相结合进行劳动创造和资本经营的平等竞争权，是社会个体实现自主生存和自主发展的基本条件。产权改革更为重要的在于调动相关主体的积极性，保障其物质利益和尊重民主权利。实践表明，凡是没有切实保障个体权益的改革，最终都以失败告终。新一轮集体林改由于保障了农民经营集体山林的主体地位，解决好农民的生产决策和物质利益问题，极大调动了农民积极性、主动性和创造性，有力促进集体林业和农村发展。因此，保障相关主体权益要成为加快和深化推进公共资源产权制度改革的出发点和落脚点。公共资源产权问题是关于公共资源的治理和管理的问题。在当代社会变革中，土地关系变革的关键不是所有制问题，而是政府行为的价值取向，真正地管好用好土地资源，真正地履行其保障民生、保障社会发展的职能7。在既定政治社会环境和法律框架内改革我国公共资源产权制度或许是具有较强可行性的制度改进路径。构建公共资源产权制度的基本框架可以分两步走：一是明确公共资源产权；二是细化现有的公共资源使用权并使之物权化。当然，公共资源产权制度改革是一个复杂的系统，有关公共资源使用权配置、利益分配以及产权改革的路径选择等问题，都有待于进一步深入研究，并在实践中不断发展。注释： 遵照学术惯例，笔者对资料中涉及的真实姓名作了一定的技术处理。 本文有关清镇的资料主要来源于尤溪县志编纂委员会编写的尤溪县志，福建地图出版社，1989年版。此外，还有作者到清镇政府部门收集来的各种材料，如政府工作报告、财政报告、未公开出版的乡志等。 政府推动对林业“实行稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”改革，简称林业“三定”改革。 一般认为，林业股份合作公司是