相对集中行使行政处罚权在个旧市城管中的思考

1 / 13相对集中行使行政处罚权在个旧市城管中的思考国务院关于全面推进依法行政的决定中关于“继续积极推进相对集中行政处罚权工作”的要求，及国务院办公厅通知“把各个行政部门的一部分行政执法，集中授权给一个行政执法部门执法”的精神，为了积极稳妥地推进相对集中行政处罚权工作，依据中华人民共和国行政处罚法第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 ”之规定，确立了相对集中行使行政处罚权的法律依据，促进现行行政管理体制的重大改革。目前，政府职能转变和行政体制改革尚未完全到位，行政机关仍存在着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清、执法不规范的问题相当严重。实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都具有重大意义。 一、当前城市管理中存在的主要问题1、对城市管理的重要性认识不够2 / 13在城市管理中“三分建设，七分管理”这个观点虽被大家普遍接受，但是在工作中，往往是“重建设，轻管理” ，重视“硬件” ，忽视“软件” ，注重上项目，要规模。很多城市存在的交通堵塞，环境脏、乱、差、侵占道路、 “马路市场” 、毁坏绿地、乱搭乱建、乱堆乱放、乱倾倒、乱写乱画乱粘贴等现象，不仅有建设的问题，更主要的是管理的问题，也是观念问题，管理观念跟不上城市发展要求，普遍存在重城市建设发展，轻城市管理，对城市管理在执法管理中，如何发挥其最大功能效益却相应关心得少。在城市管理行政执法管理中，人员编制少，执法成本高，影响了城市管理监察的时效性，与其它行政执法部门相比，城市管理存在着工作涉及面广、人员编制少、工作内容、内设机构少等绪多矛盾，对个旧市城市管理实施统一监督管理难度相当大，同时，由于法律赋予城市管理部门的行政处罚权有限。2、城市管理体制不顺，不能适应现代化城市的发展要求 城市管理体制不能适应现代化城市的发展要求，呈现出多个行政管理部门管不了一个违法违规摊点的奇怪局面。究其原因是：第一、旧体制不能应对违法违规行为所具有的复杂性。由于城市行政执法没有更广的行政执法权，看得见的无权管，有权管的行政执法部门又不在现场，3 / 13不能及时查处，造成对违法违规行为只能进行耐心细致的教育工作，而违法行为一旦形成事实，管理难度就增大，并且相当数量的违法行政得不到彻底的处理；第二、旧体制不能应对违法违规行为具有的重叠性。例如：一个私营汽修厂，自建违法建筑，侵占便道和绿化带，乱设置广告牌匾和排放污水等违法行为，如果对其实施处罚就要城市规划、工商管理、园林、市政、环保、公安等部门介入，假若这些部门同时进行处罚，不仅给行政管理相对人带来不便，而且会造成多头执法、重复处罚，执法行为显得混乱，缺少章法，有损于执法部门的形象；第三、旧体制不能有效对素质低下，法制观念淡薄的行政管理相对人。在城市管理中，严重影响市容的行为主要表现为：马路市场、马路加工点、马路摊点、流动商贩、乱搭乱建、乱堆乱放、乱写乱画乱粘贴等，这些经营业主绝大多数文化水平较低，法制观念淡薄，在利益的驱使下，有的甚至知法犯法，给城市管理工作带来很多困难。3、城市管理的法律体系不完整城市管理没有一部综合的法律，还没有形成法律体系，难以做到依法治市，更满足不了二十一世纪城市管理的需要。由于受到管理体制和部门利益的制约，给一些法规出台带来相当大的难度，造成管理的混乱。又因城市管理系统过于分散，协调能力不强，其结果是各种大小4 / 13会议越开越多，会议时间越开越大，会议层次越开越高，但能真正解决问题的一揽子决定越来越少，进而形成城市管理系统松散，协调能力差，没有建立一套完整的针对城市管理法律体系制度，管理部门间缺乏必要的整合，没能形成一个有机的城市综合行政执法系统。4 、城市管理执法力度不强城市管理是一项社会系统工程，政策性、群众性、实践性、流动性较强、涉及面广、难度大、矛盾多、情况复杂多变。百姓对立情绪严重，执法纠纷不断，城市管理执法陷入困境。城市管理执法管理对象敏感，涉及各行各业等经营者，管理中遇到问题多、难度大，在具体执法中，大案要案少，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，使违法违规者抗法有了可之机，遇到现场纠纷时，极易发生围观、拥堵，执法人员往往势单力薄，孤掌难鸣，有口难辩。现行的有关城市管理法规虽然较多，但这些城市管理法律法规的有关条文见于其它法律、法规中，不够完备、不够健全。到现在没有一部独立完备的城市管理法律，有些城市管理法规对某些行为只有禁止性条款，没有详细的处罚规定，可操作性不强，执法工作难于落实。又因城市管理执法力量薄弱，经费短缺，装备滞后。5 / 13二、城市管理中存在问题的原因 1、城市管理认识不到位城市管理体制还处在逐步发展和完善阶段，管理组织逐步健全，广大群众参与城市管理的积极性不断提高，如何管理城市还处在认识比较肤浅的层面。在城市管理领域，市场主体由于受到利益驱动，还不能自觉地遵纪守法原则。由此产生侵占道路摆摊设点、乱堆乱建、无证经营等违法违规现象，有的现象还十分严重，这种违法违规行为严重破坏了城市管理秩序。又因管理相对滞后，在城市规划、基础设施建设、旧城改造中， “先建后管” 、 “只建不管” 、 “以建代管”现象时有发生；一些部门和领导干部把建设当作“硬”任务，把管理看成“软”工作，对城市管理缺乏热情，消极被动；城市管理缺乏集中统一的领导，力量分散，资金投入不足，工作缺乏长期规划；解决“部门利益 ”的改革进展缓慢，职责不清、部门分割、上下脱节的问题始终没有得到很好解决。这些问题的存在，制约着个旧市城市管理的发展。2、城市管理体制不顺 城市管理部门担负着十分繁重的行政执法任务，长期以来多头执法，职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题比较突出。比如：在市区无证占道经营的违法摊点的行为，它同时违反了工商行政管理、食品卫生、环境保护、6 / 13市容市貌、交通管理等方面的法律、法规，如果对其实施行政处罚，就需要工商、公安、城建、防预等多个行政职能部门介入，如此，势必出现政出多门，重复处罚，执法扰民现象；如果仅某一个行政管理部门对其进行处罚，处罚力度就难以得到保证，造成各有关行政管理部门，有利就管，无利就推诿等；假若各有关行政执法部门联合执法，就会形成突击式的传统管理模式，不仅不能支持经常，也达不到行政处罚的目的。在中华人民共和国行政处罚法出台后，强调城市管理依法行政，旧有的联合执法行为一旦形成行政诉讼，其中任何一个行政管理部门都不能成合法的执法主体，必然败诉，给政府形象造成严重损失。3 、城市管理法律体系不完整 有些法规和规章本身责任不清，处罚不严，难以起到强有力的约束作用。在执法过程中，存在“以罚代管”的现象，把收费、罚款作为管理的目的，而不是管理的手段。全国多数城市的城建监察工作归口建设行政主管部门领导，也有一些城市的机构和执法队伍五花八门，执法主体混乱，执法内容法定范围、执法程序也没有严格按照法律、法规要求进行，依法行政工作混乱。而地方政府通告是在法律法律法规的框架下制定的规范性文件，不能代替法律、法规，不能作为执法的依据。有些地方和行政管理部门，有法不依，执法不严，违法不究的现象比较普7 / 13遍，甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法；有些行政执法部门在利益驱使下，利用职权，搞权力进入市场，权力商品化，权钱交易，这些不正之风和腐败现象，严重地损害了法律的尊严和政府的权威。、城市管理执法力度较弱城市管理处在委托执法阶段，没有执法权，执法主体在各行政主管部门，管理职能关系不顺，工作难以开展，工作执法力度明显减弱，执法队伍整体素质偏低，单一的委托执法，遇到践踏绿地、无证设摊占道经营等违法违规行为，只能劝助，既无彻底处罚权，而对其有管理处罚权的公安、工商等并不一定在现场，看得见的人管不了，管得了的人看不见。由于各行使行政处罚权机关的行政职能管理部门之间因职权交叉重复，造成多头重复处罚的执法或互相推诿扯皮，有利的事争着管、无利的事都不管。例如：街面和公共场所，一个违法违规行为违反了多个法律法规，几个行政管理部门多头查处，执法效率低，经常出现扰民的现象。在体制上城市管理执法队伍是地方性政府组成的，其编制受到限制，而城市的发展日新月异，仅靠在编人员管理发展的城市，执法人员严重不足，为了满足管理的需要，在财力有限的情况下，就不得不用较低的报酬招聘临时的城管协管员，虽然协管员在上岗前经过短期法律法规培训，但总体素质偏低，由于冠有“临时”8 / 13之名，导致工作随意性大，责任心不强，执法不懂法、不讲方法、不讲策略，执法方式简单、粗暴，缺乏对突发事件的现场控制能力和灵活应变能力。三、解决城市管理中存在的问题的对策 1、转变观念消除认识误区切实贯彻“建管并举、重在管理”的方针转变观念，充分认识加强城市管理对城市建设、城市经济社会发展和城市居民生活质量的提高，具有不可替代的作用。建立健全“建管并重”的工作机制，把城市管理放在更加突出的位置，坚持统一规划、统一建设、统一管理、统一投入，把管理工作渗透到城市发展的各个环节，推动城市的经济效益、社会效益、环境效益相互促进和协调发展。加强执法者现代城市管理知识和技能的培训，提高执法者公共管理和社会服务的能力。在组织机构上，进一步加强领导，整合现有的行政资源，组建市一级的相对集中行使行政处罚权的城市管理机构。提升城市管理行政执法形象，促进对外开放，增强城市管理综合功能，促进个旧市城市经济的可持续发展。2、相对集中行使行政处罚权，理顺城市管理体制中华人民共和国行政处罚法明确规定：9 / 13“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 ”为改革行政执法体制，开展相对集中行政处罚权工作的改革提供了法律依据。相对集中行政处罚权对有关行政机关必须保留的管理权、审批权、该归并的下决心归并，该集中的下决心相对集中，克服多头执法管理、政出多门的弊端，促进政府行政管理职能转变。例如：个旧市在贯彻国务院关于全面推进依法行政的决定中关于“相对集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个一级行政执法机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。 ”的精神及国务院200217 号文件要求，“有立法权的地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章，没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件。 ”的 精神，起草了“云南省红河哈尼族彝族自治州个旧市城市管理条例” ，报红河州人大批准，然后再送到云南省人民政府备案，一旦条例批准后，个旧市人民政府按照中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条第四款关于“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设10 / 13立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”的规定办理，按照相对集中行政处罚权的审批程序报云南省人民政府报批，成立个旧市城市管理行政执法局，作为个旧市人民政府相对行使行政处罚权的一个一级行政执法机关，把分散于有关行政执法机关的城市管理方面的城市规划、市容环境卫生、绿化管理、环境保护、市政公用设施、道路交通、市场管理等行政处罚权相对集中起来，授权给个旧市城市管理执法局行政机关，实行一支行政执法队伍管理，做到主体合法，执法到位，处罚得力，保障了政府管理精简、廉洁、高效、有序地进行城市管理。、健全和完善城市管理的法律体系 相对集中行政处罚权制度，是中华人民共和国行政处罚法确立的一项重要法律制度，依法行政，就是城市管理行政机关依照法律、法规授权的规定行使职权，管理好城市的各项执法工作。个旧市人民政府尽快报批出台云南省红河哈尼族彝族自治州个旧市城市管理条例 ，制定个旧市城市管理有关集中行使行政处罚权的行政机关的职责权限、执法程序、执法责任制，明确集中行使行政处罚权的行政机关与有关行政机关的职责，完善相对集中行使行政处罚权的制度和办法，更好地开展个旧市城市管理执法工作打下基础。在实施城市管理中,确保有利于城市管理中多头执11 / 13法、职责交叉、重复处罚、执法扰民管理空白等问题的原则；有利于发挥相对集中行使行政处罚权的行政机关执法队伍的快速反应能力；有利于相对集中行使行政处罚权的行政机关及时有效地查处有关的违法行为。明确相对集中行使行政处罚权的行政机关与其它相当部门之间的职责联系，加强与相关部门的配合，建立协调机制，有效推进执法新职能的开展。、加强城市管理执法人员的培训，提高城市管理的执法力度集中行使行政处罚权的行政机关与原有关行政执法部门相比，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求更高，必须有一支法律素质、政治素质和业务素质都比较高的执法队伍。首先，把好选人、进人关。其次，抓好执法人员的法律、法规的学习培训。将法律、法规的学习培训作为执法人员上岗执法的前提条件，并进行严格的考核，提高执法人员素质、规范执法行为、严格执法程序、完善监督制度等措施，采取上级监督、社会监督和内部监督相结合的办法，增加城管执法透明度，防止执法的随意性。第三，加强思想政治工作和作风纪律建设。抓好执法人员的政治思想教育和职业道德教育，努力提高执法人员的政治思想和职业道德水平。加强城市管理的宣传教育工作，提高市民的城市管理意识，争取新闻单位的支持，通12 / 13过多种形式开展宣传教育，提高城市市民素质，使广大市民养成文明习惯，增强参与城市管理的意识和能力。从城市管理执法