公共政策执行偏差及纠正对策分析.doc

湘潭大学自学考试毕业论文题 目：论公共政策执行偏差及纠正的对策专 业：行政管理 考 籍 号：010109100783 考生姓名：刘 蓓 指导老师：谭九生 通信地址：湖南省长沙市雨花区香樟路22号长沙民政学院民政系民管0831班联系电话完成时间：2011年1月12日 目录摘要 1绪论 1一、公共政策执行偏差的概念及表现形式 1（一）公共政策执行偏差的概念 1（二）公共政策执行偏差的表现形式 1二、公共政策执行偏差产生原因分析 2（一）公共政策本身存在问题 3（二）公共政策执行主体存在问题 3（三）政策环境的变化导致政策执行受阻 4（四）政策目标群体影响政策的执行 4（五）公共政策执行机制不健全导致政策执行偏差 4三、纠正公共政策执行偏差的对策 5 （一）优化公共政策，提高公共政策质量 5（二）提高公共政策执行者的素质 5（三）建立创新执行方式的激励机制和有效的责任追究机制 6（四）正视公共政策执行偏差，做好公共政策执行再决策 6（五）建立健全政策执行机制 7四、结语 7参考文献 8论公共政策执行偏差及纠正的对策摘要：公共政策执行偏差是公共政策执行过程中的常见现象。公共政策执行偏差有众多表现形式，它是由政策本身不完善、执行主体出现问题、执行环境多元等多方面原因共同作用而导致的。及时纠正公共政策执行偏差能有效节省公共公共政策执行成本、保证公共政策目标的实现。本文将结合公共政策执行偏差的表现形式及偏差产生的原因提出针对性的纠正对策。关键词：公共政策、偏差、目标、执行机制公共政策是在美国兴起的综合性学科，有关公共政策的研究成果被引进我国以后，我国学者提出了一些符合我国实际的定义，其中有代表性的为：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。宁骚公共政策M，高等教育出版社2000：109然而公共政策只是一种存留在观念形态的方案，政策制定完成的下一个环节是政策执行，政策的实际有效性需要政策执行这一环节进行检验。公共政策执行是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标而采取的实际行动，政策执行是政策目标实现的基本途径。政策执行是一项极为复杂的实践活动，之于静态的公共政策而言，政策执行是动态的。在政策执行的过程中，常常会因为各种原因导致政策执行的偏差。一、公共政策执行偏差的概念及表现形式（一）公共政策执行偏差的概念公共政策执行者在实施政策的过程中，受到主客观因素的制约和影响，使行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的现象，宁国良论公共政策执行偏差及其矫正J湖南大学学报(社会科学版)，2000， (9)：95这类现象被称为政策失真或政策变形，也有学者将其称为政策执行变异、政策规避、政策执行阻滞等等。本文统一称之为公共政策执行偏差。（二）公共政策执行偏差的表现形式对于公共政策执行偏差的表现形式，有多位学者进行了细致的研究，经过总结，政策执行偏差的表现形式主要有以下八种：1、敷衍式政策执行，或称象征式政策执行。是指执行主体在执行政策的过程中，对于政策执行所必须的资金投入、人员安排以及宣传工作并没有真正做到位，或者说在执行时只做表现宣传。主要表现是前紧后松、敷衍塞责。这种“跑马观花”似的政策执行其总的特点就是使政策成了一纸空文。政策成了纸上文章，政策的制定也就失去了意义。2、附加式政策执行。是指政策的执行过程中被附加了不合理的内容，使政策的调整对象、范围、力度和目标与原地政策不符，从而使原定政策不能到位，或导致政策的不断扩大化，即执行者在现行政策的基础上再自行增添了若干新内容。“土政策”便是附加式政策的典型，“土政策”是指戴着因地制宜、政策执行灵活性高帽而自行附加额外目标的政策，“土政策”使政策执行复杂化，影响了政策目标的实现。宁国良论公共政策执行偏差及其矫正J湖南大学学报(社会科学版)，2000， (9)：953、残缺式政策执行，或称选择式政策执行。一项政策的制定往往会有众多细节，在政策执行过程中，执行者对这些细节进行过滤，只选择对所在或所代表利益群体有利的政策细节进行执行，这种使政策内容残缺、不能有效完整地实现既定政策目标的政策执行方式叫做残缺式政策执行。这种执行方式使政策的整体功能难以发挥，严重影响了政策目标的顺利实现，动摇了公共政策的权威性。其典型表现是“断章取义，为我所用”。4、观望式政策执行，或称政策滞后。主要指政策执行过程中，政策执行者总是被动观望，观望上级的动作，看是否有新政策出台；观望上级的态度，决定政策执行的力度；观望平级政府或机构，决定是否真正落实政策。这种对政策持观望态度的执行方式，忽视了政策的时效性，很有可能使政策的实施错失良机，导致政策目标实现滞后或者无法实现。5、替代式政策执行。是指政策与政策执行主体发生利益冲突时，执行者在执行政策的过程中换上与原定政策表面上一致而事实上相背离的内容。这种偷梁换柱的政策执行，是一种极严重的政策偏差，其政策内容、性质及目标已严重失真，影响了政策的权威性和严肃性。如上所述，“这种执行方式往往发生在政策与执行主体之间出现了极为激烈的利益差异和冲突时”宁国良论公共政策执行偏差及其矫正J湖南大学学报(社会科学版)，2000， (9)：96，“上有政策，下有对策”是现实中替代式政策执行的典型。6、机械式政策执行，或称政策复制。主要指执行主体不结合当地实际情况，而在执行过程中对以前的政策或其他地区的政策照搬照抄。这种执行或者表现为不考虑客观环境条件，对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析，机械地照搬其它地区、部门或行业的公共政策；或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点，机械地照搬陈旧的、过时的公共政策。向加吾当代中国公共政策执行主体的偏差行为J四川行政学院学报，2006， (1)：11这种机械呆板的执行把政策的原则性和灵活性分离，使政策失去针对性。往往会因为与地区实际不符而不能有效实现政策目标，降低行政效率，浪费公共资源。7、对抗式政策执行，或称政策抵制。主要指由于公共政策的执行主体因政治觉悟、对政策的领悟和利益驱动等原因对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，而采取回避或对抗的态度，有意不执行、或变相不执行公共政策这是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现，严重影响了政策的权威性。这种执行偏差，其危害是政策执行中断或根本不能到位。唐礼武我国公共政策执行中的失控表现、原因及对策分析J云南行政学院学报，2005， (3)：668、野蛮式政策执行。是指执行主体滥用公权力，对执行对象用命令、强制等手段执行公共政策。如近年来大力搞建设的背景下的强制拆迁，执行者在执行政策的过程中不重视做好对拆迁户的宣传工作、舍不得投入资金到拆迁户的住房安置或经济补偿中，反而利用公权力采取强制措施，发生了众多悲剧事件。这种政策执行方式不仅违背了公共政策的公共性、降低了政策执行效率，还严重影响干群关系、加剧了与执行对象的冲突、损害了政府的形象。二、公共政策执行偏差产生的原因分析美国学者托马斯史密斯认为，在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即理想化的政策、执行机构、政策环境和目标群体。而除了上面四个因素外，执行机制也至关重要。以下将主要从上述五个方面论述公共政策执行偏差产生的原因。（一） 公共政策本身存在问题科学的公共政策具有诸如合理性、明确性、稳定性与变动性相结合、连贯性与一致性相结合四大基本特征公共政策缺乏合理性。公共政策缺乏合理性主要表现在以下三个方面：其一为政策制定缺乏针对性，政策目标模糊不清，政策没有围绕解决某一问题进行制定；其二是政策缺乏科学性，一些政策不合理的地方在于，政策制定者往往是通过主观臆想而不是建立在调查研究、理性分析和科学判断上；其三是政策不可行，政策的顺利执行，从操作上和技术上来说，必须具体可行，必须是在现实条件下能够有效实现政策目标的。公共政策缺乏明确性。政策能够有效执行的关键在于政策方案是否具体明确，这种明确性同时也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行者造成执行中的困扰，导致在实施过程中难以实现既定目标，而使政策得不到有效执行。政策缺乏明确性，会导致政策界限不清、为某些执行者提供随意变通政策的借口，严重危害政策的合法性及权威性。政策缺乏明确性还可能会给政策执行客体带来认识上的偏差，甚至会影响他们对政策的认同度。政策缺乏稳定性与变动性。古代思想家说 “世异则事异，事异则备变”。所以，政策必须保持一定的稳定性，才能保证政策的有效实施。朝令夕改的政策会是执行者无所适从，而影响他们对政策的认同；然而，事物是处在不断变化 中的，随着政策执行环境的不断变化，政策需要保留一定的变动性，没有变动性的政策往往会随着环境的变化而削弱政策的可行性。政策缺乏一致性和连贯性，或称政策缺乏协调性。公共政策反映的是一个国家在一定时期的基本发展趋势。在政策制定过程中，新老政策之间，政治、经济、社会等各个领域或各个部门政策之间，上级与下级之间，如果不能进行很好地协调和配套，没有形成科学合理的政策体系，会给政策执行带来种种困难。除以上列列举出来的四点外，还有诸如政策缺乏权威性宁骚公共政策M，高等教育出版社2000：156、缺乏预见性宁骚公共政策M，高等教育出版社2000：159、缺乏公共性、公共政策“快餐化”公共政策“快餐化”即一些公共政策制定的随意化：只求决策的快意，而无科学的擘画。这种“快餐化”的决策，结果要么虎头蛇尾，难以为继；要么遭到抵制，难以推进。无论哪一种情况，都消解着政府公信，更浪费了公共资源。（摘自公共政策应避免“快餐化”，作者：王石川./GB/14748/13074427.html）等也会造成政策执行的偏差。（二）公共政策执行主体存在问题分析执行主体导致政策执行偏差主要应从执行主体机构及执行人员来看。执行主体受自身利益需求驱动。公共选择理论中的“经济人”假设认为，每个人都是“理性的自私者”，他关心的只是个人效用的最大化，即使在涉及公共利益时也是如此。公共政策的实质就是对社会资源和利益的划分，当利益这块蛋糕无法分匀时，公共政策就很有可能会出现问题，造成政策失真。政策执行主体易受“路径依赖性”影响。路径依赖是美国制度经济学家道格拉斯诺斯在制度变迁中所提出的描述过去对现在和未来产生强大影响的术语，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。向加吾当代中国公共政策执行主体的偏差行为J四川行政学院学报，2006，(1)：13执行主体在公共政策在执行过程中，往往会受到以往政策执行方式和方法的影响，而忽略政策执行环境和政策目标群体的逐渐变化。执行主体受到这种“路径依赖”的影响后，可能形成对政策执行方式的固定化，难以做到政策执行的灵活性，从而影响政策的执行效率，甚至于浪费人力物力。执行人员的综合素质欠缺。执行者的综合素质与政策的有效施行息息相关。缺乏综合素质的执行者欠缺对于一些政策存在认知问题，很有可能导致对政策的消极或抵触态度，或者由于对政策的理解错误而导致对政策的错误执行。虽然欠缺综合素质的执行人员主观上愿意正确执行政策，但是由于自身知识结构方面存在缺陷，会使他们对一些政策的具体细节或一些深层次目标难以理解，而不能有效地实行政策，造成政策执行偏差。出上述三点外，执行主体之间沟通不畅，执行主体之间缺乏良好的沟通与协调，以及执行主体之职能不清、交叉、重叠或错位，造成相互推诿、相互指责、多头执行等混乱局面，亦可能导致政策执行的失误与偏差，给政策执行带来极大的负面影响。（三）政策环境的变化导致政策执行受阻公共政策的执行是在一定的社会环境下进行的。政策环境具有复杂性、多样性、变异性等特点，这些特点给政策的执行造成了困扰，增大了执行的难度。由于政策环境具有变异性，政策制定到实施往往会经历两种不同的环境，即制定环境与执行环境截然不同。所以即使一些理性分析、科学研究的政策，放在执行环境下也会产生问题。而政策环境又复杂多样，主要可以分为政治环境、经济环境以及文化环境，这些环境都对政策的有效执行有深刻的影响。有些政策在上述三类环境中的某一特定环境下是可行11唐礼武我国公共政策执行中的失控表现、原因及对策分析J云南行政学院学报，2005， (3)：67的，然而随着环境的逐渐复杂和多元化，也就无法达到既定目标了。（四） 政策目标群体影响政策的执行公共政策的执行过程除了是执行者这一执行主体的行为过程，还与政策目标群体有着密不可分的联系。目标群体对于政策的执行不仅仅是消极被动地接受与顺从，从另一角度来看看，目标群体也是政策执行主体之一，因为政策要通过目标群体才能实现政策目标。目标群体影响政策的执行而导致政策偏差有如下三种情况。目标群体对政策的认同度低，而不愿意接受政策，甚至阻扰政策的执行。导致认同度低的原因为两个方面：其一，从主观上看，目标群体思想文化素质的高低会影响其对政策的理解；政策本身具有较强的利益性，政策的制定往往会对目标群体的利益造成影响。其二，从客观上看，公共政策的宣传工作不到位，缺乏有效地信息反馈机制，也会使目标群体对公共政策的内容和目标不理解，甚至不认同。目标群体对作为政策执行者的政府缺乏信任。良好的政府形象可以减小政策执行的阻力，反之，政府形象差，目标群体对政府不信任，会对政策执行造成严重影响。如一些执行者在政策执行期间利用公权力收受他人费用，谋取私利等均会使目标群体对执行者丧失信任，使得一些本可以被目标群体接受的政策，也因为目标群体的不满而无法实施。目标群体规模的大小也会影响政策的执行效率和可行性。目标群体规模越小，涉及的利益越简单，执行的难度就越小，反之，目标群体规模越大，涉及的利益越复杂，执行的难度就越大，政策执行的影响因素也就越多。（五） 公共政策执行机制不健全导致政策执行偏差政策执行机制是政策执行运行的轨道，公共政策执行机制不健全导致政策执行偏差主要表现在以下几个方面政策宣传工作不足。执行主体不重视对政策意图的宣传与传播工作，必然导致作为目标群体的社会大众对政策缺乏充分的了解，进而对政策产生怀疑甚至抵触。或者在政策宣传工作中的宣传渠道单一，以致不能尽可能多地覆盖目标群体，而造成政策信息传播受阻。沟通与反馈机制不合理。公共政策在执行过程中，由于执行主体与政策执行对象缺乏良好的沟通，而使执行对象对政策存在质疑；加之部分地方对执行对象提供的意见或建议的收集工作做得差强人意，以及政策执行信息反馈不及时等原因，政策在执行过程中出现的偏差而不能得到及时的纠正，严重影响了政策执行的效率。缺乏健全的监督机制。监督体制和方法的不当、监督机构的权利过小或过大等都会对政策执行造成重要影响。现阶段我国虽然形成了多元化的监督体系，但由于监督机构没有独立性或者机构之间责任没有区分明确，而经常出现执行人员“合作”，扮演“裁判”和“运动员”双重角色等情况。邓小平邓小平文选第二卷M人民出版杜1983：328监督机制的缺乏，会为企图利用公权力在政策执行过程中牟取私利的执行者创造肥沃的土壤，严重影响公共政策的权威性与公共性。三、纠正公共政策执行偏差的对策从上文的论述中不难看出，公共政策的执行偏差是由多方面原因造成的。思考如何才能纠正公共政策的执行偏差，从上述导致政策执行偏差的各个方面出发才能保证对策的针对性、有效性及可行性。（一） 优化公共政策，提高公共政策质量公共政策具有鲜明的公共性，所以在制定公共政策时，要尊重民意、反映民智，将民意调查作为决策的根本立足点。只有在注重调查研究，充分尊重民意的基础上进行公共政策决策，才能体现公共政策的公共性。保持政策的民意基础，可以通过完善听证制度、决策咨询制度等制度体系，通过在政务网站开辟论坛等方式来保障政策目标群体利益表达的顺畅。公共政策还具有权威性、合理性、明确性、稳定性等特征。政策制定者在优化公共政策时，要在科学分析后保证政策的明确、合理，同时保证政策执行中政策的权威及稳定。使公共政策科学化、规范化。此外，要想优化公共政策，提高公共政策质量，还应当针对目标群体规模大小、考虑目标群体的接受程度。以免因为政策本身的复杂性，目标群体无法配合政策的执行。（二）提高公共政策执行者的素质，为公共政策的顺利执行创造良好的主观条件政策执行过程中出现偏差在很大程度上是由政策执行者综合素质低造成的。提高执行者的综合素质主要有：其一，加强执行者的思想道德教育。提醒执行者在执行政策的过程中莫要以权谋私，妄自尊大；还可强化职业道德，执行政策与群众打交道时摆正态度，坚定为人民谋福祉的信念。其二，提高执行者的理论修养业务水平。政策执行主体只有具备一定的政策知识和执行能力，才能更准确地理解政策目标和政策计划并切实地予以实施。做到这方面的提高，主要可通过理论教学和社会实践两种方式。其三，不断更新知识结构、能力结构，适应新形势之需要。随着国家经济发展水平的提高和科技的不断进步，政策执行环境日新月异，执行者必须通过培训和自行积累等方式才能完成时代赋予的新要求，实现政策执行方式的灵活性与有效性，防止出现“路径依赖”。（三）建立创新执行方式的激励机制和有效的责任追究机制 公共政策执行方式“路径依赖”的对立面是创新执行方式，执行方式的创新能更为有效、以更低成本实现政策目标，是政策执行灵活性的表现。而现实情况下，创新的执行方式会使创新者面临巨大的风险和诸多不确定性，创新一旦不成功，将可能使政策偏离轨道。即使创新成功，创新者也不可能获得全部收益，也就是说，别人却可以在不支付任何成本的情况下“搭便车”，不劳而获。这些都严重扼杀了创新者的创新意愿和动力。所以要实现执行方式的适度创新，必须建立健全创新政策执行方式的激励机制，奖励创新成功者的同时，确保创新者对创新成果的专属所有权，鼓励执行者创新执行方式。还应建立健全对公共政策执行者的责任追究机制。邓小平说：干部缺乏正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法。宁国良论公共政策执行再决策J湘潭大学社会科学学报，2000， (2)：10他强调必须建立责任制，调动行政人员的积极性，灵活高效的执行各项政策。建立健全对执行者的责任追究机制，就是要提高政策执行者的责任意识，建立政策执行的风险监控机制，对由于政策执行失败而造成损失的执行者要追究责任。这样能加大对执行者公共政策执行的监督，促进执行者树立牢固的责任意识和良好的职业道德，同时也是提高执行者综合素质的重要手段。实质上责任追究机制也是一种风险预警机制，不仅提高执行者警惕的同时，还可在政策执行出现失误时，及时对政策加以调控，防止出现政策执行的失真。（四）正视公共政策执行偏差，做好公共政策执行再决策公共政策执行再决策，是指公共政策执行主体在公共政策执行过程中以及公共政策执行任务完成之后，根据信息反馈对原政策方案所作的必要补充或修正。从实质活动上来讲，是实施过程的暂时中断，仿佛又回复到了政策制定的初始阶段，其结果是形成一项更为科学、合理的政策，但是所产生的新政策与原政策联系紧密，它们针对的是同一个政策问题。人的认识总是落后于客观实际的，不可能在一切条件下都能做出正确的决策。政策在其运行过程中出现某些失误、某些偏差在所难免。因此，为了纠正政策偏差和克服政策自身的局限性可对实施中的政策根据实际情况做出修改、增删。而公共政策执行的再决策与原政策的政策目标是一致的，所以说它是保证政策执行科学性与针对性的有效选择。（五）建立健全政策执行机制健全公众参与机制。社会公众是公共政策的主要目标群体，而公共参与政策执行是其介入国家政策生活的重要渠道。公众积极参与政策执行，能促进公众对公共政策的了解、增进公众与执行者的联系、融洽干群关系。让公众参与政策的制定环节，能有效疏通政策反馈渠道，有效听取民意，有利于公民意愿和实际情况的充分表达；让公众参与政策的执行和监督环节，能有效制约执行者公权力的滥用，明确了执行者的权利和义务，有助于改变政府既当“运动员”又当“裁判员”的双重混合角色；让公众参与政策执行的评估环节，有利于公共政策执行的信息反馈，防止出现公共政策评估的“暗箱操作”。健全公共政策的舆论宣传机制。缺乏对政策的舆论宣传时导致政策执行偏差的主要原因之一。舆论宣传的作用在于让目标群体了解政策目标及大致内容，做好了舆论宣传工作，能提高目标群体对政策的认同，减小政策执行的阻力。一旦政策执行偏差产生，舆论宣传显得更为重要，因为对偏差产生的原因、危害及矫正的必要性应当向公众解释清楚，以免在目标群体误以为损害了他们的利益而做出抵制政策的行为。健全公共政策执行的监督机制。要想从根本上纠正政策执行偏差，还应当健全执行过程中的监督制度。其一是要保证监督机构的独立性，实行监督垂直领导体制，从根本上改变监督主体与客体共存于一个组织单元的不正常状况。其二是实现机构监督与社会监督双管齐下，社会监督是指诸如民间组织监督、社会舆论监督等，机构监督和社会监督的有效结合，是国家利益与公民利益一致化的体现。健全公共政策的反馈与评估机制。政策执行到一定阶段时，要及时对政策执行进行评估，看执行情况是否与既定目标相符。及时对政策进行反馈和评估，能明晰政策的执行情况，在第一时间发现政策执行的偏差现象并及时采取纠正措施、控制政策执行效果。除上述五点外，还应合理安排利益主体之间的利益分配，实现各方利益平衡。公共政策的执行过程也是各方利益的整合过程。中央利益和地方利益、公共利益和私人利益是政策执行中最需要整合的两对关系。中央利益和地方利益的整合就是保障政策的权威性、提高地方政府在执行中的服从度的同时，在政策制定时也要考虑和照顾地方的利益，使执行机构的价值取向与政策的价值取向尽量趋于一致。公共利益和私人利益的整合要努力实现与私人利益相兼容的公共利益。另外，发动民间组织积极参与能更好地监督公共政策的执行、塑造适合政策执行的环境能使公共政策更具针对性和可行性。四、结语公共政策的执行过程是将观念形态的政策方案转化成为实现公共政策目标的动态过程，在这一执行过程中，难免会因为各种各样的原因导致政策执行的偏差，这种偏差的产生有其必然性。政策制定者以及政策执行者面对各种偏差时应当正确分析公共政策偏差产生的原因，以保证公共政策执行走上正常的轨道，尽可能地降低政策执行成本和可能存在的副作用。注释： 宁骚公共政策M，高等教育出版社2000：1092宁国