公共管理学讲义(2015完整版)

1 公共管理学讲义 课程编码 课程编码 学学 时 时 4040 学时学时 学学 分 分 2 2 学分学分 班班 级 公管级 公管 1414 1 1 2 2 教教 师 李兴军师 李兴军 黑龙江八一农垦大学人文学院公管系黑龙江八一农垦大学人文学院公管系 20152015 年年 3 3 月月 2 引引 论论 公共管理学的理论性较强 且前几章节的内容专业术语也较多 这对于刚接触专 业课的大一新生来说有一定的难度 如果一开始就给他们讲述关于公共管理学的基础 知识 他们理解起来比较慢 因为 我们可以设计一个模拟公共管理场景的互动游戏 让学生在做游戏 在游戏中体会公共管理的基本要素 并让游戏后的学生分享其观点 游戏名称 模拟公共管理 游戏道具 卡片 中性笔 桌牌 所需人数 40 人左右 游戏步骤 第一步 分组 将班级学生分为十七组 第一组扮演公安局局长 第二组扮演检 察院院长 第三组扮演法院院长 第四组扮演民政局局长 第五组扮演计生委主任 第六组扮演食品药品监督管理局局长 第七组扮演人力资源与社会保障局局长 第八 组扮演交通局长 第九组扮演财政局局长 第十组扮演税务局局长 第十一组扮演教 育局局长 第十二组扮演公积金管理中心主任 第十三组扮演小学校长 第十四组扮 演中学校长 第十五组扮演慈善基金会会长 第十六组扮演医院院长 第十七组龙江 银行行长 第十八组为公民组 前十七组一组一个人就行 第十八组为多数人 第二步 抽签 教师将事前准备好的卡片放在讲台上 让学生进行抽签 其中 有 17 个人抽到的是公共管理主体的签 如政府的各种部门或非营利组织 其他的学生 抽到的是公民签 每个签上都写着扮演角色遇到的困难或者需要解决的问题 第三步 角色扮演 抽签结束后 即开始角色扮演 抽到公共管理主体的学生坐 在事前准好的桌牌签 等待着处理公民组所遇到的问题 在学生扮演的过程中 教师 在旁做好记录 将角色扮演过程中所发现的问题或细节或之前没有想到但却发生的现 象记录下来 第四步 讨论与总结 角色扮演结束后 教师组织学生进行讨论 要求每位同学 都要发言 谈谈在角色扮演时候的感受和想法 之后 教师对有关问题和观点进行点 评及总结 3 第一章第一章 导论导论 第一节第一节 公共管理学的定义 研究对象 理论体系及学科特征公共管理学的定义 研究对象 理论体系及学科特征 1 1 何谓公共管理 何谓公共管理 1 1 公共管理学产生的背景公共管理学产生的背景 公共管理作为一门独立的理论与科学研究领域 严格来说 发展于 20 世纪 70 年 代之后 在 20 世纪 60 年代 人类的社会结构发生了巨大的变化 对于这些变化 人 们各有描述 如第三次浪潮 1980 年 美国著名未来学家阿尔温 托夫勒出版了 第 三次浪潮 THE THIRD WAVE 一书 风靡一时 影响深远 在这本书中 他提出了第 一次浪潮 第二次浪潮和第三次浪潮的说法 第一浪潮 农业革命阶段 约 1 万年前 人类从野蛮的渔猎时代进入以农业为基础社会 第二次浪潮 工业革命阶段 约 17 世 界末期 历时 300 多年 摧毁了古老的文明社会 第三次浪潮 信息革命阶段 20 世 纪 60 年代 以电子工业 遗传工业 海洋工业 宇航工业组成的工业群 社会进步不 在以技术和物质来衡量 而是以丰富多彩的文化来衡量 鼓励个性的发展 培养新的 社会性格 后工业社会 知识社会 信息社会等等 随着社会结构的变化 传统的行政管理模式也发生的变化 自 1980 年后 在全球 掀起了以政府再造为核心内容的新公共管理运动 对这一运动的成为也各有不同 如 管理主义 managerialism 以市场为基础的公共行政 market based public administration 企业型政府 entrepreneurial government 新治理 new governance 等 2 2 关于公共管理含义的观点关于公共管理含义的观点 在理解公共管理之前我们需要理解公共行政 简而言之 公共行政就是以政府为 核心的主体对社会公共事务的管理 对于到底何谓公共管理 目前学术界尚未形成统 一的定论 不同的研究者从各自的研究角度对公共管理提成了自己的观点 具有代表 性的观点主要有以下几种 詹姆斯詹姆斯 佩里 佩里 JamesJames L L PerryPerry 公共管理理论就是为公共管理者提供实施有效 的管理技术 以及提高其在不同情形下的管理应变能力 获得解决问题的方法提供普 4 遍使用的原理和方法 以便增加管理绩效 公共管理要做到两点 提供行动理论和规 范理论 行动理论是实然的 有助于公共管理者了解或解释他所处的社会环境背景和 潜在干预的功效 规范理论是应然的 给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动 的能力 公共管理的研究应该将二者结合起来 公共管理理论与公共管理实践就像 医生与病人 的关系 诊断 治疗和疗效观察 公共管理者如同医生一样 寻找各 种情形的一般规律 确定因果关系 辨别出恰当的方式 选取一种合适的行为措施 我的评论 詹姆斯 佩里对于公共管理的理解注重对现实问题的回应 也是一种比 较具体而实用的观点 胡德 胡德 ChristopherChristopher HoodHood 英国 英国 公共管理即国家艺术 能够松散被定义为如 何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作 我的评论 此观点是比较 传统的 仅仅从组织设计以及决策执行的角度去理解公共管理 来源于 The Art of the State Culture Rhetoric and Public Management Claredon Press Oxford 1998 费利耶 费利耶 EwanEwan FerlieFerlie 公共管理必须研究四个主题 第一 公共部门与私人部 门的区别 第二 组织变迁 第三 正在变化着的公共管理主体的角色与关系 第四 公共服务组织的战略顶层 我的评论 此观点清晰地明确了公共管理的研究领域和研 究重点 综合观点 综合观点 公共管理学是公共行政的一个分支学科 是研究以政府行政组织为核 心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问 公共管理学更加重视公共组 织或非营利组织实施管理的技术与方法 重视公共项目与绩效管理 重视公共政策执 行 我的评论 公共管理的研究主体更加宽泛 研究内容也更加宽广 二 公共管理学的研究对象概述二 公共管理学的研究对象概述 公共管理学是以公共管理活动为基本对象 研究以政府为核心的公共组织管理什 么 如何进行管理 管理中的各种关系以及发展规律的学问 对这几个关键词要一一 说明 详细地讲解 公共管理学是价值理性与工具理性的统一体 即公共管理学既要解决 如何做 5 的问题 也要解决 为谁做 的问题 不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社 会问题如何解决的 管理 问题 同时更要回答 为何做 的 公共 问题 三 公共管理学的理论体系三 公共管理学的理论体系 公共管理学的理论体系尤其内在逻辑性 从整体来看 包括主体理论 价值规范 理论 路径理论 资源理论 管理技术理论 危机管理理论 绩效理论以及改革发展 理论 依据理论体系 本门课程分为十二章 第一章讲述基本概念 第二章讲述理论 源流 第三章讲述公共组织 第四章讲述公共领导体制 第五章讲述公共政策 第六 章讲述公共人力资源 第七章讲述公共财政 第八章讲述公共管理技术与方法 第九 章讲述公共管理规范 第十章讲述公共危机管理 第十一章讲述绩效评估理论 第十 二章讲述公共部门改革理论 其实 我们可以形象地把公共管理看做一艘满载乘客的大船 公共组织相当于船 上的各个部门 公共领导相当于掌舵者 公共政策相当于穿舵或者方向盘 公共人力 资源相当于水手 公共财政相当于船的动力系统 管理技术与方法相当于航海技术 公共管理规范相当于船员的工作规范 公共危机相当于船再航行中可能遇到的各种风 险 如暗礁 冰山 台风等等 绩效评估相当于检测船是否偏离航线 是否都能顺利 带领乘客到达目的地 公共部门改革相当于调整航线 改进船体或船员的体制 一遍 为乘客提供更好的服务 并最终把乘客送到幸福的彼岸 讲述时 可以在黑板上画一 幅简图 便于学生记忆 我的评论 此部门要详细给学生讲述 因为这部门内容基本勾勒出本书的框架 及整个公共管理学的理论体系 同时也在一定程度上指出了公共管理专业的课程体系 对这部分内容的讲解将会使学生对本专业有一个更加深入的了解 四 公共管理学的学科特征四 公共管理学的学科特征 公共管理学的学科特征主要表现在一下几个方面 一是研究对象与范围的特征 相比公共行政学 公共管理学的研究对象与范围更 加宽泛 如扩大到立法机关 司法机关以及非营利组织甚至私人部门的公共方面 二是跨学科和综合性的特点 公共管理学以政治学和行政学为基础 融合经济学 管理学 统计学 计算机科学等等学科知识与研究方法 使得其在研究主题上实现了 新的突破与创新 涉及诸如公共物品 外部性 公共服务供给 理性人 制度选择 公共选择 政府失灵等等大量新主题 6 三是具体研究问题的特征 从公共行政学到公共管理学 实现了几个转变 一是 从 内部取向 转为 外部取向 二是从过去的重视机构 过程和程序研究转为重视 项目 结果和绩效的研究 同样公共管理学也涉及了一些公共行政学没有涉及的具体 研究问题 如集体行动的逻辑 委托 代理理论 产权 交易成本 制度安排与创 新 学习型组织 多元组织 管理工具 电子政务 信息管理系统等等 四是公共管理学既是实证的 又是规范的 公共管理学是实证的 说明公共管理 学重视对实践经验的总结与研究 重视以问题为导向 重视案例分析 公共管理学又 是规范的 说明公共管理学不仅仅对现实问题进行回应与研究 同时也思考 应该与 不应该 的问题 换一句话说 公共管理学是 实然 与 应然 的统一 第二节第二节 公共管理学的研究途径与方法公共管理学的研究途径与方法 一 公共管理学的研究途径 可略 一 公共管理学的研究途径 可略 美国著名学者波齐曼 Bozeman 有人翻译为波兹曼 认为 公共管理学的研究途 径主要有两种 公共政策途径 The Public Policy Approach 又称 P 途径 和企业 管理途径 The Business Approach 又称 B 途径 P 途径的公共管理的特征主要有 第一 着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究 第二 重视非量化和实务的取 向 推崇通过个案研究来发展相关知识 第三 强调与政策分析相结合 进行具有前 瞻性的规范性的理论研究 B 途径的公共管理的特征主要有 第一 偏爱企业管理的原 则 第二 对公 私部门的差异不做严格的区分 第三 除了重视策略管理及组织间 的管理外 还强调对公共管理的过程进行管理 第四 在研究方法啥概念也偏爱诸如 实践设计之类的量化方法 我的评论 P 途径与 B 途径二者仅仅是研究视角 方法等 方面具有差异 但二者也是有许多共同点的 比如都重视外部取向 都重视经验研究 等 所以不能将二者截然分开 著名学者戴维 H 罗森布鲁姆在 公共行政学 管理 政治和法律的途径 一书 中 认为公共行政学有三种途径 即管理途径 政治途径和法律途径 管理途径把公 共行政视为一种管理行为 与民营部门的运作相类似 政治途径则强调公共行政的公 共性 关注公共行政的政治层面 法律途径重视主权 宪法和管制实践在公共行政中 的重要性 从而将公共行政视为一种法律事务 7 然而 公共管理学更多地以经济学为基础 经济学途径已成为公共管理学研究的 一个非常重要途径 例如 在 20 世纪 70 年代后发展起来的公共选择学派和新制度经 济学派 公共选择学派主要代表人物是布坎南 公共选择学派将 经济人 的假设引 入到政治研究领域当中 认为无论是政治组织还是政治行为者个人也是理性经济人 他们的行为动机同样是受自身利益的驱使 在对各种政策或决策进行选择时 会选择 对自己最有利的行动方案 新制度经济学派代表人物是科斯 新制度经济学派强调制 度在政治生活的决定性作用 认为制度自身是人类设计的产物 是工具性指向的 个 人的目的结果 制度之所以存在 是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交 易成本 在社会中 减少交易成本最好的机制就是市场和等级制 官僚制 二 公共管理学的研究方法二 公共管理学的研究方法 公共管理学的基本研究方法有 实践抽象法 实体分析法 实验法 系统分析法 比较分析法 多学科交叉式的综合研究方式以及案例分析法 1 1 实践抽象法 实践抽象法 对管理实践进行总结 概括和抽象 以获得新的公共管理理论的 方法 实践抽象法师通过分析公共管理人员怎样进行实际操作 如何确立问题 如何 收集信息区分析问题 如何寻求 判断与选择解决问题的种种方案 如何实施最优的 方案等等 并从中寻找带有规律性的东西 从而抽象出新的公共管理的理论 原则 方法等 用以指导新的公共管理实践 我的评论 实践抽象法是通过对人的行为的研 究 2 2 实体分析法 实体分析法 就是进行公共管理研究时 将公共管理的主体即公共组织 如政 府部门 非营利组织等 作为一个实体来看待 重点分析该实体存在和发展的前提条 件及其与环境的关系 从而获得对这一实体活动的条件和规律等认识 我的评论 实 体分析法是通过对组织的结构及其运行规律的研究 3 3 实验法 实验法 实验法的本质是通过设计模拟实验 将事物的各个因素 事物的发展 过程再现出来 以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌 4 4 系统分析法 系统分析法 系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征 从事物的整体 出发 着眼于整体与部分 整体与层次 整体与结构 结构与功能 整体与环境等相 互联系和相互作用 求得最优化的整体目标的现代科学方法 如里格斯的 行政生态 学 重点研究了环境与行政的关系 不同的国家具有不同的经济环境 政治环境 文 8 化环境 社会结构环境等等 5 5 比较分析法比较分析法 通常是把要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起做比较 或将研究对象在不同阶段的情况进行比较 通过鉴别事物之间的异同及其制约因素等 加深对事物的认识 找出事物的本质或规律性的东西 比较分析可分为横向比较和纵 向比较 6 6 多科学交叉的综合研究方式 多科学交叉的综合研究方式 这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补 运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题 7 7 案例分析法 案例分析法 案例分析法的要点是对已经发生的公共管理事件 分析者尽可能 从客观公正的立场去描述和叙述 以脚本等形式说明一个事件有关的情况 力图再现 与事件有关的当事人的观点 所处的环境 以供评判 第三节第三节 公共管理学的基本概念公共管理学的基本概念 任何一门学科都有其专业术语以及一些基本概念范畴 公共管理学也一样 在这 一研究领域有着自己的一些基本概念范畴 当然 公共管理学的概念范畴沿袭着公共 行政的概念范畴 1 1 公共公共 公共 是公共管理学嘴基本的概念 且由这个概念组成了公共管理学的基本概念 体系 公共主体 包括以政府为核心的各类公共部门 非营利部门等公共组织以及权 威机构 公共客体 包括公共权力 公共事务 公共秩序 公共利益以及相关的公共政 策与政策过程 公共规则 行为规范与绩效评估标准 公共产品 公共服务 公共行 为即公共执行行为 包括行使公共权力和提供公共服务的方式 手段和方法 公共治 理等等 2 2 公共产品公共产品 斯蒂格利茨的观点 斯蒂格利茨的观点 公共产品是这样一种产品 在增加一个人对它的分享时 并 不导致成本的增长 他们的消费是非竞争性的 而排除任何个人对它的分享都要花费 巨大的成本 它们是具有非排他性 世界银行的观点 世界银行的观点 公共产品是指非竞争性和非排他性的物品 非竞争性是指一个 9 使用者对该物品的消费并不减少对其他使用者的供应 非排他性是指使用者不能被排 除在对该物品的消费之外 1997 年世界发展报告 变革世界中的政府 综合观点 综合观点 公共产品也称为公共商品 公共物品或公共品 是指用于满足社会公 共消费需要的物品 劳务或服务 是具有消费的非竞争性和非排他性 自然垄断性以及 收费困难等特征的物品 公共产品的分类 公共产品的分类 标准一 是否同时具有非排他性和非竞争性 将公共产品分纯公共产品和准公共 产品 纯公共产品如国防 公共安全 外交 法规政策 环境保护 基础研究 空间技术等 准公共产品如道路 能源 交通 通信 城市公共服务 教育 广播电视 社会保障等等 标准二 是否具有形状 可分为有形的公共产品和无形的公共产品 有形的公共 产品指的是能看得见摸得着的 如公共设施等 无形的指的是政府提供的法律 政策和 制度一类的服务 标准三 受益范围 可分为全国性公共产品和地方性公共产品 全国性公共产品 是指全国范围内的居民都受益并且由国家或中央政府提供的公共产品或服务 如国防 外交 全国性立法 国家行政事务管理等 地方性公共产品是指一定地区或社区居民受 益且由地方政府或地方性公共组织提供的公共产品或服务 公共产品的供给方式 公共产品的供给方式 福利经济学家 如萨缪尔森 的认为应该由政府来提供更 加有效率 原因在于公共产品的非竞争性和非排他性的特征 新自由主义经济学家 如科斯 对上述观点表示怀疑 他们从理论及实践两方面论证了公共产品的私人供 给的可能性 特别是一些准公共产品可以通过私人来提供 或许更加有效率 3 3 公共治理与善治公共治理与善治 公共治理 public governance 和善治 good governance 是公共管理的核心 概念 治理这一词虽然很早就有 但近些年却特别火热 很多领域都从 管理 转为 治理 90 年代后 世界银行提出了 善治 的口号 合法性 法治 负责 透明 回应 有效性 参与 稳定 廉洁 公正等构成了善治的基本要素 也成为规范性政 治权力的主要标准 参见俞可平 善政 走向善治的关键 俞可平认为 善治就是 公共利益最大化的公共管理 善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理 是国家 与公民社会的良好合作 是两者关系的最佳状态 第二章第二章 公共管理的理论发展公共管理的理论发展 10 本章主要讲述公共行政及公共管理的历史沿革和脉络 简言之可以用 1234N 来 总结 即一门学问 二种名称 三个阶段 四层理论 N 个学者 具体讲 一门学问指 的是一种研究以政府为核心的公共组织如何治理公共事务的学问 二种名称指的是其 在不同的阶段有不同的名称 早期叫公共行政 现在叫公共管理或者新公共管理 三 个阶段指的是早期的公共行政演进经历三个阶段 第一阶段为初创阶段 第二阶段为 建构阶段 第三阶段为转型阶段 四层理论指的是关于公共管理的四层理论 一是公 共选择理论 二是新公共管理理论 三是公共治理理论 四是新公共服务理论 N 个学 者指的是有 N 个学者对公共管理的发展做出过突出的贡献 第一节第一节 公共行政理论的演进公共行政理论的演进 一 中西古代行政思想概述一 中西古代行政思想概述 公共行政学的发展可谓源远流长 无论是在西方还是在中国都有着悠久的历史 比在中国 我们的祖先很早就开始研究治国方略 比如四书五经 四书指的是 论语 孟子 大学 和 中庸 这些是古代必考的内容 而五经指的是 诗 书 礼 易 春秋 这些儒家典籍皆是经世济民之道 而且古代的科举考试的题目都源自 四书五经 比如中国古代政府官员选拨制度 汉朝实行举孝廉 曹魏政权创立了九品 中正制 到隋朝创立了科举制 院试 秀才 乡试 举人 会试 贡士 殿试 进士 中国古代中央政权官制 秦汉时代是三公九卿制 三公为丞相 御史大夫丞相 御史大夫和太尉太尉 分 掌行政 监察和军事 九卿为中央政府各部门的主要行政长官 奉常奉常为九卿之首 掌 宗庙礼仪及文化教育 郎中令郎中令掌宫殿门户守卫 为宿卫侍从长官 卫尉卫尉为宫门警卫之 官 太仆太仆掌皇帝车马 兼掌全国马政 廷尉廷尉为中央最高司法长官 典客典客掌民族事务及 朝聘 宗正宗正专管皇室亲属事务 治粟内史治粟内史职责为征收盐铁钱谷租税和国家财政收支 少少 府府掌山海池泽之税和官府手工业制造 以供应皇室 隋唐实行三省六部制 三省为 尚书省 中书省 门下省 中书主出命 门下主封驳 尚书主奉行 六部即吏部 户 部 礼部 兵部 刑部 工部 明朝废丞相制度 六部直接对皇帝负责 但又设立内 阁大学士 上述仅仅是组织设计及人事制度 几千年的历史 还孕育了丰富的行政管 理经验 11 在西方也一样 很早的时候就开始研究治国之策 比如古希腊三贤 苏格拉底 柏拉图和亚里士多德 苏格拉底主张无神论和言论自由 一生都追求真理与智慧 推 崇贵族民主 尊重法律 但可惜的是他被平民民主投票投死了 他用自己的慷慨赴死 捍卫了法律的权威和真理的不朽价值 苏格拉底的学生柏拉图继承老师的衣钵 提出 了 哲学王 的治国理念 柏拉图在其著名的 理想国 中提出了各司其职即为正义 那么统治者的正义就是让自己成为智慧的人 从而用智慧去统治人民 然而 哲学王 的理想仅仅是理想 在现实中存在着太多的阻力 柏拉图的学生亚里士多德 一个学 贯古今的集大成学者融合其师父及祖师爷的理论以及古希腊当时的政治实际 提出了 坚持良好的政体才能达到城邦存在的目的 即追求至善的生活 也就实现最大多数人 最大可能的幸福 亚里士多德根据统治者的目的和人数两项主要标准 把政体分为两 类六种 两类是指正宗政体和变态政体 在前者 统治者的目的是促进公共利益 在 后者 统治者的目的是牟取私利 六种是指君主政体 贵族政体 共和政体 平民政 体 寡头政体和僭主政体 前三种属于正宗政体 后三种属于变态政体 君主政体和 僭主政体的统治者为一人 贵族政体和寡头政体的统治者为少数人 共和政体和平民 政体的统治者为多数人 经过比较 亚里士多德认为共和政体是最佳的政体 并且 在 政治学 一书中 夜里士多德提出了国家主要三种权力 即行政权 审判权和司 法权 继亚里士多德之后的几千年的西方 对于政治学的研究大多集中在国家政体的研 究 这样很好理解 政权是政治生活的核心 任何一个政权都要建立自己的有效政体 从而实施有效的政治统治 所以 对政体的研究很关键 比如洛克的 政府论 约 翰 密尔的 代议制政府 马基雅维利的 君主论 霍布斯的 利维坦 孟德斯鸠 的 论法的精神 卢梭的 社会契约论 和 论人类不平等的起源 汉密尔顿的 联邦党人文集 等等 都致力于政体以及政治权力的研究 2015 年更新内容 一 中国古代行政思想概述 中国古代行政思想主要包括四个方面 一是治国安邦之道 如民本思想 德治 法 治无为之治还是礼法兼之 集权与分权等 二是政权以及官职思想 如禅让制 分封制 郡县制 君主立宪制 联省自治 联合政府 三公九卿制 三公 丞相 御史大夫 太尉 三省六部制 内阁制等 三是选官制度 察举制 九品中正制 科举制 12 二 西方古代行政思想概述 行政思想在西方早起隶属于政治学之下 早期行政思想主要集中在研究政体 这 和精英治国的思想有关 按照精英治国理论的推演 只有那些精英人物组成的政府才 可以将公共事务管理的很好 但是 精英之间也会产生各种矛盾和斗争 尤其是对权 力的争夺与斗争 所以 必须用一种更大的力量来制衡权力 同时 西方早起西政思 想还包括如何去获得权力 驾驭权力 运用权力等 如马基雅维利的 君主论 后 来 当 天赋人权 自由平等 等观念深入人心后 人们开始更多关注自己的权利 随之也就产生了运用权利制约权力的思想 比如 参政议政是公民的基本权利 任何 人不得剥夺这种权利 另外 政府在管理社会公共事务中也更多地关注与保护公民的 权利 而且 政府与公民的权利界限也是非常明确的 公权力与私权力的界定也是清 晰的 二 公共行政学理论的初创二 公共行政学理论的初创 然而 我们也发现早起的行政学研究根本不是独立的 而是一直处在政治学的研 究怀抱之中 从某种程度上讲 1883 年英国 文官法 Civil Service Act 也称 彭德尔顿法 Pendleton Act 的通过拉开了行政改革的序幕 而推动这部法律的 出台源于加菲尔德总统被一名公职人员的暗杀 文官法 的通过标志着英国公务员制 度的诞生 也确立 公开考试 择优录取 试用考核 等公务员制度的基本原则 1 1 威尔逊和古德诺的威尔逊和古德诺的 政治政治 行政行政 二分法二分法 公务员制度的广泛实施 使得公务员向着职业化和专业化的方向发展 随着资本 主义的逐渐发展 社会公共事务管理的复杂性加深 政府的行政权力也得到不断的扩 张 对行政效率的要求也越来越高 于是 曾担任过普林斯顿大学教授和校长 后担 任美国总统的威尔逊提出了 政治 行政 二分法 行政学研究 A Study of Public Administration 的原则 使得行政学从政治学的母胎中分离出来 在威尔 逊之后 古德诺在 1900 年出版的 政治与行政 一书中对 政治 行政 二分法的 原则做了进一步的阐述 她认为 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 古德诺的对 政治 行政 二分法原则的深入阐述使得行政学作为一门独立的研究 领域得到广泛的传播 2 2 马克斯马克斯 韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论 13 同时代的德国著名学者马克斯 韦伯提出了 官僚制理论 经济与社会 韦 伯认为 官僚制的基本特征主要摆阔一下几点 一是合理的分工 二是层级节制的权 力体系 三是依照规程办事的运作规则 四是形式正规的决策文书 五是组织管理的 非人格化 六是适应工作需要的专业培训机制 七是合理合法的人事行政制度 值得 一提的是 韦伯对官僚制的建构源于其对权威的深入研究 韦伯将政治统治权威分为 三种 即传统权威 个人超凡魅力和法理权威 其中 法理权威是最稳定 做合法的 权威 建立在法理权威基础之上的官僚制也是最有效率的制度 韦伯的 官僚制理论 与威尔逊的 政治 行政 二分法的思想是一直的 都主张摈弃非理性因素的干扰 重视行政的独立地位 将职业化 专业技能和功绩制的价值观等理性标砖植入行政管 理过程 追求行政管理的客观化 科学化和理性化 3 3 泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论 行政学创立之初 还有一位举世闻名的人物 那就是泰勒 泰勒之所以被人们熟 知 是因为其提出的 科学管理理论 科学管理理论最早源于对企业的管理 但其对 行政管理却有着深远的影响 泰勒的科学管理最终目标是提高管理的效率 提高效率 的途径就是进行科学的管理 具体的措施包括建立管理目标 标准和程序 科学挑选 培训和安排人员 差额绩效工资制 组织分工和协作 明确权责等等 这些结论的得 出都源于其做的 搬铁块实验 泰勒的科学管理理论对于管理学界是一场革命 实现 了 经验管理 向 科学管理 的转变 泰勒的科学管理理论前提是的 理性经济人 假设 认为人们都是逐利动物 只要给其充足的金钱诱惑 即使让其承担较重的压力 也愿意 所以 他的科学管理模式也成为 胡萝卜加大棒 式管理 然而 这种管理 模式在 20 世界中期遭到了挑战 各地罢工频繁 于是 梅奥的人际关系学应运而生 也推动了 科学管理 向 行为管理 的转变 让梅奥名声大震的还是其在西方电气 公司做的 霍桑试验 这个实验之后 他提出了 社会人 假设和 非正式组织 的 存在 进而发展了人际关系学 为行为主义管理学派奠定了基础 梅奥和泰勒的目的 都是提高管理效率 二者的区别在于达到目的的途径和手段而已 三 公共行政学的建构三 公共行政学的建构 威尔逊 古德诺 韦伯 泰勒 梅奥等人对都公共行政学的创立做出了突出的贡 献 但从整个公共行政学发展历程来看 这些远远不够 对于公共行政学的建构依然 任重而道远 这期间 伦纳德 怀特的系统化行政理论 古利克和厄威克的科学化公 14 共行政原则以及福莱特的动态化公共行政理论对公共行政学的建构功不可没 1 1 怀特的系统化行政理论怀特的系统化行政理论 伦纳德 怀特可谓公共行政学的奠基人 他始终坚信公共行政有着一些普遍使用 的理论原则 第一次用理论的研究方法对公共行政学进行系统的研究 其研究成果主 要体现在其所著的 行政学导论 1926 在这本书中 怀特从行政学的研究对象和 范围 行政环境 行政组织 行政协调 人事行政 行政伦理 行政法规以及行政监 督等诸多方面对行政学的基本理论框架进行了系统的建构 值得一提的是 怀特的系 统行政理论是建立在四个基本假设上 第一 行政具有共性 第二 管理是公共行政 学的实践基础 第三 公共行政学时科学 是实践的技术 第四 公共行政学非常重 要 与科学管理理论一致的是 怀特认为公共行政学的目的是经济和效率 也即如何 提高政府的效率 2 2 古利克和厄威克的科学化公共行政原则古利克和厄威克的科学化公共行政原则 怀特奠定了公共行政学的基本理论框架 然而这个框架还需要进一步的充实与完 善 完成这个任务就是古利克和厄威克 他俩提出了一些列的公共行政管理的原则 古利克把行政机关所具有的职能总结为七项 即计划 planning 组织 organising 人事 staffing 指挥 directing 协调 coordinating 报告 reporting 和预算 budgeting 七个字母的首字母缩写为 POSDCORB 他认为行政组织 应围绕这些职能而建立 也只有行政机关才能履行这些职能 厄威克在古利克的基础 上提出了更加具体的普遍适用的行政原则 一是目标原则 二是人员与组织结构相适 应的原则 三是一人管理的原则 四是专业参谋与一般参谋的原则 五是授权原则 六权责相符原则 七是明确性原则 八是控制幅度原则 这些原则现在看来是非常简 单且没有太多的创新 但在当时却具有着重大的意义 同时 我们发现这些原则与法 约尔的 十四条管理原则 非常相近 这说明在当时人们对与管理有着共同的认识 3 3 福莱特的动态化公共行政理论福莱特的动态化公共行政理论 在福莱特之前 公共行政学主要关注组织结构 规章制度等 正统 的领域 很 少从行政管理过程中人的行为的心理基础和群体工作时人们的情感反应等问题深入研 究 而福莱特对这一问题有着深入的研究 其实 福莱特应该是受到行为主义管理思 想的影响 主张从人类行为的角度去研究行政管理 福莱特引入大量的心理学工具分 析行政管理中领导 组织 控制 权力 参与与冲突等一系列问题 比如 她认为群 15 体具有一种 额外价值 即人的行为很大程度上受群体行为的影响 如果能在群体内 形成一种合作的意识与行为 那么对行政效率的提高将大有裨益 因此 她认为管理 的首要任务就是创建一个良好的环境与氛围 让这个环境中的人们相互结成 伙伴关 系 使人们自愿地 主动地合作 而环境往往不是一成不变的 具有动态性 所以 人们将福莱特的行政理论称之为 动态化公共行政理论 中央电视台关于 家风 之问的例子 四 公共行政理论的转型四 公共行政理论的转型 1 1 西蒙的批判与公共决策学派的出现西蒙的批判与公共决策学派的出现 作为决策学派的奠基人 西蒙认为传统的行政原则基本都是行政谚语 不能算作 真正的科学原则 同时 西蒙认为 政治 行政 二分法存在一定的问题 政治与 行政根本不可能分开 行政价值的中立也是很难以实现 决策与执行是密切联系的 不能及而然分开 且大胆地提出了 管理即决策 也就意味着公共行政管理也就对各 种公共事务的决策 即使是执行也要面对各种决策问题 正是基于对传统行政学上述 的批判 西蒙试图从行为主义出发 以 决策 为基本概念提出一组概念工具 研究 行政学问题 构建一个全新的行政学理论体系 因此 西蒙的研究也推动了公共决策 学派的出现 2 2 沃尔多的批判与新公共行政学的勃兴沃尔多的批判与新公共行政学的勃兴 德怀特 沃尔多是 20 世纪非常博学多才 影响深远的行政学 同西蒙一样 他对 传统行政提出了批判 第一 沃尔多认为传统的 政治 行政 二分法无论是作为 一种对现实的描述 还是作为一种对行政行为的规定 都是不恰当的 第二 沃尔多 对传统行政学的组织范式 组织理论的理性主义倾向以及强调组织之间的共性或者所 谓的原则 提出批判 第三 沃尔多对传统行政学中过度强调效率提出批判 正是由于沃尔多对传统公共行政学的批判 催生了新公共行政学的勃兴 新公共 行政学的主要基本内容包括一下几点 第一 对传统公共行政学 效率至上 观的反 思与批判 第二 对社会公平价值观的提倡 第三 对传统 政治 行政 二分法 的突破 第四 对动态 开放组织的强调 第二节第二节 现代公共管理理论的发展现代公共管理理论的发展 16 一 公共选择理论一 公共选择理论 公共选择理论的创始人为布坎南 丹尼斯 穆勒以及奥斯特罗姆 公共选择理论 主要关注以下几点 第一 对公共部门以及公共部门人员的理性经济人假设 第二 关注政府失灵问题 其中 帕金森定律很好地解释了政府的内部扩张性 第三 集体 行动的政治逻辑 正是对上述问题的关注 公共选择理论提出了如下主张 第一 市 场机制 第二 分权化 第三 自由化 第四 公共服务组织小规模化 第五 组织 类型的理性选择 参照 布坎南与公共选择理论 二 新公共管理理论二 新公共管理理论 新公共管理理论又称 管理主义 企业化政府 后官僚体制模式 以市场 为导向的公共行政 等 新公共管理理论与公共选择理论都关注市场的力量 作用和 机制 但二者不同的是 公共选择理论关注的焦点是政府与市场和社会的关系 主张 政府减少对社会和市场的干预 充分发挥市场的力量解决政府面临的困难 新公共管 理理论关注的焦点是政府部门内部 主张通过引入市场机制来完善公共组织 其主要 是内部取向 新公共管理有两大基本理念 第一 管理的自由化 第二 管理的市场 化 新公共管理理论主要代表人物有波立特 哈伯德 盖布勒和奥斯本 尤其是盖布 勒和奥斯本撰写的 改革政府 企业精神如何改革着公营部门 全面阐述了 企业 家政府 理论 三 公共治理理论三 公共治理理论 随着福利社会种种弊端的凸显 政府失灵的加剧以及公民社会的逐步成熟 西方 许多学者又开始寻找行政学研究的新的出路 在这种背景下 一种新的理念呼之而出 公共治理 同时 在西方也掀起了政府改革的浪潮 正如国内学者俞可平所言 正在从统治走向治理 从善政走向善治 从政府的统治走向没有政府的治理 从民 族国家的政府统治走向全球治理 公共治理理论作为新型的公共管理理论 是对传统 公共管理理论的反思与批判 其核心的观点是主张通过合作 协商 伙伴关系 确定 共同的目标等途径 实现对公共事务的管理 其主要内容包括 第一 治理主体的多 元化 第二 责任边界的模糊化 第三 多元化的主体间存在着权力依赖和互动的伙 伴关系 第四 自主自治的网络治理模式 第五 政府在公共网络管理中扮演着 元 治理 的角色 四 新公共服务理论四 新公共服务理论 17 新公共服务理论的代表人物是罗伯特 登哈特 这种理论以公民为中心 其主要 观点包括 第一 政府的职能是服务而不是掌舵 第二 公共利益是目标而非副产品 第三 在思想上要有战略性 在行动上要有民主性 第四 为公民服务 而不是为顾 客服务 第五 责任并不简单 第六 重视人 而不只是重视效率 第七 公民权和 公共服务比企业家精神更重要 第三章第三章 公共组织公共组织 案例 八个部门管不好一头猪案例 八个部门管不好一头猪 2012 年 4 月 20 日 发改委价格司副司长周望军做客新华网 为网友解读 缓解生 猪市场借个周期性波动调控预案 图为周望军在解答主持人问题 新华网陈竞超摄 新华网消息 就在蔬菜 食用油 日化用品价格齐声喊涨时 去年 CPI 领跑主力 军猪肉价格从今年春节之后就一路回调 但近日跌势却出现了放缓的势头 甚至大家 有点担心生猪价格二季度可能会上涨 据悉 近期经过国务院批准 发改委将发布新 的生猪市场调控预案 4 月 20 日 发改委价格司副司长周望军做客新华网 为网友解 读 缓解生猪市场价格周期性波动调控预案 主持人 新预案也存在着 6 个部门管一头猪的问题 所以大家也在问这六个部门 的分工上有没有变化 怎么能够保证他们之间能够充分协作 预案能够顺利执行 周望军 发改委副司长 我们也看到了网友的一些议论 说六个部门管一头猪 六个部门管不好一头猪的说法都有 首先 所谓六个部门管一头猪就是生猪从生产到 消费 吃到老百姓嘴里所经过的环节 养殖环节属于农业部门管 生猪养殖好了送到 屠宰厂定点屠宰是商务部门管的 屠宰之后要检疫这个猪肉是否合格 是质检部门管 的 猪肉到了超市后 是不是短斤缺两等 是工商部门管的 价格是价格部门管的 对生猪的储备政策补贴是财政部门管的 所以这涉及到六个部门的职能 并不是六个 部门管一头猪 第二 老百姓说六个部门管一头猪没管好 这确实需要有一个正确的 认识 这头猪不是那么好管的 我们有一句俗话 猪粮安天下 只要猪养好了 很大 程度上就能够保障 菜篮子 市场的供应 保障食品安全 这就解决了问题的一半 所以别小看这个猪 它不是那么简单的 请问同学们是如何看待这个问题的 18 第一节第一节 公共组织概论公共组织概论 一 何谓公共组织 何谓公共组织 在回答什么叫 公共组织 我们首先要回答什么叫 组织 从人类社会群体的 角度来看 所谓的的组织指的是由两个或两个以上的人在一定的社会环境下 为了实 现某种目标 完成某种任务 依照一定的价值观念 行为规范而形成的社会共同体 比如 家庭 氏族 村庄 部落 城邦 国家 民族 企业等等 一个人从生到死 在不同的阶段会加入各种各样的组织 所谓的公共组织 指的是不以盈利为目的 以追求公共利益为价值取向 以协调 公共利益关系 提供公共服务 管理公共事务 维护公共秩序为基本职能的组织 二 公共组织有哪些特征 二 公共组织有哪些特征 判断一个组织是否是公共组织 主要看该组织是否符合公共组织的特征 公共组 织主要特征有一下几点 第一 以增进公共利益为目标 第二 公共组织的活动受法 律明确限制并具有权威性 第三 公共组织受到高度的公共监督 第四 公共组织的 活动具有政治性 第五 绩效难以评估 第六 具有一定的独占性或称之为垄断性 三 公共组织有哪些基本要素 三 公共组织有哪些基本要素 公共组织同其他组织一样 主要有物质要素和精神要素构成 物质要素包括人 财 物 精神要素主要包括使命 目标 责权结构和人际关系 四 公共组织有哪些基本结构形式 四 公共组织有哪些基本结构形式 公共组织的结构形式主要有直线制 职能制 直线职能和矩阵制 每一种结构形 式都尤其优缺点 备注 这部分内容在 管理学原理 已经学习过 所以 可以找有 关学生回答 以便互动 五 公共组织有哪些类型 五 公共组织有哪些类型 我们可以按照不同的标准可以将公共组织分为不同的类型 但习惯上 我们按照 公共组织是否具有行政权力 将其分为政府组织 准政府组织和非营利组织 其中 政府组织有广义和狭义之分 广义下政府包括行政机关 立法机关以及司法机关 狭 义上的政府仅仅指的是行政机关 政府组织一般具有以下特征 第一 其基本职能是 对国家和社会公共事务的管理 第二 管理的手段是行政权力 第三 有权支配和运 用公共资源 第四 提供的产品是公共服务 第五 行为的价值取向是公共利益 19 目前 对非营利组织的界定尚无统一的标准 不同的国家 不同学者都有不同的 界定 其中 萨拉蒙的界定最具有代表性 他认为 非营利组织应该具备以下五个特 征 第一 正式组织性 formaa organization 第二 非政府性 non governmental 第三 非利润分配性 non profit distributing 第四 自主管理 性 self governing 第五 志愿性 voluntary 同时 与非营利组织还有一些类似的词汇 比如非政府组织 NGO non governmental organization 志愿组织 volunteer organization 公民社会组织 civil society organization 免税组织 tax exempt organization 等等 这 些词汇含义基本相同 可根据不同的语境而选择使用 自我国 我们更多的时候将非 营利组织称之为 民间组织 或者 社会团体 简称 社团 准政府组织是介于政府与非营利组织之间的一种难以定位的组织类型 准政府虽 然不是政府组织 但通过政府的授权 往往具有一定的行政权力或权威 并进行有关 公共事务的管理 在具体的实践当中 准政府组织包括工会 妇联 共青团 科协 工商联 青联 侨联 台联等 8 大人民团体 在政协拥有席位 事业单位 村民自治 组织和居民自治组织 这些组织与政府有着密切的关系 虽然以非营利的活动服务于 公众 但在人员构成 组织管理和运行 运行方式等带有政府性质 行使着一部分政 府职能 行政色彩比较强 第二节第二节 政府组织及其改革政府组织及其改革 政府组织是公共组织中最重要的组织 也是公共管理活动的最主要的主体 因此 我们要研究公共组织 首先要研究政府组织 我们要研究政府组织 应该从那几个方 面入手呢 我觉得可以从政府组织的结构 运行规则以及改革的方向等方面入手 一 政府组织的机构是如何设置的 一 政府组织的机构是如何设置的 1 中国的行政区划 中国政府的体制为典型的 科层制 或称为 官僚制 科 意味着横向按照职 能划分为各种部门 层 意味着纵向分为好几个层级 我国的政府组织的机构设置可 分为纵向和横向 纵向从宏观上可分为中央政府和地方政府 地方政府的有四个层级 第一级 省 自治区 直辖市 20 第二级 地区 盟 自治州 地级市 第三级 县 自治县 旗 自治旗 县级市 第四级 乡 民族乡 镇 至 2012 年 12 月 全国共有 34 个省级行政区 其中 4 个直辖市 23 个省 5 个 自治区 2 个特别行政区 333 不含港澳台 个地级行政区划单位 其中 285 个地级 市 15 个地区 30 个自治州 3 个盟 2852 不含港澳台 个县级行政区划单位 其 中 860 个市辖区 368 个县级市 1453 个县 117 自治县 49 个旗 3 个自治旗 1 个特区 1 个林区 41658 不含港澳台 个乡级行政区划单位 其中 2 个区公所 7194 个街道 19683 个镇 13587 个乡 1085 个民族乡 106 个苏木 1 个民族苏木 不含港澳台 个村级行政单位 包括社区居委会 省以下行政区划单位统计不包括 港澳台 2 中央政府组成 中华人民共和国国务院 即中央人民政府 是最高国家权力机关的执行机关 是 最高国家行政机关 由总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书长组成 国务院实行总理负责制 目前 国务院组成部门有 25 个部门 可以总结为 部 委 行 署 20 个部 分别为外交部 科学技术部 科技部 安全部 民政部 财政部 国土资源部 住 房与城乡建设部 水利部 商务部 国防部 教育部 工业和信息化部 工信部 公 安部 监察部 司法部 人力资源与社会保障部 人社部 环境保护部 环保部 交通运输部 农业部 文化部 3 个委员会 国家发展和改革委员会 发改委 国家 卫生和计划生育委员会 计生委 国家民族事务委员会 1 个行 中国人民银行 1 个署 审计署 国务院组成部门下面一般设立 司 司 下面设立 处 不同的 部门可能略有不同 另外 国务院还有 1 个直属特设机构 国有资产监督管理委员会 还有 15 个直属 机构 海关总署 工商行政管理总局 新闻出版广电总局