推进财政支出绩效监督的调研报告

1/22推进财政支出绩效监督的调研报告财政支出绩效监督是指运用科学、规范的评价方法，依据一定的原则，按照统一的评价指标和标准，对财政支出运行过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过绩效评价找出财政支出决策和执行中的问题以及提出改进的方向，并将绩效评价结果作为财政资金分配的重要依据。随着以编制部门预算为龙头的预算编制体系、国库集中支付为龙头的预算执行体系、绩效评价为龙头的预算监督体系的公共财政管理体制的建立，财政支出绩效监督评价已经成为公共财政管理体制的重要组成部分，是推进政府管理效率、资金使用效益和公共财政服务水平的重要手段。随着公共财政体制框架的建立，财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于目前徽县县级财政管理基础还不够坚实，实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约，所以推进徽县财政支出绩效监督管理工作，需要明确绩效监督管理的层次、主客体，初步构建科学的指标体系，以及选择适合徽县县情的改革路径。一、开展财政支出绩效监督工作的重要性和必要性财政支出绩效监督是完善财政管理的重要内容，是财政支出管理的深化与延伸，是财政监督工作的重要发展2/22方向。当前，财政收支矛盾依然突出，财政支出继续呈刚性增长态势，政府性负债比重正在逐步加大，给政府及财政部门带来新的压力。加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，积极推行财政支出绩效评价，是财政改革与财政管理面临的一项新任务；对于调整财政支出结构，缓解财政支出压力，提高经费使用效益，促进构建和谐社会，有着重要的实际意义。绩效监督评价是加快政府职能转变的客观需要。政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。财政资金是政府性资金，实际上是老百姓的钱，财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求，符合人民群众的利益，今后财政支出重点要放在公共事业领域，如社会事业发展、基础设施、社会保障等。财政支出绩效监督评价的本意是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，是体现公共财政投向结果的一种管理理念和管理方式，目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。因此，通过绩效监督评价，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，在客观上也是政府职能转变的需要。绩效监督评价是提高财政资金使用效益的内在要求。3/22随着经济社会的不断发展，徽县的财政收入快速增长。财政在确保解决“吃饭”问题的前提下，可以有一定的资金用于“建设”。“建设”与“吃饭”不同，必须更讲求效益。花钱要搞清楚资金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。财政部门将大量资金用于项目建设，这在客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量财政资金的使用效益，即绩效监督评价。特别是对财政专项资金支出，通过建立科学的评价指标和评价方法，对财政专项资金进行绩效评价，可以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效理念，从而进一步强化财政资金使用效益。绩效监督评价是引导社会资源有效配置的重要杠杆。财政资金特别是财政专项资金，不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用，而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。因此，财政专项资金投入决策的合理性和科学性，不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用，而且直接影响到社会资源的合理配置和投入方向。通过财政支出绩效监督评价指标体系和评价方法，对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价，不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用，从而优化社会资源的配置。绩效监督评价是完善公共财政体制的实际需要。在公共财政框架下，预算编制、预算执行和预算监督三分离4/22是公共财政框架的基本要求。财政支出绩效监督评价采用科学规范的评价制度体系，通过“跟踪问效”的方式，对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判。目前以绩效监督评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成，它将成为公共财政管理的“三驾马车”之一，共同规范财政资金的使用与绩效。绩效监督评价是强化财政监督的历史性要求。财政分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程中，就必然会形成以国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。广大纳税人作为委托人，出于对公共产品数量及质量的需求，对于公共支出会有强烈的绩效关注，这是加强财政绩效监督之原动力所在，也是一个政府维护其拥护程度、合法性的基础。长期以来，财政监督侧重财务合规性检查，忽视对绩效的监督，对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核，普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题，造成大量低效和无效投资。一些盲目投资，低绩效投资所带来的损失，一定程度上比财务违规造成的损失大的多。所有这些急需我们引入绩效监督思想，更加敏锐而不是机械地去监督财政支出。另外，近几年财政预算管理改革取得丰硕成果，预算资金更加综合，预算细化程度明显提高；连续多年的会计信息质量大5/22检查，各单位会计基础工作得到改进；这两方面都给财政绩效监督创造了条件，也提出了历史性的要求。二、徽县财政支出绩效监督工作开展情况和难点分析徽县财政支出绩效监督评价工作从XX年年开始起步，经过两年多的探索和实践，取得了一定的成绩，积累了一些经验，但也存在着一些需要引起重视的问题。为进一步推进徽县财政支出绩效监督评价工作，有必要对财政支出绩效监督评价工作实践进行再思考。徽县绩效监督工作开展情况。徽县财政支出绩效监督评价工作起步于XX年年。根据甘肃省财政监督条例和陇南市财政支出跟踪问效暂行办法，结合徽县财政工作实际，县政府下发了关于印发徽县财政支出跟踪问效实施办法的通知，对财政支出绩效评价的内容和方法、绩效评价指标和标准、绩效评价的组织方式与实施范围、绩效评价程序以及评价结果的应用作出了规定，为绩效评价工作的开展创造了外部环境。财政局制定下发徽县财政支出跟踪问效评价指标体系，设立业务指标和财务指标来2个一级指标，分设12个二级指标，具体细化为26个共性指标和4各个性指标，并制作了徽县财政支出项目绩效自评报告和徽县财政支出项目绩效评价报告范本，明确了财政局内部绩效评价工作的职责，建立起了内部协调机制，以利于绩效评价工作上的配6/22合。根据徽县财政支出跟踪问效实施办法的精神，按照“先易后难，由点及面、稳步推进”的原则，XX年年和XX年选择了财政专项支出在五十万元以上的5个项目布置开展绩效监督检查，涉及的项目包括整存推进扶贫项目、城区三期拆迁改造、东西河道治理、工业集中区建设、金徽大道建设等项目。对项目涉及单位县建设局、拆迁办、经委、国土局、水电局、城关镇、水阳乡、银杏乡等部门XX年年度和XX年1月至6月份期间，有关项目资金使用情况和财政绩效进行了延伸检查。在组织开展绩效评价工作中，发现项目会计给检查组送审的会计资料，仅仅反映项目财务机构直接经办的资金收支状况，而涉及同一项目的资金却分散到相关部门和乡镇办理收支事项，与项目专门会计没有充分衔接，项目会计核算反映不出本项目投资运作的全貌，会计部门很难发挥参与项目资金全程管理和财务计划控制建议职能。项目建设资金财务进度考评和财政绩效评价基础资料不全面。检查组未查阅到项目工程投资概预算等财务基础资料，无法考评财政投资到位进度，也无法全面评价完成项目投资部分的财政绩效，更无法准确估算项目投资的资金缺口，为政府决策提供准确及时、切合实际的筹资建议存在一定难度。为此，检查组建议项目实施单位，在编制和修订项目建设规划时，编制和及时7/22修订详细的投资预算和筹资方案，便于政府及有关职能部门监管和考评，也便于财政部门及时筹集建设资金，保障项目建设顺利进行。产生的绩效评价报告反映问题的层次和深度还不够深入，绩效监督评价的结果还没有与预算安排挂钩，难以为政府监督和考核公共管理部门绩效提供依据。开展绩效监督评价的难点分析早在XX年4月财政部就下发了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，存在现代财政观念、绩效监督法规制度和财政绩效监督技术等因素的制约，实施绩效监督评价还存在较多的难点。1、绩效监督法律法规不够健全。我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规，相关的一些规定散见于预算法、会计法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规之中，缺乏整体性、系统性。财政支出绩效监督的法律规范更是明显空白。有关财政支出绩效监督主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等方面均没有相应法律规定，没有形成制度化和系统化的监督工作机制，使整个绩效监督工8/22作缺乏法律约束与制度保障。当前一些关于绩效监督工作的思考，在各地财政监督机构中进行，也出台了部分框架性、原则性的规范文件，但大部分地区还没有将绩效监督列入当前实质性的工作部署中。2、绩效监督评价的氛围还未形成。传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。在财政资金的监督审计和考核方面，有关财政支出绩效监督的基本理论认识不清晰并缺少基本共识，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。部分部门和单位对绩效评价工作的重要性和意义没有引起足够的重视，还没有形成绩效评价的理念。长期以来，在财政资金分配和使用过程推进财政支出绩效监督的调研报告财政支出绩效监督是指运用科学、规范的评价方法，依据一定的原则，按照统一的评价指标和标准，对财政支出运行过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过绩效评价找出财政支出决策和执行中的问题以及提出改进的方向，并将绩效评价结果作为财政资金分配的重要依据。随着以编制部门预算为龙头的预算编制体系、国库集中支付为龙头的预算执行体系、绩效评价为龙头的预算监督体系的公共财政管理体制的建立，财政支出绩效监督评价已经成为公共财政管理体制的重要组成部分，是推进政府管理效率、资金使用效益和公共财政服务水平9/22的重要手段。随着公共财政体制框架的建立，财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于目前徽县县级财政管理基础还不够坚实，实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约，所以推进徽县财政支出绩效监督管理工作，需要明确绩效监督管理的层次、主客体，初步构建科学的指标体系，以及选择适推进财政支出绩效监督的调研报告合徽县县情的改革路径。一、开展财政支出绩效监督工作的重要性和必要性财政支出绩效监督是完善财政管理的重要内容，是财政支出管理的深化与延伸，是财政监督工作的重要发展方向。当前，财政收支矛盾依然突出，财政支出继续呈刚性增长态势，政府性负债比重正在逐步加大，给政府及财政部门带来新的压力。加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，积极推行财政支出绩效评价，是财政改革与财政管理面临的一项新任务；对于调整财政支出结构，缓解财政支出压力，提高经费使用效益，促进构建和谐社会，有着重要的实际意义。绩效监督评价是加快政府职能转变的客观需要。政府职能主要是经济调节、10/22市场监管、社会管理、公共服务四个方面。财政资金是政府性资金，实际上是老百姓的钱，财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求，符合人民群众的利益，今后财政支出重点要放在公共事业领域，如社会事业发展、基础设施、社会保障等。财政支出绩效监督评价的本意是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，是体现公共财政投向结果的一种管理理念和管理方式，目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。因此，通过绩效监督评价，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，在客观上也是政府职能转变的需要。绩效监督评价是提高财政资金使用效益的内在要求。随着经济社会的不断发展，徽县的财政收入快速增长。财政在确保解决“吃饭”问题的前提下，可以有一定的资金用于“建设”。“建设”与“吃饭”不同，必须更讲求效益。花钱要搞清楚资金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。财政部门将大量资金用于项目建设，这在客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量财政资金的使用效益，即绩效监督评价。特别是对财政专项资金支出，通过建立科学的评价指标和评价方11/22法，对财政专项资金进行绩效评价，可以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效理念，从而进一步强化财政资金使用效益。绩效监督评价是引导社会资源有效配置的重要杠杆。财政资金特别是财政专项资金，不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用，而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。因此，财政专项资金投入决策的合理性和科学性，不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用，而且直接影响到社会资源的合理配置和投入方向。通过财政支出绩效监督评价指标体系和评价方法，对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价，不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用，从而优化社会资源的配置。绩效监督评价是完善公共财政体制的实际需要。在公共财政框架下，预算编制、预算执行和预算监督三分离是公共财政框架的基本要求。财政支出绩效监督评价采用科学规范的评价制度体系，通过“跟踪问效”的方式，对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判。目前以绩效监督评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成，它将成为公共财政管理的“三驾马车”之一，共同规范财政资金的使用与绩12/22效。绩效监督评价是强化财政监督的历史性要求。财政分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程中，就必然会形成以国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。广大纳税人作为委托人，出于对公共产品数量及质量的需求，对于公共支出会有强烈的绩效关注，这是加强财政绩效监督之原动力所在，也是一个政府维护其拥护程度、合法性的基础。长期以来，财政监督侧重财务合规性检查，忽视对绩效的监督，对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核，普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题，造成大量低效和无效投资。一些盲目投资，低绩效投资所带来的损失，一定程度上比财务违规造成的损失大的多。所有这些急需我们引入绩效监督思想，更加敏锐而不是机械地去监督财政支出。另外，近几年财政预算管理改革取得丰硕成果，预算资金更加综合，预算细化程度明显提高；连续多年的会计信息质量大检查，各单位会计基础工作得到改进；这两方面都给财政绩效监督创造了条件，也提出了历史性的要求。二、徽县财政支出绩效监督工作开展情况和难点分析13/22徽县财政支出绩效监督评价工作从XX年年开始起步，经过两年多的探索和实践，取得了一定的成绩，积累了一些经验，但也存在着一些需要引起重视的问题。为进一步推进徽县财政支出绩效监督评价工作，有必要对财政支出绩效监督评价工作实践进行再思考。徽县绩效监督工作开展情况。徽县财政支出绩效监督评价工作起步于XX年年。根据甘肃省财政监督条例和陇南市财政支出跟踪问效暂行办法，结合徽县财政工作实际，县政府下发了关于印发徽县财政支出跟踪问效实施办法的通知，对财政支出绩效评价的内容和方法、绩效评价指标和标准、绩效评价的组织方式与实施范围、绩效评价程序以及评价结果的应用作出了规定，为绩效评价工作的开展创造了外部环境。财政局制定下发徽县财政支出跟踪问效评价指标体系，设立业务指标和财务指标来2个一级指标，分设12个二级指标，具体细化为26个共性指标和4各个性指标，并制作了徽县财政支出项目绩效自评报告和徽县财政支出项目绩效评价报告范本，明确了财政局内部绩效评价工作的职责，建立起了内部协调机制，以利于绩效评价工作上的配合。14/22根据徽县财政支出跟踪问效实施办法的精神，按照“先易后难，由点及面、稳步推进”的原则，XX年年和XX年选择了财政专项支出在五十万元以上的5个项目布置开展绩效监督检查，涉及的项目包括整存推进扶贫项目、城区三期拆迁改造、东西河道治理、工业集中区建设、金徽大道建设等项目。对项目涉及单位县建设局、拆迁办、经委、国土局、水电局、城关镇、水阳乡、银杏乡等部门XX年年度和XX年1月至6月份期间，有关项目资金使用情况和财政绩效进行了延伸检查。在组织开展绩效评价工作中，发现项目会计给检查组送审的会计资料，仅仅反映项目财务机构直接经办的资金收支状况，而涉及同一项目的资金却分散到相关部门和乡镇办理收支事项，与项目专门会计没有充分衔接，项目会计核算反映不出本项目投资运作的全貌，会计部门很难发挥参与项目资金全程管理和财务计划控制建议职能。项目建设资金财务进度考评和财政绩效评价基础资料不全面。检查组未查阅到项目工程投资概预算等财务基础资料，无法考评财政投资到位进度，也无法全面评价完成项目投资部分的财政绩效，更无法准确估算项目投资的资金缺口，为政府决策提供准确及时、切合实际的筹资建议存在一定难度。为此，检查组建议项目实施单位，在编制和修订项目建设规划时，编制和及时修订详细的投资预算和筹资方15/22案，便于政府及有关职能部门监管和考评，也便于财政部门及时筹集建设资金，保障项目建设顺利进行。产生的绩效评价报告反映问题的层次和深度还不够深入，绩效监督评价的结果还没有与预算安排挂钩，难以为政府监督和考核公共管理部门绩效提供依据。开展绩效监督评价的难点分析早在XX年4月财政部就下发了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，存在现代财政观念、绩效监督法规制度和财政绩效监督技术等因素的制约，实施绩效监督评价还存在较多的难点。1、绩效监督法律法规不够健全。我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规，相关的一些规定散见于预算法、会计法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规之中，缺乏整体性、系统性。财政支出绩效监督的法律规范更是明显空白。有关财政支出绩效监督主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问16/22效等方面均没有相应法律规定，没有形成制度化和系统化的监督工作机制，使整个绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障。当前一些关于绩效监督工作的思考，在各地财政监督机构中进行，也出台了部分框架性、原则性的规范文件，但大部分地区还没有将绩效监督列入当前实质性的工作部署中。2、绩效监督评价的氛围还未形成。传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。在财政资金的监督审计和考核方面，有关财政支出绩效监督的基本理论认识不清晰并缺少基本共识，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。部分部门和单位对绩效评价工作的重要性和意义没有引起足够的重视，还没有形成绩效评价的理念。关于我市财政预算绩效管理问题的调研财政预算绩效管理作为财政科学化、精细化管理的重要内容，是加强财政资金分配和财政支出控制，提高财政资金使用效益的重要手段。我市自启动财政预算绩效管理工作以来，经过不断探索实践，绩效管理制度逐步建立，绩效管理范围不断扩大，取得了显著成效，但随着工作的深入推进，一些问题也逐步显现。为进一步深化预算绩效管理改革，切实提高17/22预算绩效管理水平，我们对我市预算绩效管理情况进行了调研。一、我市预算绩效管理工作开展情况我市预算绩效管理改革起步较早，XX年即开始逐步实施，在管理体系建立、管理模式形成、管理范围拓展、指标体系完善等方面已经取得了积极进展。健全管理制度，加强体系建设。我市一直把制度建设作为预算绩效管理重点工作来抓。改革实施以来，出台了一系列制度办法，不断完善绩效管理顶层设计。制订财政预算绩效管理工作推进方案，明确了预算绩效管理的指导思想，确定了绩效管理的实施范围，细化了绩效管理的工作步骤。制订部门整体支出绩效管理试点实施方案、市本级项目支出财政预算绩1效管理暂行办法等，针对不同层次评价对象特点，确定了绩效管理过程中的职责分工和操作规程。这些规范性文件的印发，进一步强化了绩效管理的制度约束，为实现绩效管理工作的科学化和规范化提供了制度保证。深化管理理念，18/22规范管理模式。为全面深化财政部提出的贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效管理理念，实现绩效管理与预算管理的有机融合，将预算绩效管理与部门预算“二上二下”编审过程结合起来，各部门在部门预算“一上”时同时上报绩效管理项目基本信息，“一下”时研究确定绩效管理的项目，“二上”时设定绩效评价项目目标和指标，“二下”时将绩效评价项目与部门预算同步批复，采取“事前申报绩效目标和指标、事中开展绩效日常监督、事后进行绩效评价、财政部门选择性组织重点评审”的方式，建立了贯穿项目支出“事前、事中、事后”全过程的绩效管理模式，被国内绩效管理改革领域的专家学者称为“沈阳模式”。扩大管理范围，拓展评价领域。我市不断扩大管理范围，开展重点支出绩效评价，拓展绩效评价模式，提高绩效管理质量。从管理范围“扩面”来看，我市从XX年开展13所农村中小学D级危房改造项目评价试点，到XX年将部门预算中维2修改造类项目及百万元以上项目500余项全部纳入预算绩效管理范围，同时对市政府设立的各项专项资金，按照资金整体和组成项目、当年项目和跨年项目全部进行绩效管理，资金额度超过年初市本级预算支出规模的20%，管理覆盖面取得了突破性进展。从绩效评价“重点”来看，根19/22据突出民生、兼顾社会影响力原则，每年选择几类项目实施财政重点评审，XX年对市新型工业化发展资金等3类市财政专项资金和市红十字急救总站急救医疗信息连接系统等5个一般性项目进行了财政重点评价，扩大了绩效管理工作影响力。从评价领域“拓展”来看，突破了传统的项目支出绩效评价领域。一方面，开展了部门整体支出绩效评价并不断扩大试点范围，XX年选择10个部门，针对其预算执行和事业效果等实施评价。另一方面，开展了一级财政支出绩效评价，XX年选择2个市辖区，针对其预算安排、支出效果等实施评价，促进一级财政管理绩效水平的提升。完善指标体系，夯实管理根基。我市高度重视指标体系基础建设，探索建立并逐步完善了针对不同评价对象的绩效评价指标体系。一是在项目支出方面，建立了涵盖多个支出领域、突出绩效特色的财政支出项目绩效评价指标体系，