开发区改革土地使用制度初探

1 / 18开发区改革土地使用制度初探开发区自 92 年建区至今累计出让国有土地使用权面积公顷，有偿用地面积占总用地面积的 94%，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步发展提供了原始积累。但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面。因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切。 土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。以“公开、公平、公正”为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能。我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍2 / 18卖的范围有明确的规定和要求。 城市房地产管理法规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式。 ”国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 、 国务院办公厅关于加强土地资产管理的通知国办发 15 号和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行。许多地方认真贯彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验。我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后 xxx 开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴。 xxx 开发区改革土地使用制度的现实条件。一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以“经营城市”这一概念来讲，xxx 开发区的目前情况，首先我们认为 xxx 开发区不是“城市” ，不具备城市的基本要素，就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的 90%以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的 15%，3 / 18第三产业等经营性用地仅占总用地面积的 4%。而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用地不具备采取招标拍卖的条件。其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而 xxx 开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位。目前周边北京、天津等地的开发区和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，xxx 开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作。综上所述，我们认为 xxx 开发区的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式。明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备。虽然目前 xxx 开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要4 / 18求。因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作。我们主要应做好以下几个方面的工作。一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使 xxx 开发区向城市化过渡。在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢“人气” ，提高城市品位，积极创造土地增值的空间。二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控。建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地“源头”的控制作用。强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地“统一收购权”和“统一批发权” ，实行“政府主导型”的土地储备制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政府统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部门一个“口子”向市场供地，强化政府在土地供应上的主导地位，为实行招标拍卖奠定基础。同时政府应加强土地供应的计划性，土地管理部门要依据市场需求，合理确定年度用地规模，改变过去单纯随项目供地的方式，形成先由政府编制年度计划，由市场主动选择项目的新机制，以供应引导和制约需求，充分发挥出市场优化配置土5 / 18地资源的基础性作用。三是建立切实可行的政策措施和组织体系，为土地招标拍卖提供有力保障。要实行土地招标拍卖，推进土地收购储备，必须加强政府的统一管理和协调，为此要有比较完善的配套政策和组织保障，将市场化的供地方式至于规范运行的轨道。开发区改革土地使用制度初探 中国城镇化与农村土地使用制度改革初探中国从 1840 年鸦片战争开始到 1949 年中华人民共和国成立的 109 年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。一、建国后城镇化发展的几个阶段1949 年1957年为正常发展阶段在此期间，国家6 / 18经过 3 年经济恢复，进入年圈掉耕地7800 平方公里。1993 年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。1994 年实现软着陆。在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象度即用途管制决定的，跟土地所有制无关。至于有人说土地私有会导致农民流离失所，这主要是指宅基地。即使城市周边出现大量贫民窟也不可怕，贫民窟增加，很重要的一个原因是政府没有提供大量的廉租房。其四，有人担心土地私有会产生大地主。多大的地主算大地主，后面我们讲土地经营规模时再说。城市里可以有大资本家，我们为什么要担心农村出现大地主呢？其五，有人担心，土地私有会导致征地成本提高。我认为，这种征地成本的提高恰恰是转变经济发展方式所需要的。原来那种低价征地是不可持续的，我们没有那么多廉价的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真实反映土地的价值，土地的集约和节约使用才能真正实现。其六，有人担心7 / 18宅基地流转会导致农民失去住所，尤其是城市居民到农村购房建房。我觉得只要符合规划没有什么不可以。为什么我们现在土地的供给这么单一，全国人民都被房地产商绑架，为什么不能让农民自己建房，让城市居民自己建房呢？只要符合城市规划和城乡统筹规划，就应该允许。其七，有人担心农地私有会否定农村集体所有制。我们通过调查，更进一步证实农村本来已经没有多少集开发区改革土地使用制度初探体所有制了。绝大多数乡镇企业都已经改制了。否定一个本来不存在的东西，这种担心恐怕是不必要的。最后，有人认为土地私有会违背宪法 。确实是会违背现在的宪法 ，但是宪法是可以改变的。二.增减挂钩与土地增值分配这涉及到所谓平等和公平问题。目前重庆和成都市都在试行增减挂钩。周其仁教授对重庆所做的调研报告里特别强调增减挂钩实现的基础是土地级差地租。但是必须指出，按照马克思主义的地租理论，以及任何其他地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有。当然，级差地租 II 在租期内可以归土地使用者。如果看着城市周边地区的农民富起来，你觉8 / 18得不公平，所以，你想把集体土地变为国有土地，然后由你获得地租。但是在这个改变过程当中，必须对农民，对土地私有者支付等价。但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者，要归农民所有。而现在的城乡建设用地增减挂钩，实际上是将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如说成都每亩拿出 15 万，转给偏远的地区，就是增减挂钩。如何看待这样一种土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我们国家根本不存在保护耕地的问题，当然也不必要实行增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请就可以将其变成建设用地，不必要实行增减挂钩。这样一来，土地的级差收益，当然应该完全归优等地的所有者。劣等地没有级差收益。在目前这种情况下，一方面实行严格的耕地保护制度，另一方面又实行增减挂钩。但增减挂钩不必通过国家的征地方式来实现。偏远地区的劣等地所有者可以通过市场与城市周边优等地的所有者交换建设用地指标。他把建设用地指标交换给城市周边的优等土地所有者，他们之间可以讨价还价来确定指9 / 18标的价格。现在政府还是通过征地方式推行增减挂钩，不一定合理。至于落后的偏远农区与城市周边农区之间的差别，应该通过适当的财政转移支付来缩小，而不宜采取直接的“平调” ，政府更不应该在“增减挂钩”中占有本属于农民的土地增值收益。三.农民进城和农地的退出机制随着城市化进程推进，大量农民进城，甚至从历史上看，许多党政干部和大学毕业生原来都是从农村来的，他们中还有很多人仍然保留着农村承包地和宅基地。这一方面造成土地资源浪费和建设用地扩大，另一方面他们的土地权益也不能得到实现。下页 【数据库】经济类 XX年四季度【文献号】450【原文出处】当代经济科学【原刊地名】西安【原刊期号】10 / 18XX5【原刊页号】19【分 类 号】F13【分 类 名】社会主义经济理论与实践【复印期号】XX12【标 题】中国农村土地制度改革模式探索【标题注释】在本文写作过程中，得到世界银行农业经济学专家李果先生、国务院扶贫办外资项目管理中心副主任欧清平先生指导，在此表示感谢！【作 者】张琦【作者简介】张琦，北京师范大学经济与资源管理研究院，北京 100875张琦陕西眉县人，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授、经济学博士，研究方向：土地制度与政策。【内容提要】农11 / 18村土地制度不仅是中国革命的根本性问题，在相当长时期内，仍将是中国现代化建设的最基础问题，尤其是当前解决“三农”问题的迫切性及中国建立和谐社会目标是否已经构成了土地制度新突破的能量呢？果真如此，那么，条件是否具备？时机是否成熟？本文通过对我国农村土地制度的局限性和存在的问题分析后认为，中国农村土地制度改革已经到了必须进行所有制变革的时候了。而考虑到中国具体实际和改革面临的阻力，笔者提出了改革的战略思路是：然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定，必然出现混乱，事实上所有土地关系中存在的问题，都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。2. 所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说，所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题，可能在现实中，农村承包权似乎发挥着所有权作用，但这实际上是一种误解，尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时，承包权的权益是无法替代所有权的，承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的，如土地交易中的实际收入，承包权是不能获得完全土地交12 / 18易收益的，所谓土地补偿，仅仅是一种承包权补偿，绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国农村土地承包法在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的，但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权” ，也就是说， 农村土地承包法是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的，即将农民土地使用权在法律制度上予以确定，然而， 农村土地承包法中在总则后具体内容却用了土地承包权，这说明我国目前在农村土地承包法法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围，是一种模糊处理，这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下，是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是，现行土地所有权似乎是集体所有，但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡，但反过来，农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约，又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻，集体所有权虚设，农户所有权缺乏与扭曲，使用权不完全。形成了目前我国农村土地产权上的多重主体。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根13 / 18基和契机。土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存其一，是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制，本来是“分”的层次扩展，但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化，使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳，其服务、协调作用功能完全软化，有些地方还形成了集体与农户之间的对立，集中表现就是集体经济积累减少，有些地方甚至荡然无存，诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱，自我发展自我保护机制断链，呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二，土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具，从而，表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权，无所有权，村委会既是行政组织又是经济组织，又是承包土地的发包方，这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目，利用各种机会，侵犯或出卖农民利益。所以，正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权，大量土地被非法买卖、14 / 18出租、转让等。当前农村信访中相当大的比例均与农村土地有关1。城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇自 1978 年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策性调整，诸如 80 年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如以土地管理法等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国土地管理法开发区改革土地使用制度初探 度完善？假如要改革，那么，是否具备了条件，或者反过来说，当前中国农村经济和国家所拥有的条件是否可以满足改革所必要的条件，还是只能满足进行制度完善所具备的条件。深入地了解这些，是进行农村土地制度改革涉及的前提条件。制度改革和完善的必要性和充分性思辨15 / 18制度改革是对不合理经济关系的重新调整和新的经济关系的建立，因此，制度改革应有必要性和迫切性，同时还要有充分性和改革的可行性。但经济关系的调整有两种办法，一种是完全的制度改革，形成新的制度体系，也就是说，改革是对原有的制度体系进行较大范围的关系变革，是对原有的制度体系上的全面改变。一种是对原有制度体系中的不合理、不规范因素进行调整和完善。一般来说，改革原有的制度须具备以下必要条件：其一，原有的制度体系，已经无法解决新出现的问题和矛盾。其二，新问题和新矛盾主要是由于制度本身缺陷直接带来的，不进行全面改革就无法克服和改变。其三，新问题和新矛盾已经成为生产要素、市场要素流动与配置高效化的主要障碍，改革有迫切性要求。其四，原有的制度体系效用持续减弱以至于无法发挥作用，并可能开始起相反作用，即正效应已经小于自身带来的负效应。与此同时，要使改革取得成功，还须具备以下足够的充分条件。其一，原有的制度主体与客体有改革的意愿和内在要求。其二，改革的条件已经具备，包括整个经济体制转化的市场条件、自然和经济条件以及物质条件均已具备。其三，改革的时16 / 18机成熟，当前进行改革是最佳的良机，否则就会错失良机。其四，比较改革成本的大小与不改革带来的损失。其五，这项改革已经成为影响社会、国家或者当前国家主要的影响因素，并确定为当前的任务。因为这关系到改革是主要矛盾还是次要矛盾，假如是主要矛盾时，改革的力度就会大，改革推进的速度就会快，改革就会更彻底一些。相反，假如土地制度存在的问题并不是当前国家和政府工作的主要任务和重点时，改革的进程、力度就会小一些，制度改革就会采取渐进性模式，因为，此时，这项改革仅仅是其他改革的一项配套改革。改革而制度完善则是在原有的制度体系框架下，针对其制度实施中出现的问题和矛盾，进行局部的较小范围的调整、补充、改进和改良，使原有制度体系更加规范有效，使制度体系的效用得到更好地发挥。判断和评估并实施制度完善和调整，要观察以下几个主要方面，其一，制度本身没有问题，新矛盾不是制度本身带来的。其二，制度的效用仍然在起作用，而且是正效用，即使正效用在减弱，但尚未达到负效用。其三，新问题和新矛盾尚未上升和达到主要矛盾，即使是矛盾的主要方面，但未达到足以必须进行全面改革的地步，也同样会暂时采取通过制度的完善进行解决，待解决了社会和国家面临急切矛盾之后，17 / 18国家和政府才会着手进行，否则，全面的改革，可能会造成改革举步维艰，甚