我国城乡统筹研究.doc

我国城乡统筹研究王 辉王 健作者简介：王辉，男，本科，淄博市规划局，工程师 王健，女，本科，淄博市规划信息中心，工程师摘 要：由于我国长期实行以牺牲“三农”利益来发展城市及其产业的政策，结果使城乡之间的差距越来越大，导致了目前城乡关系的对立，制约了我国经济进一步发展。在我国现实情况下，统筹城乡社会经济全面落实发展成为必然。因为统筹城乡关系，是有效解决“三农”问题，实现城乡共同繁荣，建设社会主义新农村的关键所在。为此，本文在对“城乡统筹”的概念进行界定的同时，并就“城乡统筹”规划的主要内容和实施措施作了初步探讨。关键词：城乡 统筹 综述对城乡统筹的探讨并不是随着人类文明的出现而产生的。人类社会的两次分工，把城市从广大的农村中分离出来，但在生产力水平较低的时代，城市和农村是两个平等并存互补的社会体系，城市和农村无多大差别；进入产业革命时代，机器的普遍使用，使城市产生了巨大的集聚效益、规模效益和极核增长力，城市得到前所未有的发展，出现了城市统治农村和城乡对立的局面，造成了城乡间的差距的深化，严重阻碍了人类社会全面发展。为了建立和谐平等的城乡关系，城乡统筹课题的研究得到了产生和发展。新中国成立以来，我国通过价格“剪刀差”，从农业中获取大量的资金支持城市工业的，农村为城市的发展做出了巨大的牺牲，农业发展缓慢，农村工业落后，农民也未享工业化和城市化带来的文明成果。而且，长期实行城乡分割的政策制度，城乡差工农差、地区差距也越来越大，出现两极化的趋势。所以全面建设小康社会，必须突破旧的城乡孤立发展的模式，打破城乡分割的传统体制，统筹城乡社会经济发展，走以乡村为重点，以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业农村现代化形成城乡互补共同发展的格局，实现城乡经济社会可持续发展。本文从内涵、必然性、内容和措施方面对我国城乡统筹进行了探讨。1 我国城乡统筹的内涵研究城乡统筹的思想最早萌芽于英国城市社会学家霍华德的明日的田园城市一书，其中表达了人们对城乡关系理想境界的追求。随后国外的学者从城乡的各个方面对城乡统筹进行了研究。我国随着经济的发展、科技的进步、人类生活水平的提高，城乡关系得到了重视，因此不同的学术界和学者对城乡统筹的内涵也从不同角度予以定义和理解。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡统筹是指相对发达的城市和相对落后的农村间打破相互分割壁垒，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直到消灭城乡之间的基本差别，从而使城乡融为一体；规划学者从空间的角度出发，认为城乡统筹就是对对城乡发展做出统一规划，即对具有一定内在关联的城乡的交融地域上各物质与精神要素进行系统安排；生态、环境学者则认为城乡统筹是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展；经济学界主要从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡统筹是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促进生产力在城乡之间合理分布，实现协调发展，以取得最佳的经济效益。阵光庭研究员认为乡统筹的定义：城乡统筹是发生在生产力水平或称之为现代化和城市水平相当高的时期；城乡统筹是一个渐进的过程，而不是结果；城乡统筹是双向的，不是单向的；要包括物质文明和精神文明两个方面：城乡差别是永恒的，只是在不同历史时期其表现程度和形式不同。王惠认为城乡统筹是指在经济社会发展中，城市与农村、工业与农业、市民与农民之间要从各自优势出发，协调发展，共同繁荣和进步，最终实现城乡和谐发展。鞠正江等认为城乡统筹的基本内涵是：统筹经济资源，实现城乡经济均衡增长和良性互动；统筹政治资源，实现城乡政治文明共同发展；统筹社会资源，实现城乡精神文明的共同繁荣。陈希玉将城乡统筹定义为：改变和和摈弃过去的重城市、轻农村“城乡分治”的传统观念和做法，实行城乡统一筹划，把解决“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村、关心农民、支持农业，实现城乡协调发展。胡进祥认为政府是统筹城乡发展的主体，既不是城市统筹农村，也不是农村统筹城市，而是非城市、非农村的政府统筹。周琳琅给城乡统筹下了一个比较全面的定义：就是要站在国民经济和社会发展的全局高度，把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹解决。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动；以改变城乡二元结构为目的，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。2 我国实行城乡统筹战略的必然性研究城市是一个国家或地区的政治、经济与文化中心，是现代化的摇篮，乡村是文明史的基础与起点，是区域城市体系发展不可缺少的“母体”。由于某些原因造成我国出现了一定程度上的城乡差别，但这不是中国独有的特色，是社会生产力发展到一定历史阶段的必然产物，是世界多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段(人均GDP达到80-1000美元)必然现象。有差别就要统筹。而城乡的新融合更是未来人类社会发展与进步的必然要求与趋势，恩格斯早在100多年前就多次预测，未来的社会必将是一个城乡融合的新型社会。虽然改革开放以来我国城乡经济社会获得发很大的发展，城乡关系逐步得到改善。但是，目前城乡差距仍就存在。特别是20世纪90年代我国的城乡差距不仅没有缩小，而且进一步扩大，城乡发展失衡问题十分突出，对我国国民经济和社会发展产生了严重的影响。我国特殊的国情，决定了统筹城乡经济社会发展是重构国家发展规划、全面建设小康社会的必然选择。2.1 城乡统筹是与时俱进的发展观“统筹城乡”是为完善社会主义经济体制的途径之一。对于目前城乡之间存在的差距问题，只有统筹才能实现“城市化+农业现代化+农村现代化”的局面；只有统筹才能破解“三农”难题，跳出“就农民论农民，就农业论农业，就农村论农村”的思维定式；只有统筹才能实现发展和社会稳定和比较顺利地达到预期的目标。2.2 城乡统筹是打破城乡传统“二元”结构，纠正城乡偏向的必然选择我国城乡“二元”结构在一定历史条件下，对于保证建国后的社会稳定和工业化的资本积累起了积极的作用。然而我国城乡分割的“二元”结构体制也是造成城乡差距扩大和城乡关系失衡的主要根源。一系列牺牲农业、农村和农民，保护工业、城市优先、限制农民和保护市民的不平等、不公正的城乡二元经济体制结构是我国统筹城乡发展的最大障碍。只有要通过城乡统筹发展，才能改变我国目前存在的城乡对立局面。2.3 统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的根本途径城乡统筹发展战略首先是针对对我国日益严峻的“三农”问题而提出的。要缩小城乡差距，增加农民收入和改变农村落后面貌，必须通过加强政府的城乡统筹，加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，着力打破二元结构，解决制约“三农”问题的体制性矛盾，在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向反哺农业的根本转变，加强政府对农业的保护和支持，才能将城乡差距缩小到合理的范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康增长。无疑，这是解决“三农”问题的根本出路。 2.4 统筹城乡发展是我国工业化进入中期阶段的必然要求有关研究表明，经济发展由工业化初期进入工业化中期，出现了工业反哺农业，城市反哺农村的现象，农业农村成为受工业和城市支持的对象。农业向工业提供积累到工业反哺农业的转折标志是：人均GDP超过800美元。目前，我国的人均GDP按汇率计算已超过了1000美元，结合其他指标，众多学者认为我国已经进入了工业化中期阶段。由此可见，我国现在实行城乡统筹发展战略，适逢其时，与工业化中期阶段的城乡基本特征相适应。2.5 城乡统筹是促进生产力合理布局的手段统筹城乡经济社会发展的核心内容就是构建合理的城乡生产力布局，从而促进生产力在城乡地域空间上的合理分布、组合、配置。因此在推进农业和农村经济结构的战略调整过程中，要围绕以发展农业产业化、发展农村工业化、发展第三产业进行布局调控，用科技、信息促进农业与农村产业结构的升级。在统筹缄乡产业发展的方向上，城市产业要与农村二、三产业形成合理的分工协作格局，使我国的经济的协调和城乡统筹发展能顺利的进行。2.6 城乡统筹是缩小城乡差别的措施党的十一届三中全会以来，我国生产关系远离生产力水平的“左”的错误得到纠正，农村实行了联产承包制和鼓励农民开办工厂。同时，经济体制也得到了改革，实行城乡统筹发展，明确提出城乡一体化的发展目标。近几年来，国家又大力推进城乡统筹政策，将有利于实现农村经济工业化、农业生产商品化、社会化、现代化和农村社会城镇化，把农村的经济文化和社会生活等各方面提高到接近城市的水平。可见，城乡统筹发展就是缩小或消灭城乡差别，走具有中国特色的社会主义的道路。2.7 城乡统筹发展是全面建设小康社会的重大战略城乡统筹主要是解决“三农”问题的主要措施之一，它不仅要改善和提高农民的物质生活水平，而且还要在农村进行政治、文化科技、卫生、教育、民主、法制、道德、环境等方面建设。这就意味着未来农村小康社会是全面的小康社会，是“三个文明”有机的统一整体。3 城乡统筹的内容与任务研究统筹城乡社会经济发展是在区域社会与经济的发展过程中，兼顾城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，把城乡作为一个有机整体，通过统一的城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，打破城乡分割的局面，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡社会与经济的全面、协调和可持续发展。如前所述城乡统筹主要是在产业革命之后，随着城乡对立的出现而产生的，不同的时代与国家，由于不同的历史原因和社会背景，在城乡统筹的内容与任务上有所不同。英国是最早进行城乡统筹的国家。二十世纪中期英国开始运用一系列新的城乡规划法案，通过以新城建设为主要内容，来加强城乡统筹和解决城乡社会经济矛盾。西方其他发达的国家，由于其成熟的工业体系，使其城乡统筹主要集中在工农产业结构统筹、区域经济发展统筹内容上；同时注重城乡环境保护、城乡建设总体规划、防止城市房地产开发对土地资源过渡侵占与环境破坏等城乡统筹任务。新中国成立之后，城乡统筹的内容随着时代的要求不断变化。 二十世纪70年代后期进行以农村改革和制度创新为内容的城乡统筹、80年代后的对乡镇企业的管制的放开为内容的城乡统筹。2003年，国家从增加对农村的投入、在全国推进农村税费改革、放松城乡户籍管理、在教育与岗位等内容上进行了城乡统筹。目前，城乡统筹日益深化、具体，同时又日益综合与全面。近几年，一些地区进行了城乡统筹的实践，在统筹的任务上，因各自的条件不同有所差别。如上海城乡统筹的主要任务是：空间一体化；人口一体化；经济现代化；社会一体化；生态一体化。北京城乡统筹的主要任务是：城乡统筹规划；改革管理体制；加强政策支持；发展特色经济；提高人口素质。综合国内外城乡统筹的任务，结合我国具体情况，实践城乡统筹的任务可以归纳成如下几点：3.1 建立城乡统制度，构筑平等和谐的城乡关系我国目前出现的城乡对立主要原因在于制度的缺陷，只有建立城乡统一的户籍制度、建立城乡统一的产权制度、建立城乡统一的就业管理制度、建立城乡统一的保障和教育制度、建立城乡统一的财政金融制度，才能打破城乡二元结构，构筑平等的城乡关系，促进农村经济社会全面进步。3.2 统筹城乡规划内容，实行城乡空间结构优化世界各发达国家经济社会发展史表明，经济社会的发展离不开城市化这条道路。但推进城市化不是把所有农村变为城市，也不是无序混乱的城乡联体。在这一过程必须通过政府宏观规划中统一编制城乡建设规划，确定在一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系建设的目标、产业发展布局和规模，以及环境、交通、电力，教育、文化、卫生等的具体目标；合理布局城乡规划建设用地、住宅用地、生态用地等；安排城乡居民生活水平的改善目标及全面建设小康的时间表等内容来协调城乡地域空间，来促进城镇合理布局、城乡空间结构协调与优化、城乡资源共享利用，达到消除城乡对立局面的目的。3.3 健全对农业的政策支持体系，推进农业现代化为回报农民、反哺农业、扶持农村，制定和完善公共财政对农业和农村发展的扶持机制，健全农业补贴制度，发挥市场机制配置城乡资源机制，建立加大对农村的投入力度的政策措施，构建对“三农”的支持保护体系，推进农业现代化。3.4 实施城乡生态环境一体化建设我国人口众多、生态退化、资源相对短缺，实施城乡生态环境一体化建设具有重要意义是一场深刻的社会变革，因为它不仅涉及到城乡环境的生态建设，生态恢复和生态重构，更涉及到人的发展观、价值观、生活方式、政策法规等方面的根本性转变。通过以生态环境本身面目来建设城乡、城镇化的发展要注重质的提高、鼓励科技创新为发展循环经济提供有力的技术支撑、实施对生态环境保护与治理的工程建设、大力发展都市农业产业等措施在我国开辟一条非传统式又非西方化的城乡生态发展之路。3.5 实施城乡基础设施一体化发展城市和农村是人类两种类型的居住地，由于种种原因造成了两个地域空间上人类生活的环境有明显的差距。为了提高和改善农村居民的物质生活环境，就要以提高农村社区基础设施建设为重点，加强村镇基础设施和公用设施建设，改善村镇居住环境，提高村镇规划建设水平。同时对城乡基础设施进行统一规划，合理布局，综合开发，促进区域内基础设施的共享，通过城市基础设施和公共服务设施向农村延伸和城乡对接，让更多的农村居民也能分享现代化的文明成果，营造美化、净化城乡容貌。4 城乡统筹工作实施的途径和措施研究城乡统筹是一个系统工程，而进行城乡统筹的前提和基础是把握我国的城乡关系发展状况和联系程度，在此基础上制定相应的统筹城乡发展对策。在二十世纪我国采用了“市管县”的城乡统筹模式；以“小城镇”为纽带的城乡统筹模式；依托中心城市，建设周边乡村产业扩散区的城乡统筹模式；“公司+农户”或“工厂+农户”的城乡统筹模式为途径来统筹城乡经济发展。进入新世纪后，我国的城乡统筹进入了新的历史发展阶段，主要表现在由原来的城乡行政管理统筹模式，深化为反映城乡内在经济联系、城乡统一规划、以及城乡生态环境统筹等方面为措施来统筹城乡社会经济发展。目前在我国的东南沿海一些地区率先对城乡统筹进行了实践，但由于各地区有着不同的社会、经济、文化和自然背景，在实践过程有着不同的做法。如江苏省统筹城乡的做法是：统筹城乡发展规划，推进城乡经济融合，产业联动、设施共享；统筹国民收入分配，加大对农业和农村的投入；统筹城乡政策体系，营造有利于城乡共同发展的机制和体制；统筹区域发展，加大对苏北地区的帮扶力度。广东省统筹城乡的做法是：建设公共服务和社会保障体系，缩小城乡差别；调整国民收入分配结构，夯实农村持续发展基础；优化农村经济结构，促进农村经济全面繁荣；深化体制改革，建立平等和谐城乡关系：统一市场，优化配置资源。嘉兴市统筹城乡的做法是：大力推进城市化，城市对农村的带动能力增强；加快农业和农村现代化建设；统筹城乡基础设施建设；统筹城乡就业取得新的进展，城乡社会保障逐步完善；优化教育布局，城乡共享优质资源；重视城乡生态环境治理，生态城市建设取得新的进展。结合上述地区城乡统筹的实践经验，理论界和实际工作部门就对实施城乡统筹的途径和措施提出了许多好的意见和建议经归纳整理，主要有以下几点：4.1 在思想观念方面必须调整观念做到四破四立：一破“二元结构”的旧观念，树立城乡统筹的新观点；二破“城堡经济”的旧思想，树立城乡市场的新观点；三破“厚城薄乡”的旧思想，树立“工农并举”的新观点；四破“行政推动”的旧思想，树立“市场机制动作”的新观点。4.2 在城乡规划方面统筹城乡经济社会发展的主要途径是坚持城乡整体规划。利用扩大管制区域的城市总体规划、深化市域的城镇体系规划、把原有的区域规划空间化、城乡一体化规划、专项的城乡统筹规划体系，按照城乡一体化的要求，在完善城镇规划体系的基础上，把规划延伸到村，形成中心城市、中心镇、中心村的三位一体的城乡规划体系。4.3 在体制创新方面传统的体制是解决我国“三农”问题的门槛，只有通过改革农村产权制度、改革农业经营体制、改革土地征用制度、改革户籍制度、改革农村金融体制、改革劳动就业与社会保障制度、改革财政与税收体制、改革教育体制、改革乡镇管理体制、改革农业行政管理体制，才能构筑融合的城乡关系。4.4 在城乡资源整合方面城市是广大农村腹地的一个点，农村是具有辐射作用城市的一个面，二者只有通过整合资本资源、整合金融资源、整合科技资源、整合信息资源、整合产业资源、整合市场资源、整合旅游资源、整合生态资源、整合智力资源、整合劳动力资源，才能促进二者之间的资源共享，以城乡辐射能力带动农村的发展，以丰富的农村资源支持城市继续繁荣。4.5 在农村和农业自身方面随着我国的体制改革，工农之间的“剪刀差”正在逐步弱化，城乡居民的生活水平差距日趋缩小，这为解决我国的“三农”问题提供了难得的大好机遇。同时，农业和农村要利用这个机遇，通过自身的结构调整，如加快农业科技进步提高农业综合素质、加快农村职业教育提高农民的素质、加快推进农业产业化与农村工业化进程、加快农村劳动力向非农产业转移、加快发展城乡市场建设与服务体系、加快实施农业结构的战略性调整，来加快发展，进而为城乡一体化发展提供动力支持。4.6 必须坚持以人为本的发展宗旨以人为本，是科学以展观的本质和核心，也是实施城乡统筹发展必须坚持的重要原则。发展的最终目的是实现社会的全面进步和人的全面发展。因此，正确处理好经济和社会、物质文明与精神文明和政治文明、人类与自然等各方面的关系；必须正视现阶段社会各阶层、各群体的差异，更多地关注和致力于解决农民的利益同时统筹兼顾