我国小产权房问题研究：现状与出路

我国小产权房问题研究 现状与出路 目录目录 一 小产权房的内涵和特点 2 一 小产权房概念和内涵 2 二 小产权房分类 3 三 小产权房主要特点 3 二 小产权房建设现状 5 一 小产权房产生的背景 5 1 城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断 5 2 城市化快速发展带动了住房需求明显增加 6 3 农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距 8 4 城市房价快速攀升使得城市中低收入群体 望房兴叹 9 5 多赢 使得小产权房有了独特的生存空间 11 二 发展现状 11 1 全国小产权房规模估算 11 2 各地小产权房价格情况 13 3 小产权房购房者情况 14 三 发展趋势分析 16 三 对小产权房的评价 18 1 小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 18 2 小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求 20 四 典型地区小产权房处理方式调查分析 20 一 北京 20 二 上海 21 三 深圳 22 四 成都 22 五 重庆 23 六 海南 24 五 小产权房问题的解决思路 26 一 现行小产权房政策及其评价 26 1 相关政策内容概述 26 2 相关政策存在的主要问题 28 二 解决小产权房问题的主要原则 29 1 坚持公平正义的原则 29 2 坚持同地同权同价的原则 29 3 坚持疏导结合的原则 30 三 几点建议 30 1 违法小产权房建筑不能一拆了之 30 2 将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分 31 3 要着力防止地方政府与农民争土地 31 4 把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来 32 小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房 价格快速上涨过程中出现的 在一定程度上解决了部分城市中低收入群体的住 房需求 农民也从中获得了土地开发的增值收益 其存在具有某种程度上的必 然性和现实合理性 1995 2010 年间全国小产权房建筑面积累计超过 7 6 亿平方 米 大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的 8 小产权房建设违反了我国 现行农村土地利用相关法律法规 但涉及国家 农村集体 农村个人以及小产 权房购买者等多方利益 如何妥善对待和处理小产权房问题 成为社会各界关 注的焦点 也成为各级政府亟待解决的一个难题 一 小产权房的内涵和特点一 小产权房的内涵和特点 一 小产权房概念和内涵 一 小产权房概念和内涵 房屋产权本来没有 大 小 之分 大产权 小产权 只是在现实经 济生活和社会实践中约定俗成的说法 并不是法律上或学理上的专门术语 目 前各地对 小产权房 称谓不完全一致 在北京称为 小产权房 上海称为 集体土地房 广东称为 集资房 济南称为 乡产权房 综合各地对小产权房的定义 小产权房是指在农民集体所有土地上建设的 向本集体经济组织以外居民销售的住宅 其内涵一般包括五个方面 一是小产权房建设用地为农村集体土地 而非经过招标 拍卖 挂牌等方 式取得的城市国有土地 二是小产权房建设未经土地 规划 建设等主管部门许可 项目未经投资 主管部门核准或备案 也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地 招 拍 挂 等建设环节 因而不符合国家相关建设程序 三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费 无法获得国家土地 房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证 四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的 主要用于 出租的房屋 而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员 的房屋 换句话说 农民在宅基地上建设的用于出租的房屋 不应视为小产权 房 五是 小产权 是针对 大产权 即完全产权房而言的 只有经过依法登 记 三证 房屋所有权证 国有土地使用权证 契税证 齐全的房屋才是完 全产权房 故小产权房没有真正法律意义上的产权 购买小产权房只能获得乡 镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明 二 小产权房分类 二 小产权房分类 按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型 依据 中华人民共和国 土地管理法 等相关法律法规的规定 我国农村集体土地包括农用地 耕地 农村集体建设用地和未利用地三种性质 其中农村集体建设用地又可细分为农 村宅基地 乡镇企业用地 公共设施和公益事业用地 相应地 小产权房也可 以分为三种 一是建设在农用地 耕地 上的小产权房 二是建设在农村集体 建设用地上的小产权房 其可细分为建设在宅基地上的小产权房 建设在乡镇 企业用地上的小产权房 以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等 三是建设在未利用地上的小产权房 三 小产权房主要特点 三 小产权房主要特点 与建设在国有土地上的拥有国家有关主管部门颁发的 五证 的大产权房 相比 小产权房主要有四个特点 1 不合法性 房屋依附于土地 小产权房 依附在农民集体所有土地上 判断房屋是 否违法 首先应看对土地的使用是否违法 我国 土地管理法 是解决集体所 有土地作为建设用地的核心法规 按照 土地管理法 规定 乡镇企业 乡 镇 村公共设施和公益事业建设 农村村民住宅等三类乡 镇 村建设可以 使用集体所有土地 其他任何单位和个人进行非农业建设 需要使用土地的 必须依法申请使用国有土地 而小产权房建设在农村集体土地之上 又不属于 上述三类乡 镇 村建设活动 显然不符合现行土地管理法的规定 此外 国 务院办公厅 1999 年 关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 规定 农村 的住宅不得向城市居民出售 2004 年 12 月国务院 关于深化改革严格土地管 理的决定 再次强调 加强农村宅基地管理 禁止城镇居民在农村购置宅基地 国务院 2008 年 1 月 关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知 再次明确 城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或 小产权房 任何单位 和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为 建设用地 总之 从国家相关法律法规的规定可以看出 农村集体土地使用权是该集 体组织成员的专有权利 与农民特定身份相联系 是不能出让 转让的 目前 利用农村集体土地建造房屋出售给城镇居民的行为是违法的 小产权房买卖合 同本身是无效的 小产权房购买者获得的乡镇产权证或村集体组织相关证明文 件并不具有法律效力 2 成本和价格较为低廉 小产权房建设在集体土地上 这些集体用地的地理位置相对偏远 一般位 于城市郊区甚至远郊区 本身土地价值比较低 特别是 小产权房系直接在集 体土地上开发建设 在建设过程中没有经过集体土地征用为国有土地和国有土 地 招 拍 挂 等环节 也不必缴纳国有土地出让金和相关税费 因而小产 权房建设的土地成本近乎为零 其开发建设成本主要表现为直接的建安成本 与区位条件相当的大产权房相比 小产权房开发成本一般仅后者的 1 3 左右甚 至更低 而销售价格一般也只有后者的 1 2 甚至 1 5 左右 3 产权不完整 物权法 第 9 条 第 184 条规定 不动产物权的设立 变更 转让和消 灭 经依法登记 发生效力 未经登记 不发生效力 但法律另有规定的除外 耕地 宅基地 自留地 自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押 小 产权房只具备了普通商品房的使用性质 但不具备其法律性质 并不是真正意 义上的商品房 其流通转让受到诸多限制 按照相关政策法律规定 小产权房 买卖合同属于无效合同 农民将房屋卖给城镇居民的买卖行为不能得到法律认 可和保护 不能办理土地使用权证 房屋产权证 契税证等合法手续 小产权 房购买者无法获得房产管理部门颁发的房屋产权证 国土管理部门颁发的土地 使用权证 没有 二证 既无法律保障 也不可以上市交易 所以 从法律上 讲 小产权房购买者并不是有什么 小产权 而本质上是 无产权 4 风险隐患较大 利用国有土地从事商品房开发建设 需要具备 五证 即国有土地使用证 规划许可证 规划工程许可证 施工许可证和商品房预售许可证 而小产权房 开发建设则不像城市商品房那么严格 很多是村民个人 乡 镇 村集体或一 些房地产开发资质不完全具备的公司投资建设的 也没有经过规划 国土 建 设等主管部门审批 在房屋质量 物业管理 配套设施 水电煤气等方面都可 能存在问题 更重要的是 由于缺乏房屋产权证和土地使用权证 小产权房购 买者的权益不能得到法律有效保护 根据 土地管理法 合同法 物权法 相关规定 小产权房买卖合同属于无效合同 购房者从乡镇或村委会获得的所 谓房屋 所有权 不能正常行使 在转让 继承 抵押 拆迁补偿等方面均会 受到较大的限制 相关权益难以得到保障 参见专栏 1 总之 虽然在小产权 房购买时 购房者能够以较低廉的价格解决居住问题 但后续风险隐患是比较 大的 专栏专栏 1 小产权房购房者的权益难保障小产权房购房者的权益难保障 据 工人日报 2007 年 7 月报道 2006 年初 李福利在北京顺义高丽营村 花 17 万元买了一套 100 多平方米的小产权房 当时村委会给了他一个 购房协 议 旧城改造项目房屋买卖协议 2007 年初 因当地修建道路这套房 子被拆除了 李福利攥着 购房协议 四处奔走 只想要回原来买房的钱 但 从有关方面得到的答复却都是 该协议无效 至于拆除房屋损失费 修路占地 单位已交给享有该土地所有权的乡 镇 合作经济联合社或村经济合作社了 资料来源 北京购小产权房现状调查 买卖双方都认为占便宜 工人 日报 2007 年 7 月 13 日 二 小产权房建设现状二 小产权房建设现状 一 小产权房产生的背景 一 小产权房产生的背景 1 城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断 城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断 我国 宪法 第 10 条规定 城市的土地属于国家所有 农村和城市郊区 的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有 宅基地和自留地 自留山 也属于集体所有 这就是说 目前我国存在着城乡二元土地所有制 即国家所有 城市土地 和集体所有 农村和城市郊区的土地 两种土地所有 制形式 土地市场政府二元身份 产权二元主体的叠加 形成了一个供地主体土地市场政府二元身份 产权二元主体的叠加 形成了一个供地主体 政府 和一种交易产权 即国有土地的非完全竞争市场 政府 和一种交易产权 即国有土地的非完全竞争市场 政府垄断市场 政府垄断市场 的特殊制度 的特殊制度 其中 政府二元身份一方面是指二元土地权力 即中央政府代表 所有权 行使市场管制权 地方政府代理使用权 行使经营权 另一方面是指 二元政府职能 即政府既具公共职能也具经营职能 产权二元主体一方面是指产权二元主体一方面是指 国有土地产权的二元主体 即中央政府代表所有权 地方政府享有使用权 经国有土地产权的二元主体 即中央政府代表所有权 地方政府享有使用权 经 营权 另一方面是指集体土地产权的二元主体 即村民委员会代表所有权 村营权 另一方面是指集体土地产权的二元主体 即村民委员会代表所有权 村 民享有土地使用权 民享有土地使用权 另据 土地管理法 第 43 条 第 44 条规定 任何单位和个人进行建设 需要使用土地的 必须依法申请使用国有土地 建设占用土地 涉及农用地 转为建设用地的 应当办理农用地转用审批手续 2002 年 5 月 国土资源部 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 出台 其中第 4 条 27 条规定 商业 旅游 娱乐和商品住宅等各类经营性用地 必须以招标 拍卖或者挂 牌方式出让 在此制度下 国家垄断了土地一级市场 包括住宅建设在内的各 类房地产开发建设用地只能通过 招标 拍卖 挂牌 的方式从政府手中获取 正是在我国城乡二元土地制度下 集体土地所有者与国有土地所有者之间 权利不对等 农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权 农民集体 对土地的占有 使用 收益和处分权是有限的 尤其是缺乏对农村集体土地使 用权的最终处分权 从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场 而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者 通过低价征收农村集体所有土地 再通过 招拍挂 等方式 以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格 转让给房地产开发商 从中获取大量高额垄断利益 包括土地出让收入以及各 种相关税费等 以 十一五 时期为例 十一五 全国土地出让收入快速增长 2006 年 7677 亿元 到 2010 年迅速增长到 29110 亿元 相对于同期全国 地方 财政收入的 35 0 71 7 见表 1 表表 1 1 十一五十一五 时期全国土地出让收入及占比情况 亿元 时期全国土地出让收入及占比情况 亿元 年份年份 全国土地全国土地 出让收入出让收入 全国财政全国财政 收入收入 土地出让收入占全土地出让收入占全 国财政收入的比重国财政收入的比重 地方财政地方财政 收入收入 土地出让收入占地方土地出让收入占地方 财政收入的比重财政收入的比重 200676773876019 81830441 9 2007130005132225 32357355 1 2008103756133016 92865036 2 2009142406847720 83258143 7 2010291108308035 04061071 7 数据来源 历年财政预算执行报告及 中国统计摘要 2011 与此同时 房地产开发商也能通过二级开发从房价大幅上涨 土地快速增 值中获取巨大的经济利益 而作为农村集体土地所有权主体的农村集体及农民 个人并不直接参与土地一级开发和房产开发整个产业链中的利益分配 土地被 征用的农民和农村集体组织只能以征地拆迁安置补偿费的方式从中获取很小的 一部分利益 在近年来工业化 城镇化快速推进过程中 土地快速增值导致农 村集体所有土地的法定征收补偿费用与市场价值之间的差距不断拉大 据 新 京报 报道 1 2010 年湖南省衡东县白莲镇白莲村农民的 19 3 亩地被征用后 开发商获得收益 850 万 政府获得收益 620 万 而农民只获得 47 万 开发商 政府收益分别是农民收益的 18 倍和 13 倍 另据调查资料分析 2 被征用的农 村土地收益分配格局大致是地方政府占 20 30 企业占 40 50 村级组织占 25 30 农民仅占 5 10 小产权房的出现 打破了政府垄断土地一级市场 的格局 在很大程度上也是农民和农村集体组织参与土地资源优化配置 分享 工业化和城市化发展进程中土地增值收益的必然结果 2 城市化快速发展带动了住房需求明显增加 城市化快速发展带动了住房需求明显增加 上世纪 90 年代以来 我国工业化 城市化快速发展 大量农村剩余劳动力 转移到城镇和非农产业就业 有的已经留在城市长期在建筑 餐饮 家政 商 业等行业务工 据第六次全国人口普查数据显示 截至 2010 年 11 月 1 日我国 居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口 为 26139 万人 比 2000 年人口普查相比增加了 11700 万人 增长 81 03 这 反映出流动人口大量增加与城市化快速发展 农村劳动力加速转移有很大关系 另据国家统计局监测调查结果显示 2010 年全国农民工总数达 2 42 亿人 其 中外出就业人数达到 1 53 亿人 占 63 2 从城市化水平看 近十多年来我 国城镇常住人口数量快速扩张 城市化率平均每年增加 1 1 5 个百分点 到 2010 年 我国城镇常住人口达 66978 万人 分别比 1995 年 2000 年 2005 年 增长 90 42 45 90 19 15 相应地 2010 年我国城市化率达到 49 95 分别比 1995 年 2000 年 2005 年提高了 20 64 13 46 6 69 个百分点 见表 2 城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城 大大增加了 对价格相对低廉的住宅需求 从而也在一定程度上推动了小产权房建设 表表 2 2 1995 20101995 2010 年我国城乡人口数量变化情况 万人 年我国城乡人口数量变化情况 万人 城镇人口城镇人口乡村人口乡村人口 年份年份 数量数量比重比重数量数量比重比重 19953517429 048594770 96 20004590636 228083763 78 20014806437 667956362 34 20025021239 097824160 91 20035237640 537685159 47 20045428341 767570558 24 20055621242 997454457 01 20065828844 347316055 66 20076063345 897149654 11 20086240346 997039953 01 20096451248 346893851 66 20106697849 956711350 05 数据来源 中国统计年鉴 2011 另外 伴随着城市化快速发展的同时 我国城市建成区面积快速扩张 使 得原先大量的城市远郊区逐步变成近郊区 近郊区逐步变成了城区 农村地区 变成了城中村 据统计 2010 年我国城市建成区面积达 40058 0 平方公里 分 别比 1995 年 2000 年 2005 年增长了 2 12 倍 78 5 23 2 如图 1 所示 单位 平方公里 数据来源 根据相关年份 中国统计年鉴 数据计算作图 城市规模的快速扩张 再加上交通和供水 排水 供电等城市基础设施的 不断完善 使得相关农村集体土地开发利用价值也与城镇国有土地一样快速提 升 而传统的在农村土地上从事种养殖业的收益 相比住宅和商业地产等房地 产开发投资而言 不仅回报低 见效慢 而且风险大 这也是导致小产权房大 量开发建设的主要原因之一 3 3 农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距 农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距 我国 土地管理法 第 47 条规定 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费 征收耕地的土地补偿费 为该耕 地被征收前三年平均年产值的六至十倍 征收耕地的安置补助费 按照需要安 置的农业人口数计算 需要安置的农业人口数 按照被征收的耕地数量除以征 地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 每一个需要安置的农业人口的 安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍 但是 每公 顷被征收耕地的安置补助费 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规定 据此 我们得出如下计算公式 土地补偿费 被征地亩数 被征收前三年平均年产值 补偿倍数 安置补助费 需要安置的人数 被征收前三年平均年产值 补偿倍数 需要安置的人数 被征收的耕地数量 征地前被征收单位平均每人占有耕地 的数量 由于土地和房地产开发属于区域性市场 不同地区农村土地征用费用和经 过土地一级开发变成熟地后的国有招拍挂成交价格存在或多或少的差异 即使 在同一地区的不同区块 二者也会有一定差异 但总体上看 国有土地招拍挂 成交价格一般都要大大超过农村土地征用费用 二者形成了巨大的 剪刀差 以北京市为例 根据 中国统计年鉴 2011 2008 年底北京市耕地面积 为 347 55 万亩 人口 1695 万人 人均耕地面积仅为 0 21 亩 2010 年北京市 主要农产品单位面积产量为 5297 公斤 千公顷 折合 706 3 斤 亩 并参照国家 在小麦和稻谷主产区实施的最低收购价格 2010 年 白小麦 红小麦 混合 麦 3 种原粮最低收购价格平均为 0 87 元 斤 由此计算得出北京市 2010 年每亩 农地平均年产值为 0 86 元 706 3 斤 亩 607 4 元 被征收前三年平均年产值 可以粗略地认为 607 4 元 3 1822 2 元 假设在北京市征用农地 50 亩 补偿 倍数按照最高值计算 则可以计算出土地补偿费约为 91 1 万元 安置补助费约 为 260 3 万元 两项合计 341 4 万元 再加上地上附着物和青苗的补偿费 全 部征地拆迁补偿费用也不足 400 万元 而此 50 亩农村土地经过征用和一级开发 后的政府公开出让价格则大大超出此费用 以北京市部分楼盘为例 无论是限 价房楼盘 还是周边商品房楼盘 按照楼面地价计算 50 亩国有土地招拍挂的价 格 最高的是 24437 9 万元 万年花城 最低的是 8630 4 万元 富力阳光美 居 分别是征地拆迁补偿费用 400 万元 的 61 1 倍 21 6 倍 见表 3 不 难看出 农村集体土地征用费用与招拍挂下国有土地出让收入之间存在着巨大 的差距 表表 3 3 20102010 年北京市部分保障性住房与商品房楼盘地价 元年北京市部分保障性住房与商品房楼盘地价 元 平方米 平方米 土地级别土地级别限价房楼盘限价房楼盘楼面地价楼面地价 卖地收入卖地收入 周边商品楼盘周边商品楼盘 楼面地价楼面地价 卖地收入卖地收入 五级丰台花乡纪家庙两限房地块 402113404 0 万年花城 733124437 9 五级万科红狮限价房 320010667 2 世华水岸 29089693 8 六级建工双合家园 28119370 5 远洋一方 376712557 3 六级富力阳光美居 25898630 4 首开常青藤 29379790 5 七级溪城家园 315310510 5 润枫欣尚 448214940 7 七级兴城丽源 24498163 7 金地仰山 566418880 9 资料来源 国土资源部土地利用管理司 中国土地勘测规划院 2010 中国城市地价状况 地质出版社 2011 年版 第 148 页 而正是国有土地招拍挂成交价格与农村土地征用费用之间巨大的 剪刀差 成为直接利用农村土地开发建设小产权房的一个重要诱因 4 城市房价快速攀升使得城市中低收入群体 城市房价快速攀升使得城市中低收入群体 望房兴叹望房兴叹 近年来 我国房地产市场价格快速上涨 2010 年全国 70 个大中城市房屋 销售价格 土地交易价格累计分别比 2000 年上涨了 1 77 倍 2 32 倍 分别比 2005 年累计上涨了 1 35 倍 1 64 倍 见图 2 图图 2 2 2000 20102000 2010 年全国年全国 7070 个大中城市房地产价格变化情况个大中城市房地产价格变化情况 而其中大城市和特大城市住宅价格上涨尤为明显 以北京市为例 2003 年 以来 北京房价总体上呈现快速上涨态势 2011 年商品住宅成交均价每平方米 21929 元 比 2003 年上涨了 3 92 倍 其中 2005 2007 年分别比上年上涨 38 21 23 43 41 00 涨幅均超过 20 2009 年房价涨势更是迅猛 比 2008 年大幅上涨 90 37 见表 4 表表 4 4 2003 20112003 2011 年北京商品住宅成交均价走势年北京商品住宅成交均价走势 年份年份 成交面积 万平方米 成交面积 万平方米 成交均价成交均价 元元 平方米 平方米 价格上涨率价格上涨率 20031770 64456 20042285 847476 53 20052566 0656138 21 20061936 6809823 43 20071695 41141841 00 2008781 81283712 43 20091895 22443890 37 20101106 420492 16 15 2011659 3219297 01 说明 2011 年数据截至 2011 年 10 月 25 日 资料来源 张晓蕊 北京房价总体涨势未改 八年已上涨近 5 倍 新京报 2011 年 11 月 11 日 引自亚豪机构数据 面对近年来城市房价快速攀升的态势 广大城市中低收入群体只能 望房 兴叹 这客观上也导致大量价格低廉的小产权房入市 实际上 小产权房的产 生本身就反映了我国房地产市场供需结构严重失衡的现状 一方面大量工薪阶 层等中低收入群体需要中低价住房 另一方面又因商品房价格高 上涨快 买 不起房 当购房者在商品房市场上购买不到价位合适的中低价位商品房时 就 会把目光转向手续不全但价格低廉的小产权房 而中低收入群体对低价房的需 求也反过来进一步刺激了一些 城中村 近郊甚至远郊农村大量在集体土地上 开发建设小产权房 5 多赢多赢 使得小产权房有了独特的生存空间使得小产权房有了独特的生存空间 从地方政府层面看 小产权房尽管不符合国家有关法律法规 但在客观上 扩大了城市商品房的市场供应 让一部分城市居民买到了廉价的住房 从而解 决了一部分中低收入居民的住房问题 从乡村集体层面看 由于在小产权房的开发建设中不用交纳土地出让金和 各种税费 小产权房即使销售价格相对低廉 但其主要发起人 村 镇 仍 可获超额利益 得到几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益 这部分收 益可以壮大集体经济 并用以改善村容村貌 建设各类农村公共服务设施 从合作开发商层面看 虽然小产权房售价低 但其成本也低 开发商明知 法律不允许 但由于不必像利用国有土地开发商品房一样支付巨大的土地出让 金 且可以在小产权开发所获利益中按比例分成 故其往往具有相当大的积极 性 从村民层面看 小产权房有利于维护其自身利益 同样的土地 如果被政 府征用 农民得到的补偿很少 而通过开发小产权房 农民或集体组织则可以 分享土地的增值收益 农民甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分 红 从购房者层面看 小产权房能使他们以较低的价格取得安身之所 如果现 行政策不改变 购房者就能以较低的购房成本享受几十年的住房 总之 小产权房开发对这几种相关利益主体而言 造成了一种 双赢 乃 至 多赢 的利益格局 而这是小产权房大量涌现甚至 禁而不止 的最根本 最深层次的原因 二 发展现状 二 发展现状 1 全国小产权房规模估算 全国小产权房规模估算 目前尽管各界普遍承认小产权房存在的客观事实 但对小产权房建设及竣 工情况迄今并没有官方的正式统计数据 按照上述对小产权房内涵的界定 并 考虑到统计数据的可获得性 我们采取如下两个公式对历年小产权房竣工面积 及其存量进行估算 公式 1 小产权房竣工面积 全社会住宅竣工面积 城镇住宅竣工面积 农村农户住宅竣工面积 公式 2 小产权房存量 历年小产权竣工面积累计额 根据上述公式计算 1995 2010 年小产权房竣工面积总量为 7 6 亿平方米 如果按照 2010 年底城镇常住人口 66978 万人计算 1995 2010 年小产权房相当 于增加人均住宅建筑面积 1 1 平方米 1 从不同年份看 1999 年 2003 年 2004 年 2009 年 2010 年小产权房竣 工面积分别为 6679 万平方米 5448 万平方米 5680 万平方米 6538 万平方米 8345 万平方米 明显高于其它年份和平均水平 这可能与 1998 年住房制度改 革 城市商品住房价格上涨情况 外来务工人员数量增减变化等有较大关系 从小产权房竣工面积占比来看 1995 年以来小产权房竣工面积占当年全社会住 宅竣工面积的比重基本在 5 以下 与当年城镇住宅竣工面积的比值大体保持在 6 10 左右 见表 5 图 3 1995 2010 年平均为 8 0 表表 5 5 1995 20101995 2010 年全国小产权房竣工面积及占比情况 万平方米 年全国小产权房竣工面积及占比情况 万平方米 年份年份 全社会住宅全社会住宅 竣工面积竣工面积 农户住宅竣农户住宅竣 工面积工面积 城镇住宅竣城镇住宅竣 工面积工面积 小产权房小产权房 竣工面积竣工面积 小产权房占当年小产权房占当年 全社会住宅竣工全社会住宅竣工 面积比重面积比重 小产权房与当年小产权房与当年 城镇住宅竣工面城镇住宅竣工面 积的比值积的比值 1995107433662303748937143 59 9 1996121913795313945029322 47 4 1997121101772874055032642 78 0 1998127572770314761729242 36 1 1999139306767585586966794 812 0 2000134529755155486041543 17 6 2001130420687995747641443 27 2 2002134002698415979443673 37 3 2003130161697415497254484 29 9 2004124881623035689756804 510 0 2005132836622926614244023 36 7 2006131408645646304737972 96 0 2007146283726766882147863 37 0 2008159405785867596948503 06 4 2009184210955708210165383 58 0 2010183172879478688083454 69 6 注 小产权房竣工面积 全社会住宅竣工面积 城镇住宅竣工面积 农村农户住宅竣工面 积 数据来源 历年 中国统计年鉴 从不同时期看 十五 时期小产权房竣工规模为 2 4 亿元平方米 相当于 同期城镇住宅竣工面积的 8 1 十一五 时期小产权房竣工规模达到 2 83 亿平方米 比 十五 时期增长 17 8 相当于同期城镇住宅竣工面积的 7 5 其中 2008 年 2009 年 2010 年小产权房竣工面积分别为 4850 万平方 米 6538 万平方米 8345 万平方米 相当于同年城镇住宅竣工面积的 6 4 8 0 9 6 总之 尽管小产权房占同期全社会竣工住宅的比例不高 但考虑到小产权 房的销售对象为城镇居民 其与同期城镇住宅竣工面积的平均比值达到 8 0 故对城镇常住人口而言 已成为其重要的住房来源 图图 3 3 1995 20101995 2010 年小产权房竣工面积占当年全社会 城镇住宅的比重年小产权房竣工面积占当年全社会 城镇住宅的比重 2 各地小产权房价格情况 各地小产权房价格情况 从价格方面看 各地小产权房价格与商品房一样也存在较大的地区差异性 但相对区位条件类似或同地段的商品房而言 价格普遍低很多 北京市小产权房主要集中在通州 顺义 怀柔 密云等近郊区域 约占北 京市场楼盘总量的 20 左右 十一五 时期北京市小产权房竣工面积接近 400 万平方米 相当于同期城镇住宅竣工面积的 4 3 而价格仅为北京临近地段 商品房价格的 25 30 左右 据哈尔滨市政府 2009 年 10 月公布的数据显示 全市有 29 处成片 栋 违 法建设的 小产权房 工程 共有楼盘 144 栋 总建筑面积 150 余万平方米 相当于商品房建设量的 10 左右 而价格仅相当于市内普通楼盘的 40 60 2 据太原市价格监测中心 2009 年 6 月的一项调查结果显示 太原市六城区正 在开发和出售的小产权房项目超过 40 个 主要分布在各城中村 市郊农村 在 整个太原市住宅出售市场份额中所占的比例超过 20 并呈现逐渐增大的趋势 价格方面 大部分小产权房销售均价在 2000 2500 元 平方米左右 比普通商 品房便宜一半以上 3 据四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元统计 在成都市周边的近郊 区建设在农村宅基地的 新居工程 和远郊区由小城镇改造同样建设在集体用 地上的 城镇拆迁安置房 以种种名义出现的 小产权房 已经占到了整个 成都市商品房市场的 30 左右 而价格只有临近地区大产权房的 60 左右 4 据深圳市建筑物普查和住房调查显示 5 全市住房建筑面积达到 4 04 亿平 方米 其中 产权住房约 1 12 亿平方米 占总量的 28 城中村私房 1 7 亿平 方米 占总量的 42 其他住房 含机关事业单位自有房 企业自有房等 1 22 亿平方米 占总量的 30 另据报道 6 深圳的小产权房建设和交易一直 以来非常活跃 几乎每一个村 镇都建有大量小产权房 销售和交易也越来越 公开化 深圳小产权房均价只有临近地区商品房的 1 2 至 1 5 左右 3 小产权房购房者情况 小产权房购房者情况 目前 各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体 主要包括外来务工 人员 普通工薪阶层等 他们难以承受城市 大产权房 的高房价 构成了小 产权房的主要购买群体 从不同阶层城镇居民收入比较来看 2010 年城镇高收入户 中等收入户 低收入户年平均收入分别为 41158 0 元 17224 0 元 7605 2 元 分别比 2000 年增长了 2 64 倍 1 92 倍 1 43 倍 分别比 2005 年增长了 79 7 87 4 89 3 尽管不同阶层城镇居民家庭收入均较快增长 高收入户 中等收入户平均收入甚至超过了同期商品住宅价格的增幅 但从绝对值来说 城市商品住宅价格仍然大大超出中低收入城镇居民的收入水平 另据国家统计局农村司 2009 年农民工监测调查报告 显示 2009 年全国 外出农民工月平均收入为 1417 元 在东部地区和直辖市 省会城市打工月均收 入尽管稍微高一些 但也分别只有 1422 元 1569 元 1425 元 见表 6 表表 6 6 20092009 年农民工外出务工收入情况年农民工外出务工收入情况 类 别 月均收入 元 全国平均 1417 东部 1422 务工地区中部 1350 西部 1378 直辖市 1569 省会城市 1425 地级市 1402 县级市 1359 务工地点 建制镇 1348 数据来源 国家统计局农村司 2009 年农民工监测调查报告 2010 年 3 月 小产权房无论是租赁费用还是销售价格均明显低于城市商品房 比较适合 外来务工人员的收入水平 小产权房对外来务工人员尤其是全家都在城市务工 有安家需求的外来务工人员具有不小的吸引力 因此 这部分外出农民工租赁 或购买价格低廉的小产权房 就成为了实现他们 居者有其屋 愿望的重要选 择 另外 还有一类群体也成为小产权房购买者 即房产投资者 因小产房价 格低廉 一些投资者认为小产权房具有很大的升值潜力 具有一定的投资增值 空间 在国家尚未对小产权房出台明确的处置措施之前 通过出租房屋 房屋 升值或试图在小产权房 转正 后获取较大利益 从不同地区看 小产权房购买者会有所差异 如北京市由于小产权房价格 本身相对工薪阶层而言也不低 小产权房购买者主要是选择第二居所的高收入 群体 投资房产的人和外地务工人员等 参见专栏 2 而旅游胜地三亚市小产 权房购买者则既有大量的外来务工人员 还有大量来自外地 购房主要用作冬 天度假旅游的人群 深圳市小产权房购买者主要为中低收入群体尤其是老年人 和外地来深圳务工时间不长的年轻人 专栏专栏 2 2 北京市小产权房购买群体调查北京市小产权房购买群体调查 根据 工人日报 2007 年 7 月对北京市的调查显示 北京市小产权房购买 群体主要有五类 一是少数手里有土地 旅游等资源的政府官员 二是选择第 二居所的高收入群体 三是投资房产的人 四是外地来京务工人员 五是普通 工薪阶层 其中 选择第二居所的高收入群体 投资房产的人 外来务工人员 占绝大多数 普通工薪阶层相对很少 资料来源 北京购小产权房现状调查 买卖双方都认为占便宜 工人 日报 2007 年 7 月 13 日 注释 注释 1 据国土部门不完全的统计 截止 2007 年上半年 全国小产权房面积达到 66 亿平 方米 相当于中国房地产业近十年来的开发总量 我们认为 该数据可能明显高估 因为 66 亿平方米相当于增加城镇常住人口 2010 年底数为 66978 万人 人均建筑面积约 10 平 方米 如果加上近 2007 年下半年至今 3 年半竣工的小产权房 约 1 亿元平方米 和 1995 2010 年城镇竣工住宅面积 94 8 亿平方米 如不考虑空置因素 则已经接近 2010 年底城 镇居民人均住宅面积 31 4 平方米 人 这意味着 1995 以前城镇住宅竣工面积对当前城镇 居民住宅面积的贡献为零 这显然不符合逻辑 据此 我们认为 截止 2007 年上半年 66 亿平方米小产权房存量系严重高估 2 哈尔滨小产权房成片开发 多个部门管不住 中华工商时报 2009 年 10 月 14 日 3 周峰 太原市小产权房现状调查及原因分析 太原价格网 2009 年 6 月 22 日 4 吴红缨 重庆成都小产权改革 合法化之路 21 世纪经济报道 2007 年 9 月 27 日 5 王锋 关于深圳市住房政策的思考与建议 新浪房产 2010 年 3 月 31 日 6 深圳多地小产权房出现抛售潮 华夏时报 2011 年 10 月 22 日 三 发展趋势分析 三 发展趋势分析 近年来 我国城市房地产市场价格出现了较快上涨 2010 年全国监测城市 综合地价 商品房价格分别为每平方米 4488 元 5029 元 分别比 2001 年上涨 2 41 倍 1 32 倍 其中 除了 2008 年受国际金融危机影响而略涨外 大多数 年份都保持较快上涨势头 尤其是 2007 年 2010 年商住综合地价分别比上年 上涨 14 92 10 76 2004 年 2005 年 2007 年 2009 年商品房价格分别比 上年上涨 17 76 14 04 14 76 21 10 涨幅均超过 10 如表 7 所示 20102010 年房地产新政出台后 全国年房地产新政出台后 全国 7070 个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚 至部分城市出现了绝对下降的迹象 但一些大中城市房屋租金却出现了较快上至部分城市出现了绝对下降的迹象 但一些大中城市房屋租金却出现了较快上 涨 房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解 涨 房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解 十一五 期间 我国通过各类保障性住房建设 解决了 1140 万户城镇低 收入家庭和 360 万户中低收入家庭住房困难问题 其中 2010 年全国各类保障 性住房和棚户区改造住房开工 590 万套 基本建成 370 万套 农村危房改造开 工 136 万户 基本竣工 108 万户 十二五 期间 全国城镇保障性住房建设总 规模为 3600 万套 其中 2011 年开工建设 1000 万套 比 2010 年增加约 70 但预计到预计到 十二五十二五 期末 城镇保障性住房也只能解决期末 城镇保障性住房也只能解决 2020 左右城镇居民的居 左右城镇居民的居 住需求 仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题 住需求 仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题 表表 7 7 2001 20102001 2010 年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况 元年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况 元 平方平方 米 米 年份年份商住综合地价商住综合地价地价上涨率地价上涨率商品房价格商品房价格房价上涨率房价上涨率 20011315 2170 200213406 0222503 69 200316636 3023594 84 200416977 92277817 76 200520705 27316814 04 200622806 9633676 28 2007261314 92386414 76 200836640 5938770 34 200940537 31469521 10 2010448810 7650297 11 数据来源 转引自潘家华等主编 中国房地产发展报告 社会科学文献出版社 2011 年版 第 46 页 从未来发展趋势来看 十二五 期间我国城镇化率将达到 55 左右 城镇 人口数量将超过农村人口 一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件 但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来 大量进城农民工的住 房需求以及城市居民的刚性需求 改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较 大 据国务院发展研究中心 国务院农民工办课题组 2010 预测 十二五 期间我国农业劳动力将由 29500 万下降到 25000 万左右 有 4500 万人农业劳动 力需要转入非农产业和城镇就业 平均年转移 860 900 万人 其中以农民工形 式的年转移 600 650 万人左右 目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪 80 年代以后出生的年轻人 他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显 住房需求较为迫切 考虑到未来 10 年 2 亿城镇新增人口的住房问题 我国城镇 住房存在巨大缺口 按人均建筑面积 30 平方米估算 将需要近 60 亿平方米建 筑面积的住房 旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设 任重道远 综合上述分析 在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下 在国 家城镇住房保障体系尚未完全健全 城乡居民住房需求仍较旺盛 房价收入比 明显偏高的情况下 即使城市房价出现一定幅度回落 小产权房问题也很难完 全杜绝 因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势 以低廉的价格 吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买 尤其是如果 2011 年实施的城市 住宅限售政策继续下去 这种不会被计入购房套数 没有购买条件限制 没有 法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多 2011 年 4 月 18 日 在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上 国土 资源部执法监察局局长李建勤介绍说 一季度全国发现违法违规用地行为 9832 件 涉及土地面积 7 3 万亩 其中 擅自兴建小产权房现象明显抬头 另据调 查 1 有 60 3 的人认为自己可以选择购买小产权房 86 0 的人支持小产权房 合法化 76 3 的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降 这在很大程度上显 示了 不合法 的小产权房的巨大市场需求 三 对小产权房的评价三 对小产权房的评价 尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性 但并不能据此抹杀小产 权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义 1 小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 十五 时期以来 我国城乡居民收入保持较快增长势头 数据显示 2010 年我国城镇居民家庭人均可支配收入 农村居民家庭人均纯收入分别达 19109 元 5919 元 分别比 2000 年增长了 2 04 倍 1 63 倍 分别比 2005 年 增长了 82 1 81 8 但也要看到 城乡居民收入差距也在不断拉大 绝对收 入差距由 2000 年的 4026 6 元扩大 2005 年的 7238 1 元 2010 年的 13190 0 元 相对收入差距 二者之比 呈波动性不断扩大的态势 由 2000 年的 2 79 扩大 到近 10 年来的高点 3 33 而后略有回落至 3 23 从农民收入来源结构变化情 况来看 家庭经营收入和工资性收入是其主要来源 二者占比合计为 90 左右 而财产性收入 转移性收入占比较低 2010 年分别为 3 4 7 7 二者合计略 超 10 具体来说 尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长 但其占比呈现明 显下降趋势 2010 年比 2000 2005 年分别下降了 15 4 8 8 个百分点 工资 性收入 财产性收入 转移性收入无论是从绝对数量上看 还是从各自占比来 看 均呈现持续增长趋势 2010 年分别达 2431 1 元 202 3 元 452 9 元 分 别比 2000 年增长了