扬州在城市大洗牌中的战略选择与思考.doc

附件一：扬州在城市大洗牌中的战略选择与思考（城市发展战略调研组）一、从全面建设小康社会、率先基本实现现代化的战略高度出发，敏锐地捕捉扬州在城市“大洗牌”中的重大战略机遇城市化是历史发展的必然趋势,是人类走向文明社会的标志。回眸刚刚走过的20世纪，大规模的城市化浪潮席卷全球,并加速向前发展。1900年时，世界城市化水平只有14%,到2000年时已达55%，年均增长0.41%,是19世纪发展速度的3.7倍,并形成了如纽约、东京这样的以大城市为龙头的若干个城市群和都市圈。目前发达国家和地区城市化水平约为75%,发展中国家在38%左右,最不发达国家大约为22%。作为一个人口基数巨大的发展中国家，中国改革开放以来城市化的步伐也在不断加快,初步形成了京津唐、长江三角洲、珠江三角洲三个超大型城市圈。2001年我国城市化水平为37.65%。专家认为,20年内中国城市化水平将提高到60%。近年来,扬州城市发展也步入了一个新的阶段。据统计,扬州市2001年城市化水平为47%,比全省平均水平42.6%高出4.4个百分点。城市化已越来越成为经济增长的重要动力和源泉。世界现代化历史表明，城市化是一国经济现代化的必经之路，城市化进程也体现了经济与社会的发展程度。工业是初期城市发展的主要推动力，城市同样也成为工业发展的主要推动力。这种与工业化相伴而生的城市化现象已成为国际经济社会发展的大趋势，成为现代化不可替代和缺少的重要内涵。目前在我国，城市化已成为与发展外向型经济、发展私营经济并驾齐驱的推动经济社会发展的三大动力之一。据世界银行专家估计，目前城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5个百分点。我国长江三角洲的快速发展证明，城市化作为现代化的主旋律，正在成为区域经济增长的动力和源泉。当前，我国国民收入的50%、工业产值的70%、国家税收的80%都来源于城市，90%以上的科研力量和高等教育集中在城市，城市已成新经济、高科技、金融、信息、教育的主要载体。在城市加快发展的同时，城市间的竞争更为激烈，城市格局正在进行新一轮的重组、洗牌。越来越多的地方重视城市发展战略的研究，重新审视和调整城市的发展定位，寻求各自在城市群落中的恰当位置。扬州作为长江三角洲经济圈中15个中心城市之一，既面临着不可多得的城市化发展机遇，又面临着不进则退、慢进亦退的严峻挑战。我们必须从三个立足出发，正确把握城市发展走势，抢抓城市发展的战略机遇期。一是立足全球一体化的大背景，抢抓以开放促开发的机遇。21世纪是一个没有边界的时代，是一个大流通的时代。加入WTO，不仅加速了我国经济全球化进程，也加速了我国城市全球化进程。现在中国城市与世界城市的距离拉近了，竞争也更直接了，这种竞争是以全球资源流动为背景的高层次、激烈化的竞争，资金、信息、物资、人才都在城市之间快速流动，在流动中集聚，并在集聚中创造新的财富。许多城市都总结了一条经验，成亦开放、败亦开放、快亦开放、慢亦开放，一个闭锁、内敛式的城市是不可能有持久生命力的，只会在全球化进程中走向衰弱。从历史上看，国内外不乏古文明湮没的先例，究其原因，要么毁于战火，要么败于自我封闭。扬州作为一座历史文化名城，必须以更加开放的胸怀迎接现代文化科技的撞击，以更加开放的环境吸纳国内外投资，以更加开放的思路把历史文化资源转化为先进的社会生产力，这是我们研究城市发展战略的基本前提和着眼点。二是立足以上海为龙头的长江三角洲都市圈，抢抓在融合中借势发展的机遇。以上海为龙头的长江三角洲是全国乃至亚太地区经济最具活力的地区，被认为是世界六大城市带之一。今年以来，长江三角洲中的许多城市如南京、苏州、嘉兴、绍兴，一方面加快做大做强城市的步伐，防止“大树底下不长草”；一方面主动“呼应上海”、“接轨上海”，提出做上海的“后花园”、上海的“前店后坊”。从地缘上看，一方面扬州地处在这个城市圈的边缘地带，如果我们不能在新一轮的城市竞争中胜出，就可能被划出上海经济圈之外，另一方面，扬州南有经济发达的苏南，北有苏北、皖北、鲁南等广阔的腹地，如果能抓住机遇，就可能成为上海经济圈中不可或缺的环节。这种特殊的地缘性决定了我们不能等待依靠送上门的机会。扬州的处境就是“进则成，退则败”。当前最重要的是按照“对接融入，借势发势，当好配角，错位竞争”的思路，加快与上海、南京、苏南、浙江的整体接轨，使扬州成为直接吸纳扩散经济发达城市多重辐射带动的一个网络节点城市。如以上海、苏州为桥头堡，借国际资本转移之势，加快发展外向型经济；以南京、苏南为辐射带，借沿江产业特别是化工产业重组之势，加快培育新的支柱产业；以华东和中西部、北方城市为重要客源，借旅游联动之势，加快推进扬州第三产业的发展等，这都是在研究城市发展战略时需要优先考虑的。三是立足自身的潜力和优势，抢抓后来居上、跨越式发展的机遇。据有关资料，扬州在长江三角洲15个中心城市中，综合竞争力目前列9位，经济开放度列第13位，城市技术创新能力在江苏省13个省辖市中列第7位。也就是说，扬州的总体发展水平中游偏下，而体现城市开放度的有关指标则位居下游。这个状况近年来已经有了明显转变。如2002年实际利用外资近2.7亿美元，相当于2001年的2倍、2000年的3倍，增长幅度名列全年前茅，总量在苏中、苏北领先。应该说扬州完全有条件、有可能实现跨越式发展。未来的两年，润扬大桥、宁启铁路、沿江高等级公路、西北绕城高速公路等重大基础设施将相继建成通车，必将全面提升扬州的区位优势，激发扬州拥有的人文生态和自然生态的诸多潜在优势。二、从实施“名城”战略，增强城市综合竞争力的总体目标出发，进一步明确城市战略定位90年代以来，扬州在研究城市发展战略方面作了积极的探索，大致经过了三个阶段。90年代初，提出了“十年再建一个扬州城”的目标，主要着眼于城市规模的扩大；90年代末期，提出了建设现代工业城、旅游城、大学科技城的“三城”战略构想；21世纪初，扬州城市发展战略研究开始进入一个新阶段。2000年10月江总书记“把扬州建设成为古代文化与现代文明交相辉映的名城”的题词，高屋建瓴地为新世纪扬州的发展指明了方向。2001年，市第四次党代会按照题词精神，提出了“四个跨越”的总体要求，即向经济强市、文化大市、旅游名市、生态园林城市跨越。加快名城建设在全市上下形成了强烈共识。我们认为，城市发展战略选择应注意克服三种偏向：一是片面求“大”，一味追求拉大城市空间和人口规模，而忽略城市功能的完善、城市品位和内涵的提升；二是片面求“高”，不切合城市自身的能力和实力，好高骛远，盲目追求“国际大都市”；三是片面求“全”，过分追求小而全的“山寨经济”，不注重城市的独特个性，千城一面，产业同构，形成城市特色危机。“只有民族的，才是世界的”，文学艺术如此，城市的发展亦如此。扬州城市的选择应是差别竞争、错位竞争；不求最大，但求最佳。“名城”是扬州区别于其它城市最明显的特质，是对扬州发展潜势与目标的战略性前瞻，也是扬州区域竞争力和发展潜力的集中体现。扬州应该把“名城”作为发展的原点和目标，将“名城带动”战略作为扬州中心城市发展的主战略。据此，扬州中心城市的战略定位可以初步确定为：南京都市圈的副中心和泛上海都市圈的重要组成部分，长江三角洲北翼的一个重要的区域性中心城市和交通枢纽，国内最佳生态城市、最宜人居城市之一，具有国际影响的风景旅游城市，古代文化与现代文明交相辉映的名城。研究城市发展战略，最根本的目的是把握发展机遇，进一步增强城市综合竞争力。城市综合竞争力具体体现为城市实力、城市潜力、城市活力、城市魅力、城市能力。城市实力是指城市发展必须要有强大的产业作支撑，必须要有强大的经济基础;城市潜力是指潜在的比较优势,特别是独特的自然生态和文化优势；城市活力是指因城市运行体制、企业微观机制而形成的内在动力与创新力；城市魅力是指城市个性的外在表现,是城市风格的体现,是差异化竞争的优势所在；城市能力是指城市对现代物流、资金流、信息流和人才流的吸引力，是集聚力和辐射力的体现。城市竞争力的五个方面相互联系、相互促进，是一个统一的有机整体。提高城市的综合竞争力，每个城市都没有现成的路好走。我们可以充分利用扬州不可比拟的城市个性，借鉴其他城市已经取得的经验，走出一条适合扬州的路子。扬州深厚的文化底蕴、独特的人文生态、发达的教育水平、不断凸现的区位优势以及较高的知名度都可以成为我们宝贵的财富。我们认为，扬州在未来发展中应突出打好长江牌、文化牌和生态牌，全力打造“实力扬州、文化扬州、生态扬州”。一是打好长江牌，增强城市发展实力。扬州的特色和资源不光是瘦西湖、古运河，还应该有长江；扬州不仅是一个文化丰富、风景优美的历史名城，也是一个沿河、濒江、通海，区位优势明显、发展潜力巨大的现代化城市。如果用“扬州的眼光”看扬州，那么我们的思维可能只会萦绕在运河旁、局限在文昌路，其实时代的发展已经赋予了我们这个城市新的命题。如果我们转用“世界的眼光”看扬州，扬州应该是属于长江的，是属于中国东南沿海大区域的。我们要越过运河看长江，依托长江观四海，在更大的范围内寻求资源配置，在大视野中再造自身经济新板块，大踏步地从运河时代走向长江时代。扬州80公里长的长江岸线是不可多得的宝贵资源。我们应以极大的热情奔向长江，把城市发展的重心迅速移向长江，以沿江开发作为推动扬州经济快速崛起的突破口，使沿江成为招商引资的主战场，产业集聚、提升的新载体，城市拓展的新空间。沿江开发的总体思路是：坚持“一体两翼”、联动开发、重点突破、整体优化，以沿江港口建设为中心，以资源整合和产业集聚为重点，以园区载体建设为突破口，产业开发和城镇建设并举，全面优化沿江地区生产力布局，逐步构建沿江现代经济走廊和现代化城市走廊。目前，重点做好沿江开发的产业选择和布局，规划建设好沿江纺织工业、化学工业、汽车船舶工业、高科技信息产业、生态农业与林业、物流旅游服务业六大产业板块，做大做强三个群体。即：一是港口群，以扬州港、江都港和仪征港为主体，建立港口协调作业体系，新建一批万吨和千吨级、杂货和各类专用码头，逐步形成满足不同层次需要的港口群体；二是产业群，按照“产业集群、形成特色”的要求，组织老城区企业的技改项目、新引进的项目向园区、沿江集中，形成有20个特色产业园区构成的产业园区群，培育一批企业销售收入过30亿、百亿元的规模企业；三是城镇群，加强20个沿江重点乡镇建设，对其中812个乡镇作为中心镇重点扶持发展，迅速推进沿江城镇化进程。扬州沿江开发建设规划区域面积约为250平方公里，规划控制区域约1086.8平方公里，开发区域面积大，周期长，很多是不可再生的资源。我们要始终保持清醒的头脑，把握好如下几项原则：一是高起点开发，规划的起点要高，基础设施建设的标准要高，引进项目的科技含量要高，加强岸线资源保护，防止低水平重复、破坏性开发；二是开放性开发，以开放促开发，抓住产业梯度转移的特点，走借势发展、“大进大出”的新路子，争取南北联动开发、上下游联合开发；三是整合性开发，港口资源的整合，小船厂的整合，传统产业与高新技术的整合，上下游产业链的整合等等，促进生产要素集聚，形成特色产业；四是功能性开发，在进行工业项目布点的同时，加快发展物流服务、口岸服务、金融保险服务、信息资源服务等现代化服务要素，使沿江地区不仅成为工业产业密集区，同时也是高效、规范的现代化服务区。做到繁华看新区，文化看古城，繁荣看园区，发展看沿江。二是打好文化牌，提升城市品位。文化是城市的底蕴，是城市的灵魂，是城市的品位。城市的历史渊源、文化底蕴是城市特色和个性得以形成的根本及源泉。扬州历经数千年沧桑，是国务院首批公布的24座历史文化名城之一。积淀深厚的历史文化是扬州城市的“根”，是扬州最具有竞争力的资源。扬州文化具有三个特点：一是具有通史性，扬州自春秋战国开始筑城，历经汉、六朝、隋、唐、宋、明至今，建城历史连绵，历史城址相互叠压，扬州古城是一个通史式的历史文化长廊；二是具有开放性，扬州地处南北之间，曾经是南北文化大融合、大发展的地方，形成了开放、兼容、博大的特色，造就了南秀北雄的风格；三是具有渗透性，扬州文化渗透到学术、绘画、戏剧、教育、说唱、园林、工艺、烹饪、沐浴等各个领域，形成了扬州特色的曲艺文化、园艺文化、工艺文化、烹饪文化、宗教文化等。扬州既是当年徽班进京的出发之地，也是昆曲的第二故乡。这些优雅的文化基因浸透在扬州人的血脉中，成为扬州魅力的重要组成部分。正如许多专家所说的那样，扬州要吃文化饭。打好文化牌，重点突出文化的三大功能：一是突出文化的品牌功能，塑造名城形象。“文化扬州”是一个重要的品牌，它凸现了扬州的历史文化名城特色。我们应充分利用扬州深厚的文化积淀，通过重大节庆活动整合文化资源，如与中央电视台及境外媒体联合举办大型文艺活动，举办“烟花三月”旅游节，举办全国性的读书节，举办用朱自清命名的全国性文学大奖活动等，打响扬州的文化品牌，让文化成为扬州的一张名片，让历史文化在现代文明中传递，在经济发展中搏动。通过对古城的保护性开发，发掘扬州的文化资源，展示扬州文化的魅力，提升扬州的知名度和美誉度。扬州5.09平方公里的古城，内有500多处历史建筑群、500多条传统街巷，名人故居、园林古宅、庵堂寺庙和古树名木星罗棋布，构成了一笔丰厚的历史遗产，也是古城文化的重要载体。可借鉴山西平遥、云南丽江等地经验，按照“护其貌、显其颜、保其韵、铸其魂”的思路，制定古城的保护规划，使古城成为开放式的历史博物馆、“民俗风情公园”。二是突出文化的产业功能，做大做强旅游业。文化不仅表现为精神产品，也表现为物质产品；不仅是一项社会事业，而且是一个现实的产业。运用市场的手段，充分挖掘和利用扬州的深厚的人文资源，发展旅游产业、教育产业、体育产业、传媒产业、会展业、娱乐业、信息业等诸多产业。重点是做好文化与旅游结合的文章，把古城保护、文化振兴、旅游发展整合到一个平台上，把文化有机融入旅游业，增强旅游设施的文化韵味，以文化提升旅游业的品味和含金量。围绕建设国际旅游第一目的地目标，整合旅游资源，建立全市范围的大旅游格局。以名人、名居、名迹、名园和古河、古街、古巷、古寺以及山水、花、石为主要内容，培育一批具有扬州鲜明特色和个性特征的文化旅游“经典之作”、“精品之作”。此外，积极推进其他传统文化产业发展，如进一步繁荣扬剧、木偶、扬州评话、扬州民歌等扬州地方艺术，让传统艺术的生机活力再现出来；积极发展雕版印刷、玉器、漆器、剪纸、扬派盆景等扬州特色工艺，让传统技术承传下来；积极发展餐饮、沐浴等休闲业，让淮扬菜的品牌进一步打响起来；加快史博馆、盐商馆、民间工艺馆的建设，把扬州博物馆的特色充分展示出来。三是与时俱进，突出文化的引导功能。文化具有教化功能，浓厚的文化氛围可以净化一个地方的社会风气，形成一个良好的育人环境。传承扬州的古代文化，需取其精华，去其糟粕，按照“交相辉映”的要求，建立现代文明理念，积极培育塑造以与时俱进、奋勇争先为主要特征的新时代扬州人文精神。三是打好生态牌，营造最佳人居环境。生态城市的实质是实现人与人、人与自然的和谐。生态城市作为现代城市发展的高级形式、高级阶段已使其成为城市发展的大方向。扬州是全国生态示范区建设试点城市，又是全国文明城市、国家卫生城和国家环保模范城市。生态优势是扬州未来城市发展的核心竞争力之一。打好生态牌，不仅涉及城市环境的有机更新，更要转变现有城市经济结构、价值观念以及生活方式，使城市走上“生态文明”之路、可持续发展之路。要以循环经济的理念指导产业结构的调整和布局，大力推行低投入、高产业、低污染、高循环、高效运行的生产方式，构建新型的经济发展模式。同时，围绕建设最佳人居城市的目标，开展争创国家园林城市、国家生态示范市、中国人居环境奖活动，突出做好“水、绿、园”的文章，进一步彰显扬州生态环境的优势。做好“水”的文章。扬州域内河网纵横，西边有登月湖，东边有大运河，北边有瘦西湖、邵伯湖，南边有长江，“水城共生”成了扬州独特的城市形态。水是扬州城市的兴起之源、发展之本。我市投入12亿元进行水环境的综合整治，包括瘦西湖“活水工程”、古运河扬州城区段综合整治项目，取得了初步成效。在此基础上进一步开发和凸现“水功能”，使水“活”起来。通过实施瘦西湖水面扩容工程、古运河风光带综合开发工程、市区河道水环境专项整治工程，让水环、路环、绿环、商业环、文化旅游环五环联动，努力把扬州打造成“东方水都”。同时用好扬州“南水北调”水源口这一天生优势，充分挖掘其中的文化意义和旅游价值，宣传扬州的水文化和扬州旅游。做好“绿”的文章。扬州气候湿润，自然风光秀丽，自古因绿柳成荫而得“绿杨城郭”之称。目前，扬州城区绿化覆盖率达37.1%，人均绿地面积达8.3平方米，在同类城市当中应该是走在前列的。下一步将以建设“森林型”生态城市为目标，打造“绿杨城郭，生态扬州”。重点构建“四纵、四横、四块”绿色框架。四纵就是在廖家沟、大运河、扬子江路、大桥北接线，各做100米到500米绿色林带，将绿色引入城市；“四横”就是建设长江边的防护林、古运河及仪扬河绿带、东南绕城公路林带和铁路林带，通过“四纵、四横”营造环城林，让绿色环抱扬州。“四块”就是东边茱萸湾凤凰岛、中间瘦西湖、西边白羊山、南边施桥八里绿色森林园，四大绿地组团构成扬州城市“绿肺”。做好“园”的文章。生态以文化为底蕴，文化因生态而升华，而园林就是人化自然、文化生态的典型。扬州自古就以名园胜，历史上的园林多达100多处。应充分挖掘和利用这些得天独厚的宝贵资源，可结合古城保护和改造，有计划地逐步开发和恢复老城区中的私家园林，做到“能恢复的，就建设利用；暂不能恢复的，就好好控制；实在无法恢复的，在现场立个碑也是景点”。近期可开发保护天宁寺、准提寺、吴道台院等，让古寺、古宅、园林再现往日风采。要舍得放弃城区某些地段的房地产开发，在城市中心区、主干道新建小绿地，建造小园林，在城市主干道形成三步一景、五步一园的城市景观，形成小生态环境，使城市有动有静，有张有弛，再现扬州“园在城中，城在园中”的独特景观。三、从与时俱进、开拓创新的时代要求出发，重点推进，加快扬州中心城市的发展步伐城市布局新框架。规划一座城市的布局，应充分考虑城市的地形地貌、对外交通、资源基础、历史沿革、城市现状，并结合城市发展方向及特色确定。扬州中心城市的整体布局方向应是“古城居中，主导向南，拓展东西”，这是在新形势下对城市发展布局的战略性思路调整。“主导向南”就是把城市发展的重心南移，优化整合南部的产业结构与布局，结合生态建设进行有序、集约的沿江开发，以沿江港口和园区工业的启动推动市区经济的发展，拓展城市新的发展空间。“拓展东西”就是依托老城向东西两翼有层次地扩展，建设新城区，从东西横向拉开城市的骨架，形成以老城区为主体，东西新区为两翼的“一体两翼、带状组团式”城市发展格局。将来，进一步东进西连，横向延伸，把江都、仪征两个副中心城市纳入城市大框架，构成一个更大规模的“一体两翼、带状组团式”扬州大都市区城市框架，逐步形成现代滨江开放城市格局。在这个思路的指导下，扬州与江都、仪征及周边城镇实行一体化发展，构成整体发展的“双赢”格局。此外，要重视城市交通体系的构建。我们应从更高层面和更长远的角度来构思规划扬州未来城市交通，着力改变目前高速公路出口少，城市内部交通干网不完善，长江沿江岸线开发利用不充分，港口吞吐能力不足，城市综合运输系统不健全，运输方式较单一等现状。在规划交通发展时要重点考虑与相邻中心城市高速干线联网，并大力发展市域公路、水运的主干网，规划建设“一横一纵”的城市轻轨交通，积极争取建设扬州机场，作为南京都市圈的第二机场，在全市形成以公路、铁路、水运、航空等多方式的城市综合交通体系。城市风格新构想。城市风格是一个城市经济发展、文化积淀、历史沿革的外在表现，是城市个性的体现，也是城市的魅力所在。随着城市化进程的加速，城市风格作为城市文明的表现，在提高城市竞争力方面的作用日益凸显。扬州的城市风格一要体现传统风貌。走进扬州老城区，那些隐藏在深巷中的明清高门大宅，那些青砖高墙壁立的窄巷，那些精巧而又平实的磨砖门楼、青砖建筑，那些沧桑稳健带着岁月印迹的青灰色，形成了古城扬州特有的深厚洗炼的色调和个性。我们无论是在保护古城过程中，还是在建设新城区的时候，都应注意显现扬州特有的个性和色调风格。通过棋盘式的道路、古朴青灰的色彩以及飞檐翘角点缀的建筑特色，塑造古城的纵深感和凝重感，形成扬州鲜明的个性风格和吸引力。新建设项目也要符合并强化扬州独特的城市气质，使扬州文化传统不仅体现在老城区，也体现在新建筑上。二要体现人本思想。城市的建设应以人为本，体现回归自然的人性化风格，形成人与自然和谐共生的生态佳境。现在人们越来越注重城市环境的亲和力，正在理智地与一味追求城市建筑高度道别。相对于一些高楼林立的城市，扬州城市显得“矮”了些。而正是这种“矮”，使得扬州城更为人性化，与城市的主体人显得更为亲切。扬州目前这种“宜人”的高度得到越来越多的专家和来访者的肯定。我们要把扬州的这一城市特色保留下来，新区建设也要严格控制建筑高度，而且要相对集中，可在开发区328国道两侧统一考虑规划。三要体现交相辉映。每个区域要有每个区域的特点，每个街区要有每个街区的特色。新城区突出现代建筑理念，展示时代风采，又注意吸取传统符号，传承历史文脉，保留扬州典雅、清秀、古朴的独特地方风格。在老城区和新区的结合处，可增设绿化过渡带和过渡协调区，使新老城区衔接自然。既要杜绝“千楼一面、千街一面”，又要使所有的建筑风格统一在扬州的大文化框内，使整个城市的建筑风格看起来既“交相辉映”，又和谐统一。城市功能的新定位。对于一座城市来说，首先是一个经济形态，其次才是一个空间形态。因此，提高城市竞争力，必须强化城市的产业集聚效应和现代化功能，提升城市的内涵，提高城市的含金量。要加快城市的新陈代谢，实现城市产业布局的“腾龙换鸟”，让那些更反映时代特征、更具备集聚功能和拉动力、更符合城市发展战略的产业占据城市最宝贵的空间，而那些常规的产业则转移到价值相对较低的地方。目前，扬州应抓住沿江开发的机遇，加快调整城市产业布局，通过推进“退二进三”，做到重化工业向沿江集聚，工业向园区集聚，服务业向中心城市集聚，将沿江开发的过程作为“腾笼换鸟”的过程，进一步强化扬州作为区域中心城市的文化功能、科教功能、商贸功能、信息功能、旅游会展功能。具体讲就是抓好“三环一带”的建设。“三环”是指城区产业分为三圈进行布局引导。内环线以内，即老城区范围内作为历史街区进行保护性整治和开发，着重体现古代文化、古城风貌，重点发展旅游观光业和传统餐饮业，区域内现有制造业要加快“退区进园、腾笼换鸟”；内环线以外，二环线以内，作为城市的行政、文化、商贸产业发展圈，着重体现现代文明、都市繁化，