对中国当前地方政府绩效评估的价值取向的分析

1 对中国当前地方政府绩效评估的价值取向的分析对中国当前地方政府绩效评估的价值取向的分析 摘要 中国政府绩效评估中的价值取向是在马克思主义指导下的根本价值立场和基本价值选择 在 地方政府绩效评估中坚持以民生为导向的价值追求 也是以民为本 建设有中国特色社会主义的价值升华 我国地方政府在绩效评估中 应更为重视民众的价值偏好 切实保证公共服务的提供符合社会最广大人民群 众的需求 保证民众的利益 这样才是真正的实现了地方政府绩效评估的意义 关键词 价值取向 地方政府 绩效评估 正文 中国政府绩效评估中的价值取向是在马克思主义指导下的根本价值立场和基本价值选择 应是从民生 的维度衡量政府绩效 并且强调地方政府在运用公共权力进行公共管理 提供公共产品和服务时做到以重视 民生 改善民生作为终极目标 在地方政府绩效评估中坚持以民生为导向的价值追求 也是以民为本 建 设有中国特色社会主义的价值升华 一 中国地方政府绩效评估的总体特色 一 绩效评估框架体系构成系统化 对评估框架体系构成的研究 桑助来教授在 中国政府绩效评估报告 中做了较为系统的概括 认为这 一总体框架体系至少应该包括八个评估体系 这些体系有的已初步形成 有的正在建立之中 有的还是我们下 一步努力的方向 它们既代表了我国政府绩效评估的特色 也代表了我国政府绩效评估实践发展至今所取 得的初步理论和实践成果 这八个评估体系分别是 中国地方政府综合绩效评估指标体系 中国地方政府部 门绩效指标体系 中国政府预算绩效评价体系 中国公共政策绩效评价体系 中国政府公共项目绩效评估体系 中 国政府绩效审计体系 中国公务员绩效考核体系 中国政府网站绩效评估体系 尤其第八个体系是以国务院工 业和信息化发展委员会公布的 政府网站发展评估核心指标体系 为代表 随着我国电子政务的发展 我 国全国性的政府网站绩效评估工作近些年来很有起色 每年公布的政府网站绩效评估越来越引起各地方政 府的关注 为政府绩效评估提供了新的平台和更广泛的空间 二 地方政府绩效评估模式多元化 总体而言 政府绩效评估 地方先行 的特点非常鲜明 且呈现了多样化的常态 同时这种多元化趋势 在省 市级绩效评估的典型中 又以市级典型居多 如上海市杨浦区机关目标管理系统 杨浦模式 青岛 市目标绩效管理体系 青岛模式 江苏省南通市综合绩效考评 南通模式 贵州省直机关目标绩效管理 贵州模式等 目前已经有三分之一的省份不同程度地探索开展了政府绩效评估工作 在我国地方政府的 绩效评估实践中 涌现出省级 市级等不同层级的典型 它们是我国政府绩效评估的先行者 为全国范围内开 展政府绩效评估工作做出了突出贡献 诸如福建省是第一个在全省范围内推行政府绩效评估工作的 在 2000 年初 该省省委 省政府决定在全省乡 镇以上机关全面推行机关效能建设 探索政府绩效评估工作 又如湖南省在构建评估指标体系时坚持全面科学评估 对地方各级政府既要评估社会管理 公共服务 还 要评估民生指标 经济指标 社会指标 政府自身建设指标 行政效率指标 行政成本指标 等部门特 色指标 并把改善民生作为评估的重要内容 与中央政府要求的贯彻落实科学发展观 全面 协调 可 持续发展相一致 事实上地方政府的典型评估模式远不止以上这些 甘肃兰州的第三方评价 南京的万 人评议政府 哈尔滨的立法先行评估模式仍然都是公认的 这些以整体推进型绩效评估模式 战略导向 型绩效评估模式 目标责任型绩效评估模式 问计于民型绩效评估模式 三位一体式绩效评估模式 干 部实绩型绩效评估模式等等多样的评估模式凸现了中国特色的评估模式的多样化 二 中国特色政府绩效评估中民生价值取向界定 党的十七大以来 在深入贯彻落实科学发展观构建和谐社会的理论指导下 我们党和政府坚持 以人为 本 的思想 不断改善民生 追求以民为本的核心价值理念 充分突显了党和政府执政为民的核心价值观 这 就意味着 各级政府在绩效评估过程中应把握广大人民群众的需要 确立科学合理的价值取向 充分重视民生 价值取向 有人认为 价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性 1 是人们在一定场合以一定的 2 方式采取一定行动的价值倾向 很多学者都用 倾向性来界定价值取向 2 具体来说 价值取向就是指一定 行为主体以某种价值观为指导 根据一定的价值标准 对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向 价 值取向使主体的行为指向一定的价值目标 即对主体行为在价值选择中具有定向功能和选择功能 政府绩 效评估中的价值取向 应是评估的主体把政府作为一个社会行为组织对其行为结果和终极目标的基本价值 判断 价值确认和利益选择 国内一些学者认为 价值取向是政府绩效评估的深层结构 是政府绩效评估 之魂 3 因此 确定价值取向以及做出相应的价值选择成为政府绩效评估的重中之重 所谓民生价值取向体现在绩效评估价值理性上 就是要以民众为绩效评估的价值主体 重视民生指标 的构建 以满足民众需要 达到以民为本的核心价值追求 政府绩效的最终评判标准应为实际创造的公众 价值大小 4 群众满意原则是行政绩效评估的最终尺度 5 可见政府在进行绩效评估过程中 个人的基 本的权利和自由得到实现和保护是政府绩效评估的真正出发点和落脚点 党的十七大以来 在深入贯彻落 实科学发展观构建和谐社会的理论指导下 我们党和政府坚持 以人为本 的思想 不断改善民生 追求以民为 本的核心价值理念 充分突显了党和政府执政为民的核心价值观 这意味着 对各级政府绩效的评估应重视 民生指标 以民生为重社会协调发展的综合指标为参照系 十六届三中全会以后 执政党的执政理念发生了 重大转变 以科学发展观统领经济社会发展成为时代主旋律 在科学发展观的指导下 我国从中央到地方政 府都开始转变观念 在政府绩效评估指标设置上初步实现了由政府本位到民生本位的转变 在这种情况下 政府绩效评估的价值取向也理应实现由 政府本位 转向 民众本位 重视民众的价值偏好 切实保证公共服 务的提供符合民众的需求 2009 年 4 月 25 日桑助来的 中国政府评估报告 首发 从报告的内容分析来 看报告中更突出强调要重视民生以及社会协调发展的综合指标 也就是说 我国在政府绩效评估的价值选择 上要更加凸显出重视民生 改善民生 保障民生的理念 这不仅是我国政府绩效评估中要遵循的基本的价值标 准 同样也是构建和谐社会的必然选择 三 改善民生应是有中国特色政府绩效评估的基本价值取向 第一 科学整合评估中民生价值取向 政府绩效评估的价值取向是随着社会经济政治文化的不断发展 而变化的 这种变化也对绩效评估的指标体系产生了一系列的影响 具体来说一是绩效评估价值取向自身 的变化对绩效评估体系目标定位的影响 另一种就表现为绩效评估价值取向相互之间的影响导致绩效评估 指标体系在其结构功能中的主次地位的变化 如若民生价值取向载体的绩效评估指标体系建成了 那么这 个评估指标体系将会在一定时期内保持其在结构和功能等方面的相对稳定性 加之 绩效评估的价值取向 支配着评估指标体系的建立和调整 为此必须科学的整合评估中民生价值取向 一旦改善民生的价值取向被 评估主体内化为自己的思想观念和行为准则 那么绩效评估的主体就会按照民生为本的价值取向的要求去 调整 变革与之不相适应的地方政府绩效评估的指标体系的结构 指标的权重 评估的方式和方法等 进 行配套彻底的整合了 整合评估价值取向是要以经济社会全面 协调和可持续发展取向为轴心 以民众本 位为根本 以有限政府取向为基础 以效益标准取向和系统评估取向为保证 6 从政府绩效评估的价值理性 方面来说 就是要以民众为政府绩效评估的价值主体 以满足民众需求 尊重民众评价标准 而从工具理性 方面来说 就是要以绩效评估评估活动的展开是否尊重民众权益 评估的方式方法是否达到民众满意 评估 的终极目标能否切实改善民生为标准来选择绩效评价工具 改善民生 以民为本应当是我国政府绩效评估 中工具理性与价值理性的整合重点 科学的整合评估中的民生价值取向也就是指引和推动政府绩效评估向 以民为本的方向发展 把绩效评估的结果是否有利于改善民生 作为衡量政府绩效工作成败的根本标准 第二 评估价值取向坚持民生导向原则 十七大报告指出 社会建设与人民幸福安康息息相关 必须 在经济发展的基础上 更加注重社会建设 着力保障和改善民生 温家宝总理也曾明确指出 关注民生 重视民生 保障民生 改善民生 是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求 是人民政府的基本职责 人 民政府的主要职责就是要为广大民众提供公共服务 显然政府绩效评估的最终目标也是要让广大民众享受 到更好的公共服务 让广大民众共享社会发展改革的成果 为此我国政府在进行绩效评估的工作过程中 不 能只追求经济增长指标 也不能唯 GDP 增长指标马首是瞻 应该把单纯的追求经济增长评估价值取向转变 为以民为本改善民生的评估价值取向 不仅仅要注意转变过程中坚持民生导向的原则 而还要在实际的政府 绩效评估过程中也要深入贯彻落实 在实际评估工作中积极配合政府的中心工作 这样也就实现了在行政 管理领域帮助政府切实解决就业 就医 社保 低保 教育 环保等关乎人民群众切身利益的民生问题 的目标 这充分体现出新时期 在科学发展观的指导下 我党和政府始终不渝的坚持以人为本的价值取向与 3 执政为民的核心价值观 在社会全面协调可持续发展的基础上 以解决民生问题为出发点和归宿 去实现改 善民生的本质要求 归纳起来说 在政府绩效评估领域中应该把改善民生作为政府绩效评估价值取向的基 本理念 政府绩效评估中应坚持民生导向的原则 引导和推动政府绩效评估向以民为本的方向发展 并且要 以民众为绩效评估的价值主体 以满足民要 尊重民众评判为最终的目标 以此推动经济发展和社会全面进 步 第三 民众为主体的评估为改善民生价值取向奠定了基础 公民与官员之间就共同关心的民生问题进 行直接面对面的对话与讨论 是民主政治最基本的要素之一 也是任何其他方式所不可取代的 7 首先 应 该明确在评估过程中 绩效评估的主体选择最终关系到政府绩效评估能否真正发挥促进公共生产力的作用 随着西方社会新管理运动的发展要求 公民作为政府绩效评估主体及公民作为社会的主体参与政府绩效评 估已成为社会发展的趋势 为了使我国成为一个高绩效的政府 应当彻底变革政府为评估主体的模式 真正 实现 问绩于民 由于某些地方政府部门对民众参与评估的忽略 使得绩效评估很难实现真正意义上达到 公众满意的要求和目的 其次政府履职责的效果 应该更多的听取民众的声音 我国政府应该构建公开的公 众参与的多元主体评估机制 问绩于民 具体到地方政府的干部还要树立正确的价值观 不以为民众提供 公共服务为借口 盲目的追求所谓的 政府政绩 地方政府要依照民众本位的观点 就是为了更好地提高政 府提供公共服务的效率 形成科学的目标导向 优化行政资源配置 使各部门更好地为人民服务 我国政 府就是把绩效评估是否达到民众满意 能否为民众谋取利益 作为衡量评估工作好与坏的根本标准 因此我 国政府在绩效评估中选择民生为本 改善民生的价值评价标准 四 中国特色的政府绩效评估体系更应重视民生指标 在科学发展观的指导下 我国从中央政府到地方政府都开始转变观念 在政府绩效评估的指标设置上初 步实现了由政府本位到民生本位的转换 为此政府绩效评估中应该更加重视民生指标 切实把人民群众的满 意度放在首位 评估指标体系是评估价值取向的载体和保证 评估指标体系是评估价值取向的外化和具体 表现形式 离开评估指标体系 评估价值取向的实现 就可能流于形式 就落不到实处 就得不到保证 8 民生 价值取向的实现最终还是要取决于政府改善民生绩效评估指标体系的建立 我们应当以改善民生为重点来 完善指标体系的建立 将关系到人民切身利益的内容纳入指标体系中 具体来说 民生指标应包括就业率 收入分配 政府提供的公共服务水平 社会保障 社会治安 生活居住环境等内容 今年来在中央政府 的带动和影响下 地方政府纷纷行动起来 有的地方政府弱化了 GDP 指标 增加关系民生的指标 有些地方政 府甚至放弃了 GDP 的考核 很多的地方政府都能够按照中央的要求积极落实科学发展观 做到了以人为本 关注民生 着力解决人民群众最关心 最直接 最现实的利益问题 就业 收入分配 社会保障这三大民生 之本也越来越受到重视 民生指标作为政府绩效评估的重点内容 符合党的十七大精神 体现了党和政府践 诺 发展为了人民 发展依靠人民 发展成果由人民共享 的具体行动 以安徽省为例子来说 安徽省在 2009 年年底对省政府考核各市政府的绩效评估中适当调低了经济指标 分值 调整后的目标体系来分析 其中有 24 相指标 新增调整了 10 项指标 社会保障 教育卫生 人民生活 等民生方面的指标共有 13 项 占全部指标的一半以上 9 从上述例子可以看出 在科学发展观的引导下 有 些地方政府绩效评估工作重视民生指标体系的构建 使政府绩效评估都围绕着重要的民生指标体系来运作 同时有些地方政府也在发展指标设置上都突出了民生的指标 可以看出 我国政府绩效评估指标的重心也在 向改善民生这一理想的方向转化 这就要求我国政府必须在绩效评估指标的选择上坚决贯彻科学发展观 民 生为本的要求 从指标设计的基本规律出发 进行指标体系的设计 五 对中国特色的政府绩效评估价值取向的展望 我国在公民评估政府的效果方面还缺乏深入研究 下一步应重点解决两方面的问题 一是作为评议主体 的公民素质的提高 民意调查是一个比较专业的工作 不仅需要一定的民主意识 重要的是需要一定的技术 二是作为被评议部门的政府政务公开的加大力度 当然在评议的内容 方式 组织部门等方面都需要进 行进一步的科学研究 还应当理性思考 具有理性的价值取向 在使用政府绩效评估结果 国外的做法有两个 一 是面向公务员个人的 结合评估结果实行绩效工资和绩效奖金 二是面向部门的 评估结果与部门预算相结合 实 行绩效预算 这两个做法都可以借鉴 通过及时公开评估结果 使绩效与财政预算拨款挂钩 不断降低行政 成本 对公务员实行业绩奖励和绩效工资 可以提高服务效率 对我国来讲 更重要的一点是将评估结果真 正与干部的升迁结合起来 关注绩效评估的过程 更要注重结果导向 当然这一切展望都要基于对民生价值 4 基本取向的再思考 要以民生指标体系的建设为根基 总之 我们应摒弃单纯强调经济或 GDP 指标在内的 一切片面性认识和错误做法 坚持民生为本 改善民生作为我国政府绩效评估的价值标准 以社会全面协调和 可持续发展取向为中心 以 民众为本 取向为基本理念 科学整合并不断完善评估计体系民生价值取向 以民 生价值取向为导向 引导和促进政府绩效评估向以民为本的方向发展 在深入贯彻落实科学发展观构建和 谐社会的理论指导下 我们的党和政府坚持 以人为本 的思想 不断改善民生 追求以民为本的核心价值理念 不断的突显了党和政府执政为民的核心价值观 因此 笔者认为各级地方政府在进行政府绩效评估过程中也应遵循这一核心理念 以民生为本位 构建以 保障民生为重点的社会协调发展的综合指标体系 我们应当充分重视民生价值取向在地方政府绩效评估 中的重要作用 切实以