推进惠州城乡经济社会统筹发展争当全国共享经济排头兵.doc

推进惠州城乡经济社会统筹发展 争当全国共享经济排头兵广东体改研究会“惠州统筹城乡发展”调研组2009年6月20日前言2008年12月，国务院批准实施珠江三角洲地区2008-2020年改革发展规划纲要（下称纲要），这是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的重要依据。纲要赋予珠江三角洲地区改革发展更大的自主权，支持率先探索转变经济发展方式、统筹协调城乡发展、建设和谐社会的新途径、新举措，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为全国科学发展提供示范。惠州作为开展统筹城乡发展综合的全国改革试点市，需要按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求，完善和提升城市功能，着力推进社会主义新农村建设，率先形成城乡一体化发展新格局。惠州在统筹城乡经济社会发展方面“先行先试”，大胆创新，扎实推进，必将掀起惠州的再一次发展高潮。目前，重庆、山东、上海、江苏、浙江等省（市）已在统筹城乡区域协调发展方面做了一系列探索，并取得了显著成效和宝贵经验。例如重庆市自2007年6月被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区以来推出了一系列卓有成效的举措。其成功经验之一，是将农民工制度建设作为统筹城乡改革的着力点和突破口，围绕解决好农民工这个难点问题，进行制度创新，形成农村人口向城镇转移的“吸纳”机制和城市带动农村、工业反哺农业的“扩散”机制。成都市推行工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中新政。我省一些地区在统筹城乡发展方面也进行了积极有效的尝试。比如，中山 “工业强镇”战略，佛山户籍管理制度改革和农村股份合作制改革。这些经验，都是值得我们在推进统筹城乡发展综合改革中学习和借鉴的。统筹城乡协调发展，关键是选择合适区域自身的发展路径。例如重庆的“一圈两翼”模式、山东的“一体两翼”格局，都是在立足省（市）情的基础上提出的切合实际的发展方式。惠州统筹城乡发展，既要参考和借鉴其他地区统筹城乡发展的理念和经验，更要结合惠州的实际，取长补短，因地制宜，找准适合惠州发展的模式。因此，在全面把握统筹城乡发展内涵和目标的基础上，对惠州统筹城乡发展所涉及的方方面面进行深入系统的调研，是非常必要的。只有深刻了解惠州统筹城乡经济社会发展的现状与特点，才能对症下药，制订出符合惠州实际的发展原则与思路。35一、惠州统筹城乡经济社会发展的现状与特点（一）惠州统筹城乡经济社会发展的基本概况改革开放以来，惠州工业文明迅速崛起，实现了由农业社会向工业社会的转变，城乡面貌发生了巨大变化。主要表现在以下三个方面：1.民营经济快速发展2002年以来，随着中海壳牌项目动工建设，惠州再次成为中外瞩目的投资“热土”。外地民营商贸、房地产企业纷纷进驻惠州，丽日、民乐福、富力地产、碧桂园地产、合生创展等一大批知名企业抢滩惠州，浙江义乌在惠州建立小商品批发市场，等等。隆生地产、金宝地产、国华地产等一大批本地优秀地产企业强势崛起。同时，博罗服装、惠东制鞋两大集群产业也不断扩大发展，龙门休闲旅游业不断升温，甜玉米、蔬菜、梅菜、马铃薯等特色农产品产业化步伐加快，惠州民营经济掀起发展大潮，呈现快速发展的势头。2007年末，全市共有私营企业2.1万户、个体工商户16.3万户；民营经济从业人数约81万人，其中个体和私营单位从业人员78万人，成为吸纳就业的主渠道之一，是1988年2.2万人的35倍，年均增长20.66。惠州民营经济增加值398亿元，占全市GDP的比重达36.7%，比2003年上升4.3个百分点；民营经济交纳税收占全市税收总额的比重从2003年的19.3%，上升到2007年的26.6%。其中地税部分占全市地税收入的64.1%，比2003年上升23.7个百分点，成为地方财政收入的主要来源。2.农村经济全面发展 多年来，惠州认真贯彻落实党中央、国务院关于农业经济、农村工作的各项方针政策，大力统筹城乡发展，深化农村改革，农村经济发展取得显著成就。主要表现在：（1）农业科技含量不断提高。惠州先后建成46个农业示范区，每年引进、示范、推广农作物新品种、新技术600多个（项），主要农作物良种覆盖率达97%以上，水果良种率达80%，生猪良种覆盖率达100%，鸡、鸭、鸽良种率达98%以上，全市农业科技贡献率达到50%，农业机械化综合水平达到43.5%。（2）农业产业结构不断调整优化。农业总产值中种植业产值比重由1987年的63.3%下降到2007年的53.3%；林牧渔业产值比重由1987年的36.7%上升到2007年的44.4%，形成了甜玉米、马铃薯、韭黄、梅菜、荔枝、年桔、蔬菜、花卉等八大特色农业品牌，基本实现了由单一传统农业向多元化现代农业的转变。3.城乡居民收入不断提高“十五”后期，惠州经济进入发展快车道，经济发展成果也惠及了城乡居民，使人民生活得到较大改善。2007年，惠州国内生产总值1105.0亿元，三次产业构成为7.1：58.9：34.0，城镇居民人均可支配收入17310元；农民人均纯收入5695元。2002年2007年，惠州城市居民人均可支配收入分别增长：6.7%、18.5%、9.1%、7.7%、7.4%、8.2%，显示城市居民收入在2003年后保持7以上的增长；惠州农民人均纯收入分别增长：4.1%、3.9%、7.7%、7.5%、8.3%、11.9%，数据显示农民收入增长在2003年后也明显加快，并在2005年后的增幅超过城市居民。但不容忽视的是，城乡差距依然存在，破除城乡二元结构势在必行。（二）做法和成效1.统筹城乡规划建设，促进城乡联动、共同繁荣在统筹城乡发展过程中，惠州把规划建设作为一项重点工程，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展。主要加强对农村道路、公共服务设施、旧屋改造等的规划建设。惠州启动了规划进村、设计到户工作，重点破解“城中村”无序建筑、违法建筑等问题，由市规划建设部门统一规划，并提供免费的设计图纸供农民选择。如：惠阳区财政按每村2万元的经费标准，拔出204万元，用于行政村规划编制工作，要求至2009年6月30日，该区102个行政村全部完成规划编制工作。2.统筹城乡经济发展，缩小城乡居民收入差距（1）推进中心镇发展，加快城镇化进程。惠州认真贯彻落实省政府关于加快中心镇发展的意见（粤府200357号），推动全市城乡经济、社会和环境协调发展。2005年6月惠州出台的关于加快中心镇发展的若干意见（惠市委发200517号），明确了中心镇发展的指导思想、发展目标、具体举措和有关扶持政策。中心镇逐渐成为城市辐射农村，带动农村产业发展，为农村提供生产生活服务，转移和集聚农村人口的桥头堡。2006年，惠州18个中心镇（见表1）户籍总人口107万，GDP总量321亿元，均超过全市的1/3。表1 惠州各县、区的中心镇惠州市惠城区惠阳区博罗县惠东县龙门县合计中心镇小金口水口陈江横沥新圩淡水罗阳石湾杨村园洲龙溪平山稔山吉隆多祝龙城平陵永汉小计4254318（2）加快城乡产业融合，促进城乡三次产业联动发展。一是积极推进城乡工业对接，促进城乡工业联动发展。惠州抓住珠三角等发达地区加快产业转移的机遇，充分利用自身资源、区位、港口等优势，引导、组织各县区、各乡镇建设各类产业转移园、工业园和工业基地，积极搭建招商引资平台，目前已有中海油1200万吨炼油项目、年产1200万吨水泥项目、装机容量1200万千瓦惠州电力等大项目落户惠州，有力地促进了城乡工业的联动发展。二是大力推行农业产业化，用工业化的理念发展农业。惠州坚持以发展特色优势农业为重点，以发展外向型农业为核心，以培育龙头企业和农民专业合作经济组织为关键，积极推动农业向“产加销”、“贸工农”一体化转变。尤其是“十五”以来，现代农业崛起，涌现出一批龙头企业，以“公司+基地+农户”的创新体制，发展了马铃薯、甜玉米、梅菜、荔枝、年桔、韭黄、蔬菜、花卉等八大特色农产品；培育农业龙头企业131家，其中重点龙头企业29家，扶持农民专业合作经济组织和协会27家；出口香港的叶类蔬菜占香港市场的54%，家禽占43%，农业逐步走上规模化、特色化、标准化、效益化之路。三是协调配置第三产业资源，统筹城乡第三产业发展。惠州针对旅游资源大部分在乡镇的实际，统筹规划，对100多公里的城乡旅游资源统一开发，目前，已建成的13处旅游景点有12处在乡镇，年接待游客超过1200万人次，推动了城乡协调发展。3.统筹城乡社会事业，提高农村公共服务水平（1）加大农业和农村投入，提高公共服务均等化水平。从2006年开始，市级新增财力的70%以上、县级新增财力的50%以上用于新农村建设。重点用于农村基础设施和公共服务设施建设以及龙头企业贷款贴息、农产品安全检测、动植物疫病防控、种粮直补、农机补贴、农民工培训等。（2）以解决“一保五难”一保五难：最低生活保障和看病难、饮水难、读书难、住房难、行路难。为重点，加快发展农村公共事业，逐步使农民享受与市民平等的公共服务。一是由省、市按比例统筹农村低保资金，城乡低保基本实现了动态管理下6.66万名低收入居民的“应保尽保”。二是通过新型农村合作医疗和农村医疗卫生网络建设，缓解农民看病难问题。至2007年底，全市164.4万在籍常住农民全部参加农村合作医疗，1052个行政村100%建有卫生站。三是推进农村基础设施建设。2003年以来累计筹资近10亿元，完成村道改造2470公里、县砂土路改造290公里；全市134宗饮水解困工程全面完成，受益人口17.3万人；完成危房改造37.92万平方米,解决21081名农村困难群众住房难问题。四是安排财政配套资金，在对全市农村户籍学生实行全免费义务教育的基础上，2007年秋季开始对农村贫困学生免学杂费和给予生活补助。4.统筹城乡管理制度，促进农村社会和谐稳定（1）完善集体土地产权关系，保障农民的合法权益。为保护村民宅基地的合法权益，惠州率先在全国开展农村宅基地房屋登记发证工作，并出台了惠州市村民住宅核发集体土地使用证房屋所有权证的试行办法，确保广大农民住有所居、居有其证，维护农民房屋的合法物权，增加农民的财产性收入。（2）完善基层管理制度，推进决策的科学化、民主化。惠州为健全村党组织领导的村民自治机制，2007年初，惠州将“四民工作法”“四民工作法”指民主提事，集智于民；民主决事，行权于民；民主理事，自治于民；民主监事，取信于民。在全市农村全面推行。截至2008年9月，惠州的行政村已全部运用“四民工作法”进行村务管理，共表决通过事项1723项。随着“四民工作法”在全市的推行，基层民主得以进一步加强，基层党组织的向心力和凝聚力也随着增加。“四民工作法”创出了农村基层民主管理的长效机制。（三）统筹城乡发展存在的问题和制约因素1.小城带大乡城市化水平低，农业人口比重大改革开放以来，惠州城镇数量增长较快，目前全市有50个建制镇、1个瑶族自治乡，但城镇人口比重偏低。2007年，惠州城镇人口占常住人口的比重为61.98%，低于全省63.14%的平均水平和珠江三角洲的平均水平，如图1所示；312.89万人的户籍人口中，农业人口仍占41.37%。也就是说，惠州 “大农村、小城市”的格局从根本上尚未改变。图1 珠三角各市城镇人口占常住人口的比重（2007年）而城镇化的过程，是一个涵盖城镇和乡村生产生活方式转变、推动城市文明向农村延伸的过程。因此，农村城镇化的滞后已成为制约惠州打破城乡二元经济结构，实现城乡经济统筹协调发展的瓶颈。为此，建议惠州把加快城镇的建设与发展作为“统筹城乡发展”的重要工作来抓，只有迅速提高中心城市的辐射带动能力，才能加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。2.穷财支困村惠州设地级市以来的二十年，财政实力不断壮大，地方财政一般预算收入由1987年的1.3亿元增加到2007年的62.06亿元，年均增长17.7%。但是与深圳、广州、佛山、东莞的财政实力相距甚大；与中山、珠海的财政实力也有不小的差距（见图2）。图2 2007年珠三角各市地方财政一般预算收入而且，从1994年实行分税制开始，惠州税收总额对国家、省的贡献逐年增大，量也逐年增加；而为自己发展的量虽然也在逐年增加，但贡献率却逐年下降。全市税收总额中，上缴国家和省的税收收入由1994年占全市税收总额的57.1%上升到2007年的78.5%；市及市以下的可支配额由1994年的42.9%下降到2007年的21.5%。从14年来的累计总量也可看出，累计额为国家的贡献己经大于市及市以下自留部分。14年全市累计为国家上缴各种税收共计734亿元，占同期税收累计总额的64.6%；累计为市及市以下的可支配额为403.7亿元，占税收总额的35.4%。如表2所示。表2 惠州市税收收入分配变动情况年份上交国家和省的税收惠州市自留税收惠州市税收额合计（亿元）金额（亿元）比重（%）金额（亿元）比重（%）19946.957.15.242.912.12007187.178.551.321.5238.41994-2007年累计73464.6403.735.41137.7与此同时，惠州广大农村地区的经济、社会发展还相对较落后，农村集体经济和农村居民人均纯收入与珠三角其他发达地区相比，还有较大的差距。3.城乡发展不协调，收入差距大2007年，惠州城市居民人均可支配收入17310元，比上年增长8.2%；农村居民人均纯收入5695元，增长11.9%。在城乡居民收入总体水平得到快速提高的同时，城乡居民之间的收入差距也在明显扩大。1996年，惠州城乡居民的收入比为2.62：1（以农村居民为1，下同），2005年扩大为3.17：1；2006、2007年有所下降，但差距依然比较大，2007年为3.04：1。绝对差距达到11615元，是改革开放以来差距最大的一年。如表3所示。 表3 惠州市城乡居民收入情况年份农村居民人均纯收入城镇居民人均可支配收入城乡收入比城乡收入绝对差距（元）收入（元）增长率（%）收入（元）增长率（%）1996311217.881413.62.62 5029199733056.285635.22.59 5258199834223.589824.92.62 5560199935313.294365.12.67 5905200036302.898244.12.71 6194200137503.3100141.92.67 6264200239034.1106916.82.74 6788200340543.91267318.53.13 8619200443707.7138229.13.16 9452200546987.5148847.73.17 10186200650908.3159917.43.14 109012007569511.9173108.23.04 11615三、惠州统筹城乡经济社会发展的总体原则与思路（一）总体原则1.坚持政府主导，改革推进 统筹城乡发展是一个牵动全局的系统工程，需要政府通过规划、管理和国民收入再分配等宏观调控手段，充分尊重市场规律、利用市场力量来推动城乡协调发展。因此，必须坚持政府主导，充分发挥政府优化发展环境、制定发展政策的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的责任。同时，统筹城乡又必须坚持改革推进，统筹城乡发展与综合改革是辨证统一的关系。一方面，统筹城乡发展需要通过改革的途径来实现，而改革是系统性的综合改革；另一方面，综合改革需要统筹城乡发展所取得的成果来支撑，统筹城乡发展既是新形势下一项重大的政治任务和历史使命，也是符合科学发展观的一种工作方法和思路。统筹城乡发展综合改革归根结底是要加快城乡一体化进程，推动城乡协调发展，不断提升城乡人民的幸福指数。2.坚持整体规划，配套建设 城乡基础设施配套建设是城乡统筹发展的基础，也是统筹城乡发展的重点。按照城乡一体化的要求，从大处着眼、小处入手，着眼于中心城、中心镇、中心村相互呼应的城镇体系的形成，正确处理大环境与小环境之间的关系，整体搞好市域村庄布局总体规划，系统规划市域一体化功能布局，整体推进各项基础设施建设。建议惠州主要应立足于加强城镇空间布局、生态环境保护、资源开发利用、产业发展与重大基础设施方面的规划研究与协调。3.坚持因地制宜，分类指导 统筹城乡协调发展要始终立足在城乡二元经济社会结构向现代生产方式和生活方式的一元结构转变的高度上，涉及面非常广，历史的纵向度非常深，必须坚持因地制宜，分类指导。充分考虑区域经济社会发展水平的巨大差异，分区域、分板块经过试点后，再逐步推开。并要着眼长远，建立长效的保障机制。4.坚持以人为本，协调发展统筹城乡的核心是城乡居民公平发展和共同发展，解决城乡之间人民生活水平和享有的公共服务差距过大的问题，不能再以牺牲农民的利益为代价发展经济。要坚持以人为本，把统筹城乡就业、增加城乡居民收入、保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位置，逐步实现基本公共服务均等化，使人民群众不断分享改革和发展成果。（二）环境分析1.优劣势分析（1）优势 区位优势。惠州位于广东省东南部，珠江三角洲东北端，南临南海大亚湾，毗邻香港与深圳。是除深圳外距香港最近的一个大中城市，距香港陆路70多公里，水路47海里，是参与国际产业分工，承接港深产业转移的理想地区。自然资源丰富。陆地面积占珠三角的1/4，海域面积4520平方公里，海岸线长223.6公里。东江、西枝江横贯境内，集山、泉、湖、海、瀑、岛于一体，有西湖、罗浮山、南昆山等一批国家级、省级风景名胜及自然保护区。大亚湾海域宽、腹地广、泥沙淤积少、风浪小，是华南地区不可多得的天然深水港湾。土地资源、淡水资源、海洋资源和旅游资源充裕，海港条件优良，在承接产业转移方面有较大的优势。基础设施日益完善。惠州是华南地区重要的交通枢纽、通信枢纽和电网枢纽，形成了铁路、高速公路、港口等对外交通网络骨架，构建了结构合理、技术先进、安全可靠的现代化电网，建成了覆盖整个市域的电话和数字通讯网络。未来五年，随着惠大铁路（二期）、杨平铁路和莞惠、惠深沿海、粤湘（博深段）、广河（惠州段）、惠州疏港五条高速公路的建成通车，立体交通网络将进一步完善。产业发展前景广阔。惠州是全国电子信息产业基地，拥有一批名牌企业和品牌产品。“十一五”期间，中海壳牌南海石化项目投产，1200万吨炼油项目建成，石化产业发展将出现新的飞跃，包括临海工业在内的海洋经济将成为新的增长点，电子信息等主导产业将进一步壮大；旅游、港口物流、商贸业将更加活跃。发展环境继续优化。惠州自然生态环境优美，拥有山、海、湖，是著名的旅游城市和全国文明城市。同时，随着市场经济体制进一步完善，各项改革全面深化，政务环境、法制环境不断改善。东江水利枢纽工程竣工，“两江四岸”整治完成，建设绿色生态惠州活动的推进、第13届省运会场馆及配套设施的建设，使城市面貌发生新的变化，这些自然和社会环境的继续优化，都将为惠州实现城乡统筹发展创造有利条件。（2）劣势改革开放30年来，惠州经济社会发展虽然取得显著成绩，但与处于珠三角前列的广州、深圳、佛山等市相比，差距仍相当大，存在财政实力总体上仍较弱，区域发展不平衡，城乡差距显著、城乡二元结构依然存在等问题。一是经济基础相对薄弱。目前，惠州无论是经济总量，还是经济质量，远落后于珠三角地区的平均水平。2007年，惠州地区生产总值1085亿元，低于江门市居于第7位；人均地区生产总值 28857元，远低于居于第6位的东莞市，如表4所示。表4 2007年广东省各市GDP、人均GDP排名市名GDP（亿元）GDP排名人均GDP元人均GDP排名深圳6765.412796141广州7050.781722742佛山3588.53612553珠海886.849611664中山12155487295东莞31514466906惠州10857288577江门1095.336266508茂名10608178829汕头850111709610肇庆622.5121681811数据来源：广东统计年鉴2008二是区域发展不平衡。总体而言，惠城区、大亚湾区发展较好，博罗县、惠东县次之，惠阳区、龙门县发展较差。龙门县受交通、区位、资源等因素影响，经济发展较慢。据2006年统计数据，在惠州各县（中）龙门县地区生产总值和人均GDP最低，分别为35.91亿元、11410元；三次产业结构中，第一产业占27.1%，远高于惠州其他县（区）（见表5）。表5 2006年惠州市各县（区）各经济发展指标全市惠城区惠阳区大亚湾区惠东县博罗县龙门县地区生产总值（亿元）934.96394.3691.23102.89152.47165.4435.91第一产业比重（%）8.35 3.26 5.56 1.85 16.84 13.79 27.10 第二产业比重（%）58.34 61.56 53.26 74.97 53.53 49.51 33.53 第三产业比重（%）33.31 35.19 41.19 23.18 29.63 36.70 39.38 GDP增速(%)16.616.416.394.814.515.713.5人均GDP（元）25043382891690875769189291822411410三是基础设施落后。近年来，虽然惠州在基础设施方面投入了大量资金，但由于历史欠帐太多，基础设施建设特别是农村相对比较滞后，基础设施投入需进一步加大，增强基础设施承载能力，以适应形势发展需要。如稔平半岛开发建设的供水不足、交通不便问题还没有得到根本解决。2.机遇和挑战 （1）机遇从国内外环境看，惠州正面临难得的发展机遇：国际环境总体稳定，为惠州持续发展提供了相对稳定的外部条件；经济全球化和区域一体化趋势不断增强，有利于惠州继续承接发达地区的产业转移，优化经济结构；国内政治稳定，政府宏观调控更趋完善，经济体制改革继续深化，对外开放水平不断提高，经济持续稳定发展，为惠州加快发展创造了良好的宏观环境。2009年1月，国务院审议通过了珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年），赋予包括惠州在内的珠三角地区以“科学发展，先行先试”新的特殊使命，对惠州今后改革发展意义重大。珠三角统筹城乡发展综合改革试点工作将由惠州等市领衔担纲，以石化产业为重点的临港基础产业、技术水平日益提升的电子信息高端产品制造业，也成为优化珠江口东岸地区功能布局的重要“棋子”。纲要明确提出，惠州作为开展统筹城乡发展综合改革试点市，将要按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求，着力推进社会主义新农村建设，完善和提升城市功能，率先形成城乡一体化发展新格局。同时，惠州以石化产业为重点的临港基础产业建设列为纲要重点培育对象。纲要提出，以深圳市为核心，以东莞、惠州为节点的珠江口东岸地区，要优化人口结构，提高土地利用效率，提升城市综合服务水平，促进要素集聚和集约化发展，增强自主创新能力，面向世界大力推进国际化，面向全国以服务创造发展的新空间，提高核心竞争力和辐射带动能力。加快发展电子信息高端产品制造业，打造全球电子信息产业基地，积极培育惠州临港基础产业，建设石化产业基地。（2）挑战在珠三角内部，以珠江为界，也可分为东岸城市群和西岸城市群两个对称的部分。在东岸几个城市里，“香港-深圳-东莞-广州”是发展的主轴，惠州偏离在主轴之外。以电子信息产业为例，与东莞、深圳等市相比，惠州电子信息产业总体规模小，创新能力较弱，产业结构不合理，产业集群和产业链条尚未形成，竞争能力不强等问题依然存在，制约了产业的发展。从外部来看，整个电子信息产业增速放慢，效益有所降低，随着技术进步，手机、液晶电视等部分高技术产品生产门槛越来越低，电子产品价格下降，市场竞争激烈，外资和东部沿海发达地区产业向中西部地区转移的势头放缓也影响了产业发展。（三）总体思路1.惠州统筹城乡发展的全局思路坚持以科学发展观为指导，着力破除二元体制，缩小城乡差距，推进城乡经济社会发展一体化。坚持以城带乡，以工促农，加大政策扶持和体制创新力度；改革完善农村土地制度和土地市场，盘活农村土地资源；着力推进城乡产业布局一体化，实现农业产业化、工业园区化和第三产业特色化，着重发展生态经济；着力推进基础设施一体化，促进城乡基础设施相互衔接、全面覆盖、互联共享；着力推进公共服务一体化，确保城乡居民更加充分、更加公平享受改革发展成果；着力推进劳动就业一体化，加快农民市民化和农村城镇化进程；着力推进社会管理一体化，建设有利于城乡统筹发展的财政金融制度，形成城乡统筹协调发展的长效机制。建成“宜居、宜业、宜游”、城乡经济社会协调发展的新惠州，争当全国共享经济发展的排头兵。2.分区（县）思路惠州现辖惠城、惠阳两区和惠东、博罗、龙门三县，设有大亚湾经济技术开发区和仲恺高新技术产业开发区两个国家级开发区。由于各县（区）之间经济发展水平和资源禀赋差异较大，其统筹城乡发展的路径也有所不同。（1）惠城区一是突出抓好主导产业发展壮大。致力打造国家级电子信息产业集中区，引导和推动电子信息企业加快转型、升级和技术创新步伐。突出抓好“兴市”“造市”，致力打造粤东商贸物流枢纽区。全面加强与珠三角地区的交通对接，打造市区和深莞惠“半小时生活圈”。强化规划，合理布局商业网点建设，逐步培育现代物流、购物消费、商贸信息、商务会展四大商贸流通中心。二是突出抓好特色旅游发展，致力打造粤港澳休闲度假区。依托惠州西湖、东江、白鹭湖等景区景点，在挖掘文化、提升底蕴上做大文章，在设计精品线路、强化策划包装、完善旅游组团上下大功夫，全力打造旅游文化品牌、山水旅游品牌、休闲旅游品牌和节庆旅游品牌这四张品牌。三是突出抓好循环经济，致力打造珠三角东部生态环保示范区。以创建国家生态市活动为契机，大力发展生态工业、生态农业、生态旅游和循环经济。四是突出抓好城乡一体化建设，致力打造全市统筹城乡发展先行区。坚持区级新增财力50%以上用于新农村建设，进一步加大投入，扎实推进统筹城乡各大工程建设，促进城乡公共服务均等化。（2）博罗县一是形成合理的区域产业结构，促进区域经济协调发展。根据各镇的产业基础，资源状况和传统优势，因地制宜、统筹规划，科学合理利用各种资源，力求做到镇镇有特色、镇镇有主导产业，在全县形成分工合理、特色明显、互补促进的区域产业结构，推动区域经济协调发展。二是扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。一方面加大农业基础设施建设力度，在村级道路建设、农村自来水供应及排污系统建设、农村电网、电信以及农村文化、科技、最低生活保障等领域加大投资。另一方面要增加对农业科技推广、农业职业教育和农民技术培训的投入，加快培养新型农民，充分发挥广大农民在新农村建设中的主体作用。三是大力发展旅游产业。博罗历史文化悠久，清山、矿泉、森林等自然资源极为丰富，十分迷人，仍然保留着良好的生态环境，对处于工业化后期的大都市市民具有很大的魅力，具有发展现代旅游业的良好条件。建议博罗抓住区域交通道路即将彻底改善，博罗身居深、莞、穗中间的区位优势更加突出的有利时机，依托千古名山岭南第一峰罗浮山，精心策划和做强做大以道教历史文化、博罗古国遗迹为主题的历史文化旅游，以仙山林泉为招牌的休闲养生旅游，以叶挺故居为中心的红色旅游。通过开发多品种旅游服务和旅游产品，加快形成现代旅游产业链，大大提升旅游产业的附加值，从而解决本地区的社会就业需求，并由此形成统筹城乡发展的有力支柱产业。（3）惠东县一是疏通经济社会发展的脉络，打造经济生活的快速通道。全面加快与珠三角的交通对接，加快高速公路等项目的建设进度。二是形成经济升级的三大引擎，为今后发展积聚后劲。紧紧抓住能源、旅游、产业转移三大引擎，全力打造珠三角清洁能源基地、旅游休闲基地、产业转移基地。三是做强传统产业两大优势，为统筹城乡发展打好基础。提升中国女鞋生产基地产业发展水平；着力发展现代农业，力促马铃薯、优质蔬菜、甜玉米等产供销一条龙，努力增加农民收入。四是整合和充分利用发展资源，市、县（区）联手发展优势产业。加强环大亚湾海洋经济带的组织领导；市县（区）联手发展旅游、开发范和港。（4）惠阳区一是统筹城乡产业，建设富裕农村。着眼于增加农民收入，坚持走“三化”(工业化、城市化、农业产业化)、“三带”(以工带农、以商带农、以城带乡)、“三集中”(工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向新业主集中)之路，统筹谋划惠阳城乡一、二、三产业协调发展。农业条件较好的乡镇，重点发展蔬菜、花卉、园艺、畜牧养殖等产业；旅游资源丰富的镇，大力发展生态观光旅游。二是建设环境美好型乡村。以建设山、水、园、农、林生态农村为内容，把现代文明、历史文化与自然山水、田园风光有机地结合起来，努力使惠阳城乡环境和谐优美、生态良性循环、人与自然高度协调。大力推进农村村容村貌改造，努力创建整洁、环保、靓丽的农村居住环境。三是整合城乡资源，提高区域协调发展水平。要创新机制，充分发挥城乡资源的最大效益，努力改变城乡二元结构，发展壮大区域经济。建立“资源共享、利益分成”的工业用地机制，解决土地存量有限与加快发展工业的矛盾；建立“产业互补、利益共享”的产业补偿机制，以工哺农、以城哺乡，协调城乡利益不平衡关系；健全对被征地农民的合理补偿和安置机制，规范集体建设用地使用权流转；改革劳动和就业、户籍管理机制，消除制约城乡协调发展的体制性障碍。（5）龙门县一是要发展资源型工业、农副产品加工业。通过工业反哺农业、城镇化建设等以工促农、以城带乡措施，促进城乡同步、协调发展。二是加强公路交通建设。加快金龙大道改造步伐和广河高速公路建设，打通龙门连接珠三角其他城市的主要大动脉。三是加强品牌建设。充分利用自身的自然资源、物种资源和生态旅游资源，加强包装、宣传策划，形成一系列全国知名的区域品牌和产业品牌，并做大作强相应品牌所依托的产业。如：南昆山旅游品牌、龙门胡须鸡品牌等。四是结合龙门县旅游资源丰富的特点，发展生态旅游业。将南昆山打造成为国家5A级景区，成为国内名副其实的森林休闲度假胜地；大力提倡低密度融入森林的崭新理念，着力打造森林国际会议中心、保健休闲产业集群等；全面推进形式多样的休闲健身旅游精品线路建设；结合村庄布局做好农家乐整体规划。三、促进惠州城乡统筹发展的措施与建议为认真贯彻落实珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年），推进统筹城乡发展综合改革试点工作，建设统筹城乡发展综合改革试验基地，现提出以下促进惠州城乡统筹发展的措施和建议。（一）坚持以城带乡，以工促农 通过城乡之间的劳动力、技术、资金及各种资源等生产要素的合理配置与整合，强城、扩镇，做强城市（区）和中心镇，提高城镇带动能力，通过工业化，促进农业产业化、农村工业化；通过“一推一拉”，促进农村剩余劳动力转移，提高城镇化水平。1.加大政策扶持力度，理顺政府职能全面落实中心镇扶持政策，进一步健全中心镇财政体制，在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，地方留成部分向中心镇倾斜，中心镇建设项目优先列入县（区）政府重点工程并给予资金支持，安排一定的用地指标专项用于中心镇发展，支持和鼓励中心镇通过旧城改造、迁村并点、土地整理等集中集约用地，解决制约中心镇发展的资金、土地等瓶颈问题。改革中心镇行政管理体制，最大限度赋予中心镇经济社会管理权限，强化中心镇政府公共服务职能。凡是二、三产业占大头的乡镇，特别是区政府驻地镇原则上应改为街道办事处，作为区一级的派出机构；同时把调整村委会规模和“村改居”结合起来，使镇（街）、村（居）的结构设置和人员分配更加科学合理。镇改街、村改居后，职能转变要与体制转变相适应，有关职能部门要向街道办事处和居委会放权，切实解决责任与权力相脱节、管人与管事相脱节的问题。2.以基础设施建设为重心，促进城市公共服务向农村推进和覆盖要从和谐发展的本质要求出发，落实政府的基本职责，按照基本公共服务均等化的要求，把促进社会事业发展作为主题，加大基本公共服务供给能力和公平分配，逐步缩小农村居民与城镇居民之间享有基本公共服务水平的差距，体现社会公平、公正。完善的基础设施网络是城市赖以生存和发展的重要物质基础，可以说，农村城镇化、工业化发展速度与发展水平，直接受基础设施承载能力的制约。由于乡村村落自然分散的特征，城市的供水、供电等基础设施难以一步到位地延伸到农村的每一个角落，政府难以负担如此之大的建设成本。因此，必须以中心镇和大型工业园为节点，重点突破，逐步辐射。随着中心镇基础设施水平的不断提高，将在全区域范围内形成若干向外辐射的节点，为最终逐步建立起覆盖城乡的基础设施网络提供可能。进而建设完善县通镇、镇通村公路网络，建设自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂，加快基础设施向农村延伸。同时，还要强化农村新社区的科学布局和整治改造，加强社区公共事务管理和文化建设，完善社区配套设施和服务体系，营造优良的生态人居环境。3.开展村企共建示范村工程要把村企共建新农村作为工业反哺农业的有效载体，坚持互利互惠、共建双赢的原则，深入推进村企共建新农村示范村活动。引导村企双方在农业产业发展、资源开发、土地利用等方面进行合作，把企业的技术、资金、市场等优势与农村的土地、劳动力等要素紧密结合起来，加快农村经济发展。重点扶持农业龙头企业通过“公司基地农户”等形式发展特色农业产业，带动农业发展和农民致富。继续落实新农村示范村建设水泥、绿化树（果）苗和篮球架、乒乓球台等实物补助政策，推进新农村示范村道路巷道硬底化、文体活动场所和绿化建设。加快重点示范村建设步伐，每年打造若干个主题新村，建成主题鲜明、各具特色的新农村示范亮点，示范带动全市新农村建设深入开展。同时，研究制定企业参与新农村建设的优惠政策，鼓励企业积极参与村庄整治、公共基础设施建设、扶贫济困等公益活动，探索建立村企合作良性发展的长效机制。（二）统筹城乡土地制度城乡统筹发展，关键问题在于土地，土地问题解决得好，农民就富、农村就稳、社会就和谐。建议惠州对目前难以适应农村生产力发展的农村土地制度进行大胆的创新和不断的完善，让农民合法、合理地享有土地权益，分享城市化的“红利”。1.创新农用地流转形式通过股份化、专业合作组织等多种形式，促进农用地流转，提高农业集约化经营水平。如：基本农田分类补偿制度、股份制（南海模式）、土地换社保、土地出让金使用向乡镇倾斜等。基本农田分类补偿制度。划定永久基本农田，并根据各地经济发展水平对基本农田进行分类补偿，补偿经费从市、县（区）政府土地出让收益中列支，建立健全基本农田保护补偿机制。率先在基本农田保护示范区、示范乡镇建设中，结合基本农田保护责任落村到户工作，充分调动村和农民通过土地耕作提升地力保护基本农田的积极性和主动性。逐步探索建立基本农田保护补偿制度，尽快出台基本农田保护补偿办法。严格落实各级政府行政首长耕地保护责任，坚守耕地红线。建立健全流转合同制和备案制，规范流转程序，完善流转市场，发展多种形式的适度规模经营。推行土地股份合作制。农村内部土地流转应重点支持土地股份合作制发展，使农用耕地以股权化的方式完成从土地资源向土地资本的转化。可以效仿“南海模式”，用集体土地股份制来替代原来的农户分户承包制。将集体财产及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）实施统一规划、管理和经营，配股对象以社区户口为准则确定，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。通过股权证来换取农民手上的承包权证，从而取得对社区土地的经营权。土地换社保。在符合国家相关法规的基础上，探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，使农民变市民后能够享受到城市比较完善的教育、医疗、养老、就业培训、低保等社会保障。土地出让金使用向乡镇倾斜。抓紧制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设标准农田。 2.建立城乡统一的建设用地市场通过机制创新，探索农村集体建设用地和宅基地资本化、商品化，实现可流转。（1）允许农村集体建设土地进入市场交易，对这部分土地专门发放农村集体土地建设用地证。建议惠州在农村集体建设土地流转制度化、规范化上更进一步，即合理合法又机动灵活地执行国家和省的相关土地政策和法律法规，通过协调国土、税务、规划、建设等相关管理部门，制定农村集体建设土地入市流转的具体工作细则，变堵为疏，变无序为有序，变混乱为规范。在集体建设用地流转政策方面，应坚持控制与流转并重的原则，要增强规划的科学性和权威性，而不是框定集体建设土地的使用主体。应确定集体土地所有权和土地使用权分离的制度，集体土地使用权可以依法进行转让和出租等，并对集体土地使用权实行登记制度。同时，一定要切实执行土地用途管制制度，严格限制土地用途，防止农地流失。（2）宅基地流转方面的限制应当逐步放开，明确其产权地位，将产权归还给农民，并积极促进农民宅基地的商品化和资本化。按照承包地和宅基地分开、征地和拆迁分开的原则，鼓励农民进入城镇购房、建房和向中心村集中居住，对自愿放弃宅基地适用权的农村居民可进入城镇优惠购买经济适用房。同时，为竞争创造公平的市场环境，宅基地使用权的主体范围要从集体经济组织内部扩大到各类市场主体。由于宅基地的流转多是农户自行进行，因此其定价权应由宅基地使用权人（农户）来行使，在双方充分协商一致的基础上决定流转价格。（三）统筹城乡产业发展随着珠三角改革发展纲要的实施，在推进珠三角区域经济一体化发展中，惠州成了后劲最足的城市。借鉴重庆的“一圈两翼”模式，建议惠州以建设五大基地作为战略定位，借力深圳、东莞，重点打造石化、电子信息、旅游、农业等优势产业。以重化工业为龙头，延长产业链，形成产业集群。石油化工产业是惠州经济的重要支柱，使惠州具备了参与经济全球化资本。中海壳牌南海石化项目是惠州工业结构由轻型向适度重型转变的标志。建议惠州市委、市政府充分利用大项目效应，加大石化中下游项目招商引资力度，延长产业链条，加快石化工业区建设，打造世界级石化产业基地。以电子信息产业、新能源、新材料产业为龙头，形成高新技术产业集群。经过三十年的发展，惠州的电子信息、新能源、新材料等高新技术产业规模不断扩大，部分产品也在国际市场占有一席之地。建议惠州大力推进先进电子信息制造业基地建设，重点发展以光电产业、数字家庭、汽车电子、现代通信、消费电子、视听设备、集成电路、数字装备制造业、医疗电子、新型电池、新型元器件、计算机及外设、RFID（电子标签）、软件和现代信息服务等为主的新型高端产业。真正把惠州建设成为辐射粤东、面向全国、融入全球的信息产业发展高地，成为优势产业全国领先、特色产业突出、产业结构合理、信息服务水平较高、自主创新能力较强的国家级电子信息产业基地。要加快优化产业结构，引导企业加快技术升级步伐，积极向上游和高端转移升级，提升产业档次。实现产业从加工密集型向技术、资金密集型转移，逐步淘汰“高能耗、高污染、低水平”的产业，重点发展高新技术、绿色生态产业。强化企业自主创新能力，推动企业建立技术研发机构。大力推进集群化特色电子信息产业园区、绿色生态产业园区建设，打造若干优势产业集群。 充分发挥资源禀赋，发展资源型、农副产品加工业。建议惠州充分发挥资源优势和产业特色，加快特色产业培育和集聚，培育一批市场竞争力强的优势产业、优势企业和优势产品，打造专业镇、特色镇和经济综合开发示范镇。继续加大农业基础设施建设投入，提高农业园区现代化水平，引入工业化先进管理经验。依托优势资源和龙头企业，兴办农产品商品化基地，应用先进适用技术，推进农业标准化，创立名优品牌，开拓国内外市场，发展大市场、大流通。立足第三产业发展战略，积极发展服务产业。惠州发展旅游业不仅要“内秀”，更要“张扬”。惠州旅游资源丰富，但知名度不高，需要进行整体包装，精心策划，提升惠州旅游品牌知名度。要主动出击，招揽更多游客尤其是香港、澳门及珠三角其他城市游客。惠州要依托资源优势积极开发“三色”旅游，即蓝色海滨旅游、绿色生态旅游、红色革命旅游。开发建设海滨五星级酒店群、顶级森林度假胜地、顶级温泉度假之都、顶级商务休闲基地、国家级旅游区域五大顶级品牌和森林度假休闲游、温泉养生健康游、滨海生态休闲游等精品线路。此外，在现有旅游层面上深度开挖“两山”，即罗浮山、南昆山；“两湖”，即惠州西湖、红花湖；“两湾”，即巽寮湾、环大亚湾等旅游资源，通过旅游与节庆、文化（道教文化、红色革命文化）相结合，在质量和特色上做好文章。（四）统筹城乡劳动就业农村的最大制约在于人，农村的最大财富也在于人。解决“三农”问题的根本出路在于“减农”和“农民非农化”，只有通过减小农民规模，促进农民向非农产业转移，才能实现农村城镇化和农民持续增收。1.改革城乡分割的户籍制度效仿佛山市户籍管理制度改革，以建立城乡统一的户口登记管理制度为发展方向，在时机和条件趋于成熟时，在全市范围内取消农业户口、非农业户口及由此衍生的其他户口类型。首先要把土地统征的农民全部转为居民，并享受与城市居民完全同等的义务和待遇。其次要制定合理的城市准入门槛，逐步放宽对人口流动的限制。对在城镇从事非农经营达到一定年限、有固定住所的农村居民，鼓励其转为城市居民，提高城镇居民比重。2.推进农村教育综合改革，提高农民素质（1）把促进农民思想意识的转变和提高作为首要任务。关键是