推动政府购买青少年事务社会工作服务实践与思考

- 1 - 推动政府购买青少年事务社会工作服务实践与思考 以 一、 政府购买青少年社会工作服务的实施情况 近年来， 政府不断加大对青少年事务社会工作的支持力度。 2013 年 9 月起， 政府计划集中利用 3 年左右时间开展社会工作试点工作。由 社会工作人才主管部门根据试点单位服务对象实际需求，确定工资待遇标准，统一向社工机构购买或与有关高校合作，吸收引进社会工作专业人才。 2013 年 9 月 政府聘请了 学社会与政治学院范和生等 4 名教授为 首批社会工作专家顾问。 2014 年 2 月， 政府同安徽大学社会与政治学院签订了校地合作协议，并向 3 位社会学资深专家颁布了聘请文书，进一步加强了社会工作的专业化水平。经过前期调研并结合 区情实际，选取了 老院、 中、团区委三个单位进行试点，主要开展 岩寺敬老院老年社会工作服务、 中学校社会工作服务以及 闲散青少年社会工作服务，同时，通过上述具体项目的实施培育带动 本土社工人才队伍发展以及社工机构孵化成熟。项 - 2 - 目总金额 15 万元，其中，涉及青少年 事务社会工作项目 2个，总金额 10 万元。 学社会与政治学院在为期一年的项目实施期间，每个月至少来 开展不少于 7 个工作日的工作，项目团队专业人员不少于 10 人，其中至少 1 名为领队指导老师。委派的专业指导老师和研究生，在 中开展学生心理问题疏导、行为矫正、家庭沟通、社会参与、朋辈交往、人际沟通；在 团委开展 14岁闲散青少年走访摸底、心理疏导、家庭沟通、行为矫正、重返校园、就业指导、人文关怀等针对性工作，帮助青少年回归和提升正常生活。 二、政府购买青少年事务社会工作服务的必要 性 随着社会经济的进步，政府购买公共服务的广度、深度不断扩大，近十年来，在青少年事务领域也开始大量使用政府购买方式。近来， 在这个领域进行了政府在青少年事务工作中购买公共服务的试点。 青少年群体人数众多，情况复杂，群体的需求日益多样化，随着经济的发展，青少年的需求会呈现越来越丰富的内容。而 政府青少年工作部门人员有限，依靠政府部门工作人员和公共资源直接产生青少年公共服务必然是有局限的，因此 ，在有限的公共资源条件下，需要多 - 3 - 元化的公共服务提供机制，在数量和质量两个方面增强青少年公共服务的供给，实现公共资源的有效使用。在这种情况下，政府购买公共服务在一定程度上有效的弥补了政府自身生产青少年公共服务能力的局限。 由于政府具有天然的权威性，并受公法的保护，因而其直接生产和提供公共服务时，往往缺乏社会各方的竞争和监督，从而造成公共资金使用不充分、工作人员效率低下、社会资源浪费严重。同时，政府在参与竞争时，必然以一个部门的名义参与其 中，不可避免的具有其作为个体的自身利益，这也造成了政府部门会不自觉地追求其利益的最大化。和政府自身生产公共服务相比，通过非营利性组织或者其他社会机构提供专业化的青少年服务，有利于提供优质高效的公共服务产品，社会组织专业化的人才队伍有利于节约成本，提高管理效率，从而提高服务水平。 现公共服务均等化，达到社会和谐与持续发展 政府采用购买方式取得公共服务，一方面是政府自身发展的需要，另一方面也促进了青少年社会组织的发育和发展。首先，政府主动让渡职 能，使社会组织有可能承接这些服务项目，从而取得生存空间和经济来源，有利于社会组织 - 4 - 的自力更生；其次，青少年群体需求的多样化要求多元的社会组织参与生产服务，来源丰富的生产渠道有助于保证青少年服务提供的均等化，避免部分群体由于不受关注而失去获得社会福利的机会；第三，青少年社会组织具有专业化、职业化、社会化的工作手段，政府可以充分利用他们的专业手法和人才优势化解矛盾、解决问题；最后，社会组织的提前介入使政府无需直接面对社会矛盾，作为协调公众与权力机关的中间屏障，有利于促进社会自治和社会发展。 三、 政府购买青少年社会工作服务存在的问题 近年来政府购买青少年服务的力度、广度和深度不断增加，在 的试点工作也暴露出了一些不可忽视的问题，值得深思和改进。 2003 年政府采购法正式颁布实施后，政府购买行为开始有了法律的规范，但仍不够细化。 明确政府向社会力量购买服务指导目录，结合前期试点工作实际，出台了政府向社会力量购买服务实施方案政府向社会力量购买服务实施办法等文件，在不断健全与区域经济社会发展相适应的政府购买服务制度 体系。但是对政府购买青少年服务的体系构建和发展并没有细化的制度规范。只有有了明确的法律法规的规范，政府购买青少年服务行为才能得 - 5 - 到全面的规范和实际的保护。 （ 1）购买资金规模小。无论是经济发达的东部沿海地区，还是经济欠发达的中西部地区，政府购买青少年公共服务都还处于起步阶段，购买规模普遍较小。各地政府一般都只以试点的名义谨慎的推开购买青少年服务，且资金占有量有限，政府对委托社会组织完成公共服务的供应仍存在疑虑。 政府购买青少年服务仍处在试点， 投入的资金规模较小。 （ 2）购买领域局限，青少年公共服务领域购买种类较少。目前我国公共服务购买以养老、社会服务，以及承接政府部门部分职能为主，在青少年主导性公共服务领域尚不多见。即使是在青少年服务购买过程中，种类也不够丰富，一般局限在学校青少年服务、罪错青少年矫正、青少年禁毒教育等方面，对于面广量大的青少年教育、活动、维权等领域则开展较少。以 为例，目前开展的多为在校学生、社区青少年，因此，有必要将服务对象进行延伸，并配以必要的人员和物质条件，以促进青少年更好发展。 （ 3）购买的选择余地 狭窄。 自发的社会组织较少，更是少之又少，开放、公开的竞争性购买较少，可供选择的购买范围狭窄。 - 6 - 政府购买青少年公共服务体现了公共服务市场化和社会化的客观需求，特别是青少年群体需求的多样化和公共服务的社会化，要求公共服务提供主体的多元化。 我国政府购买青少年服务起步较晚，目前针对青少年的服务机构数量较少，质量更是难以保证，更不用说针对某个特殊青年群体的专门服务了。政府要通过有效运用购买服务方式，为青少年提供优质高效的公共服务，就必须积极 组织培育各类社会组织，使之成为青少年公共服务多层次、高质量的生产者。对非营利组织的培育是一个系统过程，包括对完善非营利组织法律政 策环境、让渡具有可操作性的服务项目等诸多方面，在当今中国社会，对非营利组织的鼓励发展与监督管理并举是一个重要的课题。与此同时，要建立服务与引导非营利组织健康发展的良好机制，加强非营利组织的自身建设，不断提高其承接政府购买服务的能力与水平。 四、对策和建议 政府购买青少年服务，从本质上来说，就是将政府服务青少年的部分职能交由适宜的社会组织完成，政府充当了公共资金的分配者和监管者的角色，实现了青少年服务提供的契约化和市场化。其独特优势在于，弥补了政府作为行政化 - 7 - 机制的承受者在满足公共服务需求上的局限性，提高了青少年公共服务提供的质量和效率，促进传统的政府职能向“小政府、大社会”方向转变。积极推广政府购买青少年服务的方式，加强购买理念的形成。推广政府购买青少年公共服务模式，还要不断丰富购买青少年服务的内涵，拓展工作服务对象，有效服务重点人群。以 为例，要想减少闲散青少年的人数，降低青少年犯罪率，就必须做好预防 、引导、介入工作，要发挥共青团和学校的传统优势，以活动和项目为抓手，要对有行为偏差的青少年，做到底数清、情况明，对已被政法机关处理或者刑满释放的青少年，特别是在缓处和诉前考察等环节的青少年重点着力，做好跟踪服务。 采用购买方式提供青少年公共服务，其初衷就是减轻政府的负担，尽量减少政府过多的参与实际生产，从而有更多的精力从事规划、设计、协调、监督的职能。因此，需要明确各级政府在购买过程中的职能，以便各负其责、各司其职。中央政府应当承担的职能是：购买具有全国性质的 青少年公共服务；制定健全政府购买青少年服务方面的政策法律法规。地方政府承担的职能包括：制定各地政府购买青少年服务的规划，结合区域青少年特点，确定地方购买公共服务的种类、数量；组织实施地方购买公共服务工作，严格遵守中央制定的相关的法规政策；对地方青少年公共服务生产者实 - 8 - 施监督管理，保持公正独立态度，综合听取社会公众、媒体、机构、专家等的意见；推动制定有助于政府购买的政策规章；协调各政府部门、政府与社会机构之间的关系等。 监督管理是购买公共服务的制度保障。政府购买公共服务的监督可分为内部监督和外部监督两类。外部监督包括几个层面：一是独立的第三方监督机构，如会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等机构。这些机构参与政府购买服务的监督便于保持客观性和公正性，更具有专业性和科学性。二是社会公众反馈。社会公众监督直接反映了政府购买公共服务的效果。社会公众可以通过上级主管部门和媒体反馈接受服务的效果。三是媒体监督形式。媒体监督是社会公众监督的一个很好的平台与渠道，有利于综合掌握青少年服务提供情况。在内部监督方面，政府购买公共服务的内部监督可分为两个层面，一是财政部门对财政 购买资金使用情况的监督；二是购买服务的部门对提供服务的质量、数量的监督。 从我国沿海发达地区已经进行的政府购买青少年社会服务的实践中可以看到，政府购买青少年社会服务可选择的空间有限，急需培育可提供优质青少年服务的非政府组织。要做到这一点，一方面，需要青少年社会组织加强自我管理、 - 9 - 自我发展和自我完善；另一方面，需要政府的扶持，特别是在政策、人才、资金等方面的扶持。从实际情况来看，在我国长期的政府大一统管理体制的影响下，靠社会组织自发的独立发展有很大的局限性。即使有一些 社会组织成立了，也常常因为缺少固定的资金来源、项目支撑和法律保护而夭折