公共管理学复习资料.docx

公共物品v 公共物品（public goods)是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。v 与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。v 政府的基本职能就是提供公共物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资大的特点，使得私人企业不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益。因而，公共物品一般由政府或其他公共部门提供，而私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。v 纯公共品：国防、公共安全、环境保护；准公共品：道路、教育、社会保障、水务等。学习学派(the Learning School) v 组织环境是复杂和变化莫测的，战略制定首先必须采取不断学习的形式，战略学习是以应急的方式进行的，是在行动中学习，是分散的、集体的学习。v 学习学派将思考与行动、控制与学习相统一，形成了一个战略制定的草根模式，对传统的深思熟虑战略提出了挑战。v 学习学派: 将战略形成看作一个应急的过程，一个复杂的、进化的、渐进的和想象的过程，注重分析战略在组织中实际上是怎样形成的。环境复杂且不可预测，只有通过组织学习，企业才能应对环境的不确定性，战略决策者的职责不是制定战略，不是预想深思熟虑的东西，而是管理组织学习的过程。战略是一个学习及自然形成的过程，战略的基础是描述性的而不是说明性的，即摸着石头过河，我们谁也不是真理的占有者。利益相关者v 利益相关者指那些对组织投资或者经营有各种期望和要求，能够影响企业绩效或受企业绩效影响的团体或个人。包括雇员、管理人员、股东、供应商、顾客、及众多的社团等。v 可以在组织的正式结构中确认这些利益相关者，因为他们承担共同的任务，但利益相关者也可以产生于特定的事件，从而超越组织的正式机构。v 今天的管理者不再仅仅关注企业自身利润最大化的单一目标，通过致力于战略管理，管理者更关注企业自身的存在和发展与其他利益集团和谐共存的问题。v 利益相关者这一概念使管理者把其精力放在正确的方向上，为利益相关者创造价值，为顾客创造价值。公共组织与私人组织的差别v 环境因素v （1）市场v 公共组织所获得的拨款与市场机制是剥离的，来自于政府预算；私人部门面对的是自由竞争的市场，资金来自营利。v 公共组织提供的服务往往只有一家，公民在接受时没有自主权，组织缺乏竞争的压力；私人部门之间竞争充分，顾客可自由选择，有较大的自主权。v 公共部门提供的公共产品具有不可分割性、非排他性和非竞争性；私人部门提供的产品和服务是可分割和排他竞争的。v 公共部门是实现服务为宗旨，难以评估；私人部门以营利为宗旨，用顾客满意度来评估。v 公共组织对消费者选择偏好的反应较差，导致分配资源的效率较低，市场信号较弱，在降低成本提高绩效方面的改进缓慢。v （2）法律v 公共组织受到法律、规章制度、等级制度等较强的制约，私人组织只要在合法的范围内受到的制约较少。v （3）政治v 公共组织的环境充满了政治因素的影响，私人组织受政治因素影响较少。v 组织与环境的关系v 强制性。公共组织既是公共服务的提供者，也是政治权威的执行者；私人组织没有强制性权力，其权威取决于它在市场上的竞争力。v 影响范围。公共部门的影响范围更广，处理的社会事务更多，与外部环境的关系就越密切。v 公众监督。公共部门及管理人员受到的公众监督较多，“玻璃鱼缸管理”，透明度要求高。v 公众期望。公众对公共部门及其官员抱有较高期望，私人部门一般情况下只有股东和其他利益相关者对之关注较多。v 组织的内部运行方式v 组织结构。公共组织的内部结构反映了政府实体的法权结构，公共组织在此法权框架下运作，官僚作风更严重。私人组织相对较为灵活，结构简单。v 组织目标。公共组织追求公共利益，私人组织追求营利。前者的目标具有多样性，且变化快，常常相互矛盾，难以把握，换一个领导人，目标就会随之变动。公平比效率更重要。v 组织领导。公共部门的组织领导受到的外部约束多，自主性和灵活性较小，往往利用规章制度控制下属以维护自己的权威，不愿分权，培养一个接班人被认为是危险的，会使当权者的权威受到威胁，而私人部门更加重视人才培养。v 组织责任。公共部门的雇员要向政治领导人、议会和公众负责，责任机制更加复杂，私人部门主要向股东负责。v 组织绩效。与私人部门相比，公共组织的效率意识不强；目标模糊，衡量较为复杂，并且需要较长的时间才能表现出来，缺乏私人组织那样的绩效衡量标准，导致组织绩效测量模糊。v 组织人事。公共部门中的人员政治性职责更强，与外部利益团体和政权机关的接触频繁，外部政治联系与内部管理的平衡更难。v 员工特点：较高的权力欲和更高的成就需要，与私人部门相比，对工作的满意度更低，工作责任感更差，缺乏创新精神。v 人员安置：人事管理更加复杂和严格，人员的聘用和解雇涉及到因素更多，不仅是本部门，还有上级人事部门。v 人员激励：更容易感受到工作表现和外在回报之间的联系不紧密，导致工作效率低下，缺乏创新精神。但激励困难，组织的公共性程度越高，越难设计出可行的激励方法，不同部门偏好不同的激励方式；对稳定的工作、被委以重任、权力和赞赏等的偏好超过了金钱奖励，要给予这些奖励是非常困难的，因为权力更稀缺，且不可分割。v 虽然公共部门和私人部门有各种差别，但二者存在联系，并且这种联系越来越密切，公共部门开始学习借鉴私人部门的管理方法 ，倡导企业化政府，私人部门则更加重视社会责任，合作治理成为一个明显的趋势，公私伙伴关系正在不同的领域被广泛构建。政府失败的类型v 公共政策失效或失误v 公共物品供给的低效率v 内部性与政府扩张v 寻租及腐败治理v 20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。v 治理就是对合作网络的管理，又可称网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和企业以及社会组织等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。v 治理理念推崇“没有政府的治理”。绩效评估v 绩效评估尚无一致公认的定义，对绩效评估的研究分布于管理学、组织行为学、人力资源管理等学科中，学者们基于各自学科角度对绩效评估予以不同的理解。 在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定。 在中观层面，便是政府部门、事业单位和非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等。 在宏观层面，是整个公共部门或狭义上指政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平的持续提高，社会公正与平等，国家安全与社会秩序，精神文明。 公共部门绩效评估面临的困难v 20世纪80年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成为公民和政府一致的目标。然而，公共组织的绩效评估实属不易。公共组织绩效不易衡量，绩效的因果关系难以确认，公共组织的外部环境不易控制。公共部门绩效评估面临的困难如下：v （1）公共部门的产出难以量化。绩效评估的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，公共服务不易量化，公共部门缺乏竞争，无法取得可比较的成本与收益数据，以量化形式表现绩效是否适合，如医生和警察。v （2）公共部门目标缺乏准确性。 多重甚至相互冲突的组织目标，随着领导人的更替，绩效的侧重点随之转移，原定目标要重新排序。 目标具有抽象性和笼统性，管理者出于政治上的需要，或是不愿受明确目标的限制，或是希望获取更多的支持，往往故意把目标表述得模糊不清。比如提高公民素质、促进社会合作、改善居住环境等公共目标就很难测量。 有些公共服务的目标过大过高，不仅难以达到意欲实现的绩效目标，也使评估人员的实际操作更加困难。 v （3）公共部门绩效标准指标的难确定性。绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断的活动，评估指标的选择是绩效评估的基本前提。在实际操作中，绩效标准的难确定性和不可度量性是制约公共部门绩效评估的瓶颈： 如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制，服务不仅要关注效率、效果，也要关注服务的品质，而公共服务的品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。 功能相同的公共组织有地区性的差异，以同样的绩效指标来衡量它们的绩效并不公平。 评估标准指标难以摆脱主观价值判断的片面性。尤其是那些明确以价值为取向的社会发展指标和政治性指标。v （4）评估信息系统的不健全。绩效评估活动的过程，从信息论的角度来看，是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评估的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。公共部门尚未建立健全的评估信息系统，信息收集困难，信息沟通存在障碍，不光公众了解政府信息难，政府了解公众也难，受制于信息传递渠道。 v （5）管理者与评估者的对立。由于绩效评估者常常扮演社会和政治的角色，可能使得评估者同承担直线指挥职能的管理者之间存在着紧张的关系。 管理者将评估者看成自以为是的预言家，对管理者解决长期存在的实际社会问题的努力妄加评判。评估者确实有不同于一线管理者的眼光、意图和价值观，这往往使管理者感到受到了威胁，冲突肯定会发生，如学术知识与实践经验的对立，维持现状与进行变革的对立。 评估者虽然是专家，但毕竟只是建议者，决策者不一定接受评估者的建议，往往导致评估研究的结果不能及时运用到近期的决策中。 本来就缺乏的工作人员被重新分配去从事收集绩效评估数据等工作，而这并不是管理者最需要的，因而易于引起对评估的抱怨，无疑加大了评估的难度。第三部门v 第三部门的管理构成当代公共管理学的一个重要主题。v 第三部门是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。 v 第三部门研究的兴起v 对第三部门进行大规模系统研究是在1980年代。v 公共管理学：为“治理”开辟新领域v 政治学：社群主义兴起v 社会学：从关注“公民社会”开始v 经济学：寻找资源配置的第三种选择（社会企业）v 人类学：独特的视角（他者的目光）v 第三部门研究的主题v 第三部门的国际比较研究v 第三部门的管理机制研究（ 外部管理/内部管理）v 第三部门的案例研究v 第三部门的其他主题研究v 研究第三部门的方法v 分类法v 文献分析法v 案例调研法v 定量分析法v 西方第三部门的发展及其作用v 西方第三部门发展的历史可以追溯到教会的慈善传统和行业协会的兴起。v 第三部门的发展规模与政府对社会干预的政策选择密切相关，政府加强对社会的干预，第三部门萎缩；政府对社会放权，第三部门发展。 救济和福利性服务。 小规模的、以自力更生为基础的社区发展。 可持续发展。 全国和全球范围的结社运动。 v 西方第三部门崛起的原因v 政府改革的需要。v 市场失灵和政府失灵并存赋予了第三部门新的社会价值。v 第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间。 摆脱传统的福音主义，转向填补市场和政府都不愿做、没有做好或不能做的社会发展空白领域。如环保、减贫、教育、文化等。帮助政府和市场解决一些容易被忽视的边缘问题。v 第三部门自身的不断成熟。v 信息技术的支持作用。v 学术研究对第三部门发展的推动。 v 西方第三部门发展面临的问题v 萨拉蒙在惊呼“全球结社革命”已经来临的同时，指出存在三种神话。 德行完美的神话。 志愿主义的神话 完美无瑕的概念神话 独立的神话（王绍光） 圣洁的神话（王绍光）v 西方第三部门并不是想象的那么美好，存在主要问题如下： 无法摆脱公共部门固有的禀性 缺乏独立自主性 不公平竞争 追求自身利益（对提供服务比促进参与显得更有热情） 成为利益交易的场所 国际活动能力有限v 西方第三部门的作用v 促进经济增长。v 增加就业机会。v 提供公共物品和弥补政府缺陷。v 增加资源运用的透明度和合理性。v 扩大社会公平。v 培养人们的互助协作精神。v 在国际事务中发挥监督、协调作用。v 10.3 轨迹时期我国第三部门的发展v 根据民政部于1998年公布的社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、事业单位登记管理暂行条例，我国的第三部门可以分为社会团体、民办非企业组织、以及事业单位。 社会团体：我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社团是最接近非营利组织的社会组织。 民办非企业：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 事业单位：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 v 我国第三部门崛起的原因： 计划经济体制向市场经济体制的转变。 改革开放取得的巨大经济成果。 政府对第三部门的认识有了变化，孵化社会组织。 自下而上的草根参与意识逐步流行。v 我国第三部门的功能v 分担政府责任，促进社会公平和稳定。v 对社会资源进行公正、合理、高效率的配置。v 促进我国基层民主建设。v 净化社会风气。v 我国第三部门发展中存在的问题v 清华大学王名教授认为我国第三部门在发展中存在如下问题： 政社不分。政府不放权，第三部门先天依赖。 经费不足。无法正常开展活动，休眠状态。 能力不足。管理、创新、活动能力，人才缺乏。 法制缺陷。控制、限制的基调和繁琐的制度框架。v 我国第三部门面临如下困境： 缺乏独立性和自主活动能力。 缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。 法律法规不健全。 缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制。 公众对第三部门的认同度不高。（影子政府/草根组织）v 推进我国第三部门发展的思考v 政府对第三部门的重新定位。去行政化。v 政府与第三部门关系明晰化。合作关系。v 健全第三部门发展的相关法律法规。v 鼓励民间组织的发展。孵化社会组织，推动社会工作。v 培养公众的志愿精神和互助品质。v 积极参与“全球结社革命”。8.1公共政策与公共管理v 公共政策的性质与功能 政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划或所采取的行动； 政策是由一系列的活动所构成的过程； 政策具有明确的目的、目标或方向，并以一定的价值观为基础； 政策是对全社会的有价值之物所做的权威性分配，即涉及人们的利益关系。v 公共政策的特征 特定的主体; 特定的价值取向; 是一种政治过程; 是一种行为准则或行为规范。v 公共政策的本质 公共政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。 公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。 公共政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益的调节器。 v 公共政策的种类v 1.分配性的、调节性的、自我调节性的和再分配的政策 分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区。如农业补贴、免费义务教育，只产生得利者，不产生受害者。 调节性政策将减少受调节者的自由和权力，涉及到谁将得到满足谁将被剥夺，形成两个团体之间的冲突，控制污染、反垄断、消费者权益保护、食品药品监管，我国在这方面的力度不够。 再分配性政策涉及政府在社会各阶层进行有意识的财富、收入、财产的转移性分配，如所得税、扶贫、医疗救助及其他社会保障，这类政策涉及财产和权利的再分配，其制定和执行往往引起激烈的争论和冲突。 v 总政策、基本政策和具体政策 总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针等，即战略。 基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策，即基本国策，如计划生育。 具体政策位于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或者说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。 v 政治的、经济的、社会的、文化的政策 政治政策是处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范，如民族、国防、外交政策。 经济政策是政府处理经济问题或调整人们之间经济利益关系的手段，如金融、投资、贸易等方面的政策。 社会政策是政府用来处理社会问题所采取的行动或行为规范，如人口、治安、社会保障等政策。 文化政策是政府用来处理文化问题以及发展文化事业方方面的政策，如科技、文教、体育等政策。v 公共政策的目标和手段v 政策目标的价值前提 政策目标涉及主观和客观两个方面，既要解决是什么的问题，又要解决应该是什么的问题。 确立政策目标要以社会事实或客观条件为基础，从实际出发，以事实为依据，即人们选择什么样的政策目标是由社会现实所决定的。因而，政策目标可以量化，有定量指标。 公共政策作为政府对社会政治经济生活的干预措施或解决问题的手段，要达到何种理想状态，关键取决于全社会及社会成员个人的价值判断或价值观。 价值是对社会现象、事实的好坏、满意不满意、善恶等的一种判断。价值因素成为政策目标不可或缺的前提条件。在政策分析中，需要把某种现实状况与理想境界加以比较，确定理想境界的指标或尺度，并具有不同的权重，排列出优先顺序，而顺序的排列取决于价值判断。 价值判断取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统等因素，因而是一种主观判断。如效率与公平。 阿罗不可能定理：不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可的、统一的社会价值判断，而仅仅存在部分人或某些利益集团的价值判断。 v 基本政策目标 经济政策目标：进步、稳定、公正、自由、和平、持续；经济稳定、资源配置优化、分配公平；经济均衡、经济公正、经济增长。 政策目标：公开、透明、幸福v 公共政策的手段 财政政策：财政支出、收入、收支平衡 货币政策：利率和货币供给量 直接控制（管制）：价格管制、环境管制 制度变迁：社会保障制度、信访制度v 8.3公共政策系统及其运行v 公共政策系统的构成 信息子系统：从事信息收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息，公共决策的过程也是信息流动与转换的过程，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据，传统的手工处理资料的方式已经过时，产生了现代化的信息技术，信息系统是政策系统的神经系统，要加强和改善信息系统，适应复杂性决策和治理的需要。 咨询子系统：参谋子系统或智囊子系统，由政策研究组织以及专家学者组成的子系统，集中专家的智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供咨询，促进公共决策科学化、民主化。其作用：政策问题分析、政策预测、方案设计及论证、政策评估。 决断子系统：中枢子系统，由拥有决策权的高层领导者组成，居于核心地位，领导全过程，具有权威性和主导性。其作用：提供政策课题、确立政策目标、组织政策方案的设计、负责政策的最终决定。公共决策从本质上说是一种政治决策，其中包括了无法计量的价值问题，不仅仅是技术问题。 执行子系统：由政策执行组织及其人员组成，具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。其作用：为政策执行做好准备，从事指挥、沟通、协调等方面的活动，分析和总结执行情况。 监控子系统：体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，地位特殊，贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中，目的是使政策目标得以顺利实施，避免政策变形走样，保持政策的权威性和严肃性。其作用：确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；监控政策执行情况；反馈政策执行。v 公共政策主体v 政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 立法机关：西方的国会、中国的人大 行政机关：行政国家 政党：政党政治、党的领导、参政议政、党政关系 利益集团：非官方的政策主体 思想库：智库、兰德公司 大众传播媒介：第三种权力 公民（选民）：公民参与v 附：加强中国新型智库建设v 十八届三中全会提出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。v 教育部先后召开会议推动新型智库建设，并在复旦大学成立了中国高校智库论坛秘书处。上海先行一步，成立上海高校智库研究和管理中心，第一批设立13+5个高校智库。v 智库建设不同于学科建设：服务决策、引领社会、战略研究。v 公共政策过程v 政策过程本质上是一种政治过程，不同于市场决策，通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置或决定全社会价值、利益在不同基层、团体或个人之间的分配。v 2.政策过程的诸阶段，安德森将政策过程分为5个环节：问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策实施和政策评价。我们将之分为以下5个阶段： 政策制定：从发现问题到