财政农业项目投资存在的问题及对策

1/8财政农业项目投资存在的问题及对策财政农业项目投资存在的问题及对策以湖南省石门县为例漆雅静、渫颖“增加农业投入，提高项目效益”，是国家积极财政政策的主旋律。围绕“如何做好国家财政农业项目投资”这一课题，笔者近期到石门县进行了一次专题调研。相关资料表明，XX、XX年国家投入该县的农业项目资金共2亿多元，其中种植5769万元、水利3931万元、林业5254万元、畜牧707万元、公路12272万元。总的来说，这些项目资金成效显著，有力地促进了农民增收、农业发展和农村繁荣。但在调查走访中也发现了一些不容忽视的问题，有待创新完善农业投入策略，进一步放大农业项目效益。一、主要问题1、项目投入结构性矛盾凸显，制约农村经济平稳发展。石门县80%是山区，交通、水利、人饮等基础设施建设欠账多、任务重。特别是主干道建设比较滞后，省道还没有乡村道好。S303线贯穿12个乡镇区场，是县内一条重要的交通大动脉。可近年来，这条省道已破烂不堪，140公里路要跑六、七个小时，山区的农产品运不出，辣2/8椒、柑橘两毛钱一斤还无人问津。壶瓶山景区的游客日渐稀少，经营极度低迷。群众对此反应强烈，认为地方政府不作为。在现代农业上，柑橘、茶叶等主导产业投入少，农民专业合作组织、农业龙头企业项目少，产业优势难以理想发挥。2、交叉投资、重复投资现象严重，影响投资效益。当前，项目资金管理部门众多，直接分配与管理支农资金的有发改、财政、水利、林业、国土、扶贫、交通、民政等十多个部门，不少项目工程因部门投资渠道不同，造成项目交叉投资、重复投资。如沼气池建设，扶贫、能源、水利、林业等部门都有，在部门利益的作用下，谁也不想放弃管理权，容易造成重复统计、多头迎检的现象。加上下达项目时间不一、补助标准不同，建一个沼气池，有的补800元，有的补1000元，有的补1500元，极易造成群众对政策的误解。又如农田水利基本建设，水利、烟草、国土、农业综合开发等部门均有项目，由于项目分散，专业技术人员不足，造成设计施工把关不严，重复、浪费现象比较严重，工程效益相对低下。再如，农民教育培训工作主要有农业、教育、科技、劳动、组织等部门在开展，从横向上看似乎形成了全社会都在抓的良好局面。但是，几个部门各自为政开展的教育培训，缺乏统一规划和统筹安排，3/8容易造成互争生源，重复培训，浪费有限的培训资源。3、项目资金要求地方配套偏多，变相加重了基层负担。国家在核定投资标准时，往往需要地方配套。如山区村道硬化，各级财政每公里补助13万元，而实际上需要20万元左右，每公里资金缺口约7万元，需要由群众自筹。这两年石门县硬化村级公路800多公里，群众自筹5600多万元，因公路建设部分村不同程度负债。农村安全饮水也存在同样问题，国家项目按每人386元的标准匡算投资，其中国家负担40%，省、市、县、群众各负担15%；市级项目则由市、县财政各负担100元，余下全部由群众自筹。所调查的一处供水工程，设计受益人口650人，建设20个蓄水池，计划总投资25万元，其中投资拨款13万元，群众自筹12万元，还要投工投劳。这极有可能成为新的村级集体负债和农民负担。4、下达项目分散且时间较迟，工程质量难以保证。如扶贫等项目资金，一年之中分批下达，大部分九、十月份才到位，有的甚至到了年底，留给工程设计和项目招投标、公示的时间非常有限，乡村建设项目的时间非常紧，难免出现工程赶时间、质量难保证的问题。部分乡村干部反映：资金到位时间迟，导致施工时间集中，极容易出现水泥、技工工资上扬，增加项目建设成本。同时，往往错4/8过了最佳施工时间，影响工程进度和质量。去年，很多水利、公路项目建设期间，遇上了特大冰灾，导致工程建设相当被动，很多项目没能如期完工。5、上级资金“戴帽”比较多，容易产生新的投入不公。目前，社会资源丰富、人源关系广的村往往比较容易争得项目资金。这种“戴帽”资金，很多是人情项目，随意性强，常常有其名、无其实。不仅难以监管，容易“回流”，而且易造成新的分配不公，影响项目投资的科学性、合理性，群众对此意见较大。对此，今年有一位县人大代表提出了“要求因地制宜合理布局三农项目资金投入”的建议，认为项目投入资金存在严重不平衡的现象。如村级道硬化，几百人的村有几公里的国家计划，而几千人的村仅1000多米；几百人的村国家投资建村部，而几千人的村还无办公房。没有关系，没有背景，国家的项目资金再多，无力争取，农民的热点、难点问题也得不到解决。6、部分上级主管部门“提篮子”，垄断项目设计收费和工程招投标。以水利建设项目为例，一般由上级水利部门下设的公司进行设计，收取的设计管理费用比较高。某总投入900多万元的农村安全饮水项目，设计管理费用达30多万元，占总投入的3%。项目招投标，也是由上级水利部门所属的实体中标，中标后再低价转包，从中牟取利润，造成工程建设实际投入减少，有可能留下质量5/8隐患、工程尾巴。7、基础设施后续养护机制不够健全，工程效益难以持久发挥。有一位中型水库管理所所长反映，国家投入项目资金，完成了水库除险加固和部分渠道硬化，但由于管理机制问题，现在水库沟渠清淤扫障困难，连书记、镇长都没得法。所在的水库设计灌溉面积万亩，而实际只能灌溉万亩，灌区沟渠存在严重的“藕节”现象。放水时，水大量浪费不说，还无法到达需要用水的农田。与此类似，村级公路、人饮设施，也存在养护难题，影响工程效益。二、对策建议1、继续扩大农业投入。扩大农业投入，是农村经济持续增长的强劲动力和重要保障。现阶段，在投资取向上，国家应向中部农村倾斜，湖南应向湘西北农村倾斜，确保影响一方经济社会发展的重点项目工程早日上马。在基础设施上，应重点安排与群众生活息息相关的公路、水利、人饮等项目，公路应优先安排一个区域内的主干道建设，像S303线，应尽早列入国家、省市的规划笼子，解决交通“瓶颈”问题。在现代农业上，应适当增加农业保险、农民专业合作组织和农业龙头企业的投入份额，增强经济发展后劲。2、充分整合财政支农资金。整合支农资金是一项改革，涉及的部门多，推行的阻力大，需要从上至下。6/8这项工作已进行了相关试点，总的思路是将各种渠道、各个部门的支农资金全面进行统筹安排，从建设区域、项目组合上进行整体布局，把多个小项目集合成大项目，将分散的数额较小的支农资金实行有效整合，捆绑投入。在具体操作上，应以优势主导产业基础设施建设为平台，进行水利、公路等资金的整合；以培育新型农民为平台，进行农民培训、科技下乡等资金的整合；以农业可持续发展为平台，进行水土保持、林业生态、农村沼气等资金的整合。3、尽量减少项目资金配套。XX年的一号文件要求，“根据不同情况，逐步减少或取消县及县以下配套”，十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定进一步明确指出：国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性建设项目，逐步取消县及县以下资金配套。这一政策措施应在农业投入中真正落实到位，让基层摆脱上级投入越多、地方配套越多的困境，增强基层抓公益建设的积极性。对于项目建设资金不足，应通过“一事一议”或农民理事会等形式筹集，不能以文件形式下任务，强行配套。4、创新项目资金管理方式。在拨款时间上，应加快项目审批速度，减少资金周转环节，大多数项目资金的下拨时间以4至11月为宜，确保工程建设时间充裕。在拨款7/8方式上，应坚持资金封闭运行、物资阳光采购，建立健全县级报账制、集中支付制、政府采购制。在资金分配上，应全面推广资金分配因素法，建立项目备案制度，提高支农资金分配的科学性和客观公正性。在项目验收上，以暗访形式为主，建立健全支农资金绩效评价指标体系、支农资金使用总结报告和效益分析制度，采取支农资金使用效益与下一年项目和资金安排相挂钩的办法，最大限度发挥财政支农资金的使用效益。5、完善项目资金公示制度。正如美国著名法官布兰蒂斯所说：“公开原则有如太阳，是最佳的防腐剂；有如电灯，是最好的警察。”在上层，要通过政报、网络等形式把项目资金分配情况公布于众，加强社会和基层监督。在乡村，要及时将项目资金使用和项目建设进展情况进行公示，做到公开内容完整、公开时间及时、公开地点固定、公开程序严格，防止违规、违纪行为发生，从而提高资金的使用效果。6、创新基础设施养护机制。倡导协会运作、村级为主、政府补助的管养模式，确保水利、公路等公益设施建得起、管得好、用得久。就水利沟渠养护来说，首先要考虑取消水费。因为在取消农特两税和扩大补贴的当前，向群众收取水费成本高、难度大。国家可以考虑广大基层干部群众的这一期盼，安排