公共服务合同外包

1/27公共服务合同外包我国政府公共服务合同外包的社会成本分析作者：汪圣来源：学理论下XX年第05期摘要：政府公共服务合同外包作为一种公共服务供给的新方式，在现代公共服务的供给当中发挥了重要作用，同时由其引发的社会成本也是必须引起重视的问题。我国政府公共服务合同外包的社会成本主要包括公共服务的非均等化、腐败问题的治理难度加大、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等。关键词：公共服务；合同外包；社会成本中图分类号：D616文献标志码：A文章编号：1002-258915-0014-02一、政府公共服务外包与社会成本的内涵受西方行政改革思潮和“重塑政府”运动的影响，结合我国的具体国情，我国政府从20世纪90年代以来，开始尝试将部分公共产品的生产与公共服务的提供以订立契约的方式交由私营企业或民间组织等非政府部门，这就是政府公共服务委托外包，简称政府公共服务外包或政府外包。政府公共服务外包体现了其巨大的优越性：增加了公共服务的数量，提高了公共服务的质量，提高了对公众2/27需求的回应性，满足了公众对于公共服务个性化、多样化的需求。此外，公共服务外包顺应了我国政府行政体制改革的潮流，纠正了政府在提供公共产品与服务方面的失灵问题，公共组织规模、人员数量得到有效的控制，抑制了政府规模扩张的冲动，促进了廉洁、廉价政府的建设。在公共服务外包这一新的公共服务供给模式下，隐藏的是一定的社会成本。对于社会成本的认识，不同的学者有着不同的理解。英国经济学家科斯在其社会成本问题一书中将社会成本归结为交易成本和外部成本的总和。这一概念是经济学上的分析，更加偏重的是经济成本。匈牙利经济学家科尔内则认为，社会成本是一切涉及社会个别成员和集团的负担、损失、痛苦、牺牲或辛苦的现象。在科尔内的定义里，社会成本既具有可以用货币衡量的经济成分，也有不可用货币衡量的非经济成分。笔者认为，社会成本是与社会效益相对应的一个概念，主要指由全社会，包括公众个体、社区、政府等，为实现社会效益而必须承担的除了经济成本以外的所有其他成本。社会成本往往是无形的、难以测量的却又是实实在在存在、必须引起全社会高度重视的。对我国公共服务外包引发的社会成本进行分析对于推进我国公共服务外包制度化建设、对我国公共服务供给机制进行有益探索和推进公共行政改革具有重要意义。3/27二、政府公共服务合同外包的社会成本分析政府公共服务合同外包的社会成本构成是复杂的，笔者认为主要包括公共服务的非均等化、增加腐败的治理难度、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等四个方面。公共服务的非均等化党的十八大报告提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。基本公共服务具有社会财富的再分配和利益的调解功能，公共服务的非均等化将加剧贫富差距拉大，导致社会利益的分化和不同利益群体之间矛盾的激化，给我国社会和行政改革增添不稳定因素。稳定是发展的基础，社会不稳定，人们的自由、幸福和富足也不可能实现。公共服务非均等化由社会中的弱势群体承担了公共服务改革的成本，违背了社会的公平与正义。公共服务外包引发公共服务非均等化的原因有以下几个方面。1.承包方的选择性供给。代理人与委托人的目标函数不一致往往引发委托代理问题中的道德风险与逆向选择问题。私人厂商作为经济人倾向于从自身利益最大化的角度出发，往往只为最有利可图的部分公众提供服务而忽略农村、偏远地区等支付能力弱的公众的利益，引发公共服务供给上的“撇脂”即选择性供给问题，导致公共服务的4/27非均等化。2.委托方的监管失效。首先，公共部门工作人员往往简单地认为保障公共服务供给的责任随着外包合同的签订也同时转移到了私人部门，从而忽视了对服务合同履行过程中的监管问题。其次，政府部门与承包方的信息不对称问题加大了监管的难度。承包方可能利用自身在信息上的优势，使公共部门的监管难度增加。最后，公共服务外包在我国的应用时间较短，公共部门缺乏具备相关经验与能力的工作人员，使得合同监管的力度较低。3.政府调节作用的缺失。公共部门在将公共服务外包后，往往忽视了自身在保障公共服务均等化供给中纠正市场失灵的责任，政府调节市场的作用没有得到发挥。承包商在签订承包合同后认为提供均等化的公共服务将导致自身无利可图，而部分公众却因自身较低的支付能力而享受不到服务。政府调节作用的缺失将增加公共服务外包后公共服务非均等化的危险。腐败问题的治理难度加大作为稀缺性资源，外包合同引发众多私人部门的追逐。私人厂商从自身利益最大化出发，在对可能的收益进行评估的基础上，就可能发生以贿赂的方式获得外包合同的寻租行为。寻租行为偏离了公共服务外包促进资源优化配置的初衷，扰乱了正常的市场经济秩序，使个别厂商的5/27利益最大化导致了社会整体资源配置的无效率。斯蒂格勒认为政府可能由于各种利益集团的俘获而使其行为目标和结果偏离公共性，即“政府俘获”理论，与公共选择理论中的“寻租”理论是同一问题，归结起来就是权力部门将权力私有化和物化的过程，也就是腐败问题。在缺乏相应的监管措施、公共服务外包制度尚未形成的情境下，更是容易引发权钱交易等腐败行为。经济学家缪尔达尔曾经在其亚洲的戏剧一书中对腐败的社会成本问题进行了阐述。“腐败行为对于任何实现现代化理想的努力都是十分有害的。腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制腐败不利于巩固国家的努力，它降低了人们对政府及其机构的尊敬与忠诚；它经常助长计划中的不合理性，限制了计划的范围。用腐败行为赚钱的常见方法在公共职能中可能造成障碍与延迟，这使得南亚的行政管理车轮减慢到毁灭性的程度。”1腐败不仅在物质层面上给国家造成巨大损失，还在精神层面导致公众法律信念的淡漠和社会道德水准的下降2。腐败是社会之癌，它鼓励了投机行为和违法活动，冲击了社会和规则，导致了社会的不公平，激化了社会矛盾。腐败将败坏政府的声誉，导致公民对政府的信任度下降，威胁到政府执政的公信力和合法性，增加了社会6/27的治理难度，提高了社会治理的成本。失业人员的安置问题民营化和管理者参与的竞争面临的最大问题是如何处理剩余雇员3。公共服务外包后因为相关的政府机关改革、事业单位改革、公共企业出售或倒闭等裁撤的人员将面临再就业问题。计划经济时期，他们为我国公共事业的发展建设付出了努力、做出了贡献，并依赖于国家提供的工资、福利与保障。在新形势下他们成为改革的对象，承担了改革和发展的沉痛代价。离开公共部门后他们的社会保障、再就业与福利问题将会给我国政府形成很大的压力。要给予相关人员较高的社会保障水平，就必须要加大相关的财政支出，将会增加财政压力、增加公民的纳税负担。不容乐观的就业形势、相对较弱的再就业能力、再就业保障措施不到位将增加他们再就业的难度。缺失的社会保障，日益增长的教育、医疗成本和严峻的就业压力，成为了他们对社会不满情绪的根源。因此在全国各地发生了多起因公共事业、企业体制改革中各种利益关系处理不当造成的群体性事件，给社会稳定造成了很大的压力。如果相关的配套设施不到位，这些利益相关者会成为公共服外包过程中的阻碍因素，加大公共服务供给机制改革的成本。从某种意义上说，这一问题的解决程度将在很大程度上决定公共服务与公共行政体制改革的成败与推进程度。7/27公共服务供给的不稳定因素增加公共服务由国家直接供给的模式是建立在我国计划经济体制基础上的，国家拥有对社会资源的绝对支配权力，再加上对成本的不敏感、公共部门的责任等因素，虽然存在效率低下、回应性较低等缺陷，却在一定程度上保证了公共服务供给相对较高的可靠性。公共服务外包后将不可避免地面对一定的不稳定因素，影响到公共服务的保障。我国社会曾长期处于自然经济状态，在此基础上形成的传统社会文化，导致政府对公众有较强的心理依赖。风险性的增加可能导致公众的焦虑与不安全感，影响到社会的安定，在当今的社会转型期尤其如此。导致公共服务外包供给不稳定因素增加的原因有以下几个方面。1.公共服务供给的风险增加。关于公共服务外包的范围，我国仍处于摸索阶段。在这个过程中，可能将那些只适合由公共部门提供的公共服务进行外包，对基本公共服务的保障形成挑战。在公共部门由于信息不对称导致的有限理性以及其他不可控的因素，可能导致在私人部门选择问题上的决策失误，不具备相应资质的私人部门通过隐瞒、伪造相关信息，对公共部门形成误导，进入了公共服务的供给机制当中，为将来公共服务的提供埋下隐患。2.政府与承包方之间的不合理关系。公共部门及其工作人员作为“经济人”，有其自身利益并且可能并不与公共8/27利益相一致。在合同的履行过程中，公共部门可能会吝啬于支付给私人部门的费用，延期付款或减少支付合同中规定的资金数额，或者是利用行政优益权单方变更或解除合同，损害承包商的利益。这些因素将减低政府在私人部门中的公信力，破坏承包方与公共部门的合作关系，进而影响到公共服务的供给。3.形成新的垄断。正如多纳休所言：“竞争市场中的私营公司往往比政府官僚制组织更有效率，但是仅仅凭此就推断出私营组织无需竞争和市场检验就可以产生效率是不合实际的。”4公共服务外包的有效性就在于用竞争代替垄断，降低公共服务的成本，提高资源配置效率。然而现实中存在的供应商可选性差、市场发育不充分、市场竞争机制不完善等原因，存在公共服务供应商垄断的风险。供应商对于公共服务的垄断行为将不可避免地提高公共服务的价格、降低公共服务的质量、损害公众的利益，偏离公共服务外包的初衷。三、结语公共服务合同外包作为一种公共服务的供给方式，已经成为我国政府提供公共服务的一种备选方案。在认识到公共服务外包所带来的财政节约和经济效益的同时，也要重视控制其所带来的社会成本。公共服务的均等化是始9/27终贯彻于公共服务供给全程、始终不能偏离的价值观念。行政体制改革带来的社会成本分担也要做到均等化，保证最广大人民群众的利益是公共服务一以贯之的原则。参考文献：1缪尔达尔.亚洲的戏剧M.北京：北京经济学院出版社，1992：14.2陈国权.社会转型与有限政府M.北京：人民出版社，XX：62.3萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系M.北京：中国人民大学出版社，2002：196.4欧文E.休斯.公共管理导论M.北京：中国人民大学出版社，XX：207.我国政府公共服务合同外包的社会成本分析摘要：政府公共服务合同外包作为一种公共服务供给的新方式，在现代公共服务的供给当中发挥了重要作用，同时由其引发的社会成本也是必须引起重视的问题。我国政府公共服务合同外包的社会成本主要包括公共服务的非均等化、腐败问题的治理难度加大、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等。关键词：公共服务；合同外包；社会成本中图分类号：d616文献标志码：a文章编号：1002-258915-0014-0210/27一、政府公共服务外包与社会成本的内涵受西方行政改革思潮和“重塑政府”运动的影响，结合我国的具体国情，我国政府从20世纪90年代以来，开始尝试将部分公共产品的生产与公共服务的提供以订立契约的方式交由私营企业或民间组织等非政府部门，这就是政府公共服务委托外包，简称政府公共服务外包或政府外包。政府公共服务外包体现了其巨大的优越性：增加了公共服务的数量，提高了公共服务的质量，提高了对公众需求的回应性，满足了公众对于公共服务个性化、多样化的需求。此外，公共服务外包顺应了我国政府行政体制改革的潮流，纠正了政府在提供公共产品与服务方面的失灵问题，公共组织规模、人员数量得到有效的控制，抑制了政府规模扩张的冲动，促进了廉洁、廉价政府的建设。在公共服务外包这一新的公共服务供给模式下，隐藏的是一定的社会成本。对于社会成本的认识，不同的学者有着不同的理解。英国经济学家科斯在其社会成本问题一书中将社会成本归结为交易成本和外部成本的总和。这一概念是经济学上的分析，更加偏重的是经济成本。匈牙利经济学家科尔内则认为，社会成本是一切涉及社会个别成员和集团的负担、损失、痛苦、牺牲或辛苦的现象。在科尔内的定义里，社会成本既具有可以用货币衡量的经济成11/27分，也有不可用货币衡量的非经济成分。笔者认为，社会成本是与社会效益相对应的一个概念，主要指由全社会，包括公众个体、社区、政府等，为实现社会效益而必须承担的除了经济成本以外的所有其他成本。社会成本往往是无形的、难以测量的却又是实实在在存在、必须引起全社会高度重视的。对我国公共服务外包引发的社会成本进行分析对于推进我国公共服务外包制度化建设、对我国公共服务供给机制进行有益探索和推进公共行政改革具有重要意义。二、政府公共服务合同外包的社会成本分析政府公共服务合同外包的社会成本构成是复杂的，笔者认为主要包括公共服务的非均等化、增加腐败的治理难度、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等四个方面。公共服务的非均等化党的十八大报告提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。基本公共服务具有社会财富的再分配和利益的调解功能，公共服务的非均等化将加剧贫富差距拉大，导致社会利益的分化和不同利益群体之间矛盾的激化，给我国社会和行政改革增添不稳定因素。稳定是发展的基础，社会不稳定，人们的自由、幸福和富足也不可能实现。公共12/27服务非均等化由社会中的弱势群体承担了公共服务改革的成本，违背了社会的公平与正义。公共服务外包引发公共服务非均等化的原因有以下几个方面。1.承包方的选择性供给。代理人与委托人的目标函数不一致往往引发委托代理问题中的道德风险与逆向选择问题。私人厂商作为经济人倾向于从自身利益最大化的角度出发，往往只为最有利可图的部分公众提供服务而忽略农村、偏远地区等支付能力弱的公众的利益，引发公共服务供给上的“撇脂”即选择性供给问题，导致公共服务的非均等化。2.委托方的监管失效。首先，公共部门工作人员往往简单地认为保障公共服务供给的责任随着外包合同的签订也同时转移到了私人部门，从而忽视了对服务合同履行过程中的监管问题。其次，政府部门与承包方的信息不对称问题加大了监管的难度。承包方可能利用自身在信息上的优势，使公共部门的监管难度增加。最后，公共服务外包在我国的应用时间较短，公共部门缺乏具备相关经验与能力的工作人员，使得合同监管的力度较低。3.政府调节作用的缺失。公共部门在将公共服务外包后，往往忽视了自身在保障公共服务均等化供给中纠正市场失灵的责任，政府调节市场的作用没有得到发挥。承包商在签订承包合同后认为提供均等化的公共服务将导致13/27自身无利可图，而部分公众却因自身较低的支付能力而享受不到服务。政府调节作用的缺失将增加公共服务外包后公共服务非均等化的危险。腐败问题的治理难度加大作为稀缺性资源，外包合同引发众多私人部门的追逐。私人厂商从自身利益最大化出发，在对可能的收益进行评估的基础上，就可能发生以贿赂的方式获得外包合同的寻租行为。寻租行为偏离了公共服务外包促进资源优化配置的初衷，扰乱了正常的市场经济秩序，使个别厂商的利益最大化导致了社会整体资源配置的无效率。斯蒂格勒认为政府可能由于各种利益集团的俘获而使其行为目标和结果偏离公共性，即“政府俘获”理论，与公共选择理论中的“寻租”理论是同一问题，归结起来就是权力部门将权力私有化和物化的过程，也就是腐败问题。在缺乏相应的监管措施、公共服务外包制度尚未形成的情境下，更是容易引发权钱交易等腐败行为。经济学家缪尔达尔曾经在其亚洲的戏剧一书中对腐败的社会成本问题进行了阐述。“腐败行为对于任何实现现代化理想的努力都是十分有害的。腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制?腐败不利于巩固国家的努力，它降低了人们对政府及其机构的尊敬与忠诚；它经常助长计划中的不合理性，限制了计划的范围。用腐败行为赚钱的常见方法在公共职14/27能中可能造成障碍与延迟，这使得南亚的行政管理车轮减慢到毁灭性的程度。”1腐败不仅在物质层面上给国家造成巨大损失，还在精神层面导致公众法律信念的淡漠和社会道德水准的下降2。腐败是社会之癌，它鼓励了投机行为和违法活动，冲击了社会和规则，导致了社会的不公平，激化了社会矛盾。腐败将败坏政府的声誉，导致公民对政府的信任度下降，威胁到政府执政的公信力和合法性，增加了社会的治理难度，提高了社会治理的成本。失业人员的安置问题民营化和管理者参与的竞争面临的最大问题是如何处理剩余雇员3。公共服务外包后因为相关的政府机关改革、事业单位改革、公共企业出售或倒闭等裁撤的人员将面临再就业问题。计划经济时期，他们为我国公共事业的发展建设付出了努力、做出了贡献，并依赖于国家提供的工资、福利与保障。在新形势下他们成为改革的对象，承担了改革和发展的沉痛代价。离开公共部门后他们的社会保障、再就业与福利问题将会给我国政府形成很大的压力。要给予相关人员较高的社会保障水平，就必须要加大相关的财政支出，将会增加财政压力、增加公民的纳税负担。不容乐观的就业形势、相对较弱的再就业能力、再就业保障措15/27施不到位将增加他们再就业的难度。缺失的社会保障，日益增长的教育、医疗成本和严峻的就业压力，成为了他们对社会不满情绪的根源。因此在全国各地发生了多起因公共事业、企业体制改革中各种利益关系处理不当造成的群体性事件，给社会稳定造成了很大的压力。如果相关的配套设施不到位，这些利益相关者会成为公共服外包过程中的阻碍因素，加大公共服务供给机制改革的成本。从某种意义上说，这一问题的解决程度将在很大程度上决定公共服务与公共行政体制改革的成败与推进程度。城市公共服务合同外包改革辨析作者：邹树彬来源：法制与社会XX年第20期摘要本文以深圳市西乡街道城市管理改革为例，对城市公共服务合同外包的合法性、适用范围及其局限性等问题进行了探讨，指出尽管合同外包在政府公共服务中得到广泛采用，但围绕绩效问题尚有很多争论，在具体实施过程中需要细化合同条款，谨慎操作。关键词公共服务合同外包公私合作作者简介：邹树彬，深圳大学管理学院副教授，研究方向：公共治理。中图分类号：文献标识码：A文章编号：1009-059207-168-0316/27城市公共服务合同外包，是指政府以招投标的方式，将某些特定的城市公共服务项目委托给企业或社会组织来承担，政府付费并监督考核的一种公共治理模式。在欧美市场经济国家，大量的公共服务是以合同外包的形式进行的，从垃圾清运、道路养护、社区养老等非政治性事务，到税收征管、犯罪管理、国防军事等政治性事务，都可以看到公私合作的身影。“政府和民间组织合作提供公共物品和服务，已经是现代公共治理中的一个核心事实。”相比之下，我国在这方面的探索，无论认知，还是实践，都还处于起步阶段，不少问题值得深入探讨。本文围绕深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革中出现的一些争论，谈谈对城市公共服务合同外包改革的看法。一、深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革西乡地处深圳市宝安区城乡结合部，XX年完成“镇改街道”，由农村社区转变为城市街区。像大多数快速城市化的地区一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的困境，公共服务投入不足、社会矛盾频发、城市管理僵硬滞后。“西乡在行政体制上只是宝安区政府下辖的一个街道办事处，公务员编制有限，城市管理办公室只有5个公务员，综合执法队也只有25个公务员、100个协管员；而辖区面积达106平方公里，居住人口110万人，其中超过94%是流动人口。这就决定了政府管的事多，管17/27理难度大。”为了改变这种状况，从XX年开始，西乡街道在成功推进“物业管理进社区”的基础上，积极探索“物业管理进街区”改革。具体做法西乡整个街道分为5个片区，以招投标形式，引进鑫梓润等5家物业管理公司参与管理，包括街区综合巡查管理、协助公安机关治安防控、协助交通部门维护交通秩序、市政市容养护、国有土地驻守、协助街道处理救灾抢险应急工作、组织街区文化娱乐活动、向市民和商户提供便民服务等8大项公共服务。签约企业在街区内投放1100余名巡查员和300名市政养护人员，协助政府进行网格化管理，网格密度是过去10倍，宝安区城管派驻西乡的数字化城管信息收集员从过去的90人裁减到30人。签约企业每隔15分钟派出一组巡查员沿线巡查，发现问题及时解决。督察组通过GPS卫星定位巡查信息系统，全程监控巡查情况。根据外包合同，政府须向签约企业支付一笔九成固定、一成浮动的外包费用，包括元/平方米的市政养护费、巡查员劳务费和应急机动队燃油费。外包费用按当月考评得分逐月支付，如果当月考评得分80分，签约企业就只能拿到80%的考评费。街道成立两个外勤考评小组，对签约18/27企业8大项服务内容进行考评。签约企业一年内黄牌警告两次，取消下年度参与投标资格，黄牌警告三次，则提请街道解除合同。巡查员没有执法权力，主要在城管执法前置环节发挥作用，通过告之、反复提醒和劝导等方式，协助城管部门和执法队实行柔性管理。“巡查员做的工作，是配合城管工作，而决不是替城管执法。”为了安抚巡查员，企业设立了一些特别奖项，如“最佳委屈奖”、?优秀岗亭奖?，甚至还有?打不还手奖?等等。正式在编的城管队员，从疲于奔命、围追堵截中解放出来，把精力集中到监督和执法中。为了平衡公共秩序与特殊群体的利益需求，街道还提供了一些人性化服务，如划定若干管理区域和时限建立“跳蚤市场”和“夜市市场”，为小摊贩提供有序的经营场所；以企业出资、政府补贴、社会捐助的形式，设立“人生驿站”，为流动频繁、无业无助的受困人群提供基本生活援助和就业服务，并引导其参与义工服务。改革成效“物业管理进街区”试行一段时间后，西乡市政环境和社会秩序初见成效。垃圾桶、电话亭、指示牌、站标等市政设施得到了全面清洗和有效养护，路面乞讨兜售案件下降97%，街区路面案件发案率下降49%，暴力抗法事件“零发生”，街区市政管理投诉下降60%以上，克服了突19/27击式整治易“回潮”、难固守的弊端，城市管理常态化和精细化。在街区环境得到有效治理的同时，政府管理成本也得到了控制，管理效率大大提高。“购买公共服务，用的是财政收入，但总的财政支出没有增加。”过去负责市政道路和园林管养的西乡市政中心有300多人，每年的福利、工资、办公支出要3800万元。西乡把中心解散，用这笔经费购买公共服务。“从政府成本角度，肯定是笔划算的?买卖?”。治理成效彰显了改革的价值。西乡引入企业参与城市管理的改革得到了上级政府的肯定，其做法在深圳市逐步推广，国内不少地区也来到西乡考察取经，在城市管理中借鉴了西乡模式。城管部门调查显示，深圳全市10个区均已聘请服务外包公司协助维护市容环境，聘请服务外包公司有33家。全市57个街道办事处中，除12个街道办事处外，其余街道办事处均实行了城管服务外包，聘请服务外包协管人员共有3211人，全市用于城管服务外包的经费超过2个亿。二、相关争论及辩析改革往往伴随着诸多争议。西乡在推动“物业管理进街区”过程中，也遭到了一些质疑：城管执法能否外包？政府购买服务的“底线”在哪里？编外城管是否值得推广？“花园街区”改革是进步还是倒退？有学者称，“城管的执法地位本身就是不合法的，城管服务外包更是不合20/27法。”“城市管理中的服务性职能可以外包，但是执法职能不能外包。”还有文章称，“城管执法权必须由政府垄断，不能非法地授予企业，西乡的做法与法治精神背道而驰。”此外，城管外包实践中出现的一些负面新闻，也加大了社会公众对企业力量参与城市管理的疑虑。对上述质疑，笔者略做辩析。合同外包的合法性合同外包是否具有合法性？这可能是对西乡改革最大的质疑。回答这个问题，首先要明晰合法性这个概念。在一般意义上，如果某种行为与特定规则相一致而被承认或被接受，那么就意味着该行为具有合法性。根据特定规则的内容，合法性可以分为政治合法性、社会合法性及法律合法性。政治合法性是指行为符合意识形态、政治规则或政策精神，即政治上“达标”；社会合法性是指行为符合传统习俗或赋权于社会，获得社会支持；法律合法性则指行为符合法律规定，无违法之处。三种合法性有内在的统一性，但也有相斥的一面。西乡改革符合中央精神，同时也是对“解放思想”号召的积极践行，无疑具有政治合法性。试点街区的面貌发生了明显变化，群众满意度显著提升，改革无疑也具有社会合法性。那么，西乡改革是否具有法律合法性呢？一种观点认为，综合执法本身就缺乏法律依据，更遑论引入企业参与执法了，是“违法加违法”，21/27此种观点值得商榷。首先，现行法律虽然没有给予综合执法和公共服务外包以明确的合法地位，但也未禁止，与行政法治主义的两项核心原则法律优先原则和法律保留原则也不相抵触。其次，法律合法性并不仅仅指恪守现行法律法规的文本规定，更应符合这些文本规定所体现的立法精神与法律原则。再次，我国与英美等市场发达国家不同，这些国家大规模的社会改造和结构性调适早已完成，法律体系健全齐备，能够担当社会治理的重任，而我国摆脱计划经济和“姓资姓社”意识形态的羁绊时间不长，社会各项事业必须通过深化改革才能又好又快发展。在这种情况下，对于突破相对滞后的法律法规以求发展的改革举措，不但不可轻言“违法”，甚至“违宪”，更要鼓励和支持，并推动法律及时跟进加以完善，从而确认和赋权于改革。合同外包的限度根据西乡街道与5家物业公司签订的城市管理委托合同，物业公司要承担8大项市政管理服务职能和城市管理执法辅助工作。那么，这些本属城管部门和执法队份内的事项是否都可以外包给企业呢？这涉及到合同外包应用的限度问题。有观点以“城管执法权必须由政府垄断”为由，指责西乡改革“权力被非法转让犯下致命错误”，此种观点显然曲解了西乡改革。众所周知，给付行政和干预行22/27政是行政法上根据行政的功能所作的一种基本分类，给付行政通常具有服务性，干预行政则具有管理性。给付行政因其推动不一定必须以公权力为基础，强制性较弱，行政机关在外包项目的选择上享有较大的自由裁量权。给付行政外包，在国外应用颇为广泛，几乎渗透了公共服务的各个领域。签约企业所承担的市政管理服务职能，即属于给付行政事项。典型的干预行政是警察行政与税收行政。由于干预行政涉及国家强制力的运用，一旦行使不当，会对公民权益造成严重侵害，所以法律往往对干预行政的行使主体作出明确规定。干预行政的委托及被委托对象的资格，原则上也须有法律上的明确规定。签约企业所参与的城市管理执法工作，仅仅是辅助性工作，企业只是行使告之、提醒和劝导责任，协助城管部门和执法队实行柔性管理，并不享有处罚权，谈不上“权力被非法转让”问题。至于企业能否“向公安部门通报现场违法犯罪信息并协助制止违法活动、协助抓获犯罪歹徒”，答案显而易见，不必赘述。三、合同外包的谨慎操作对西乡改革的质疑及所引发的争论提醒我们，尽管公共服务合同外包有助于改善政府公共服务质量，但作为一项涉及诸多环节的工作，在具体实施过程中仍需谨慎对待。值得注意的是，公共服务引入市场机制在西方市场发23/27达国家推行已久且应用广泛，但围绕市场化的绩效问题，并没有出现公认的一致性的结论，大量的反例的存在为争论提供了土壤。“在民营化的所有方式中，围绕合同承包的争论最为激烈。”对公共服务合同外包的质疑主要集中在以下方面：合同外包并不是无成本的，有时会很高昂，其交易成本包括寻找合作伙伴费用、合同起草及谈判费用、契约不完全所导致的不确定的成本、监督成本、机会成本、试验成本和腐败成本等。政府还必须保留相关的部门，以备不虞之需，政府支出并未减少。如果外包组织无法满足公共服务的需求，产生的负面影响可能会使被削减的公共部门再次接手存在一定的困难，公共服务的质量标准难以清晰表述和有效测量。市场竞争性不足，公共服务质量缺乏保证。外包组织追求利益最大化，偏离社会公平的目标。上述质疑表明，公共服务合同外包的成效受很多因素的制约，引入市场机制仅仅是为改善公共服务提供了可能性，并不能保证尽善尽美，在具体实施过程中需要细化合同条款，谨慎操作。细化合同条款是实施公共服务合同外包的关键，一些重要的环节应给予特别关注：合同价格的计算及绩效标准的制订。计算合同价格时，最重要的是要体现公共服务的真实成本。通过对公共部门提供公共服务成本、效率和质量的重新评估，确定成本底线和绩效标准。24/27合作伙伴的遴选。一般有三种方式，即开放式招标、选择式招标和直接谈判。三种方式各有利弊，在选择时应灵活运用。监督和评估合同的履行。公共服务外包并不意味着政府完全退出公共服务提供领域，监督和评估合同的履行仍然是政府应尽的职责。可以采取多种方式，如定期随机抽查、固定比率监测、追踪公众舆论评价等。为弥补监测方面的不足，确保合作伙伴认真履行合同，应力争使合作伙伴与管理者拥有同样的价值观，要求合作伙伴做出质量承诺，设立绩效保证金，运用有效