【毕业学位论文】（Word原稿）城市公交民营化问题研究-工商管理

I 城市公交民营化问题研究 摘 要 城市公交行业作为公用事业的一个重要领域，具有一定程度的自然垄断性质，长期以来处在政府的垄断经营之下。随着经济的发展，单纯依靠政府的财力支持已经无法满足市民对扩大公交服务的需求。在这种背景下，吸纳民营企业进入公交行业不能不说是一个明智的选择。但是由于民营化是纯粹的“舶来品”，在国内无完善制度可循的情况下，城市公交事业民营化可能存在不适“症状”，导致风险的产生。因而对其风险的规避就不能不引起我们的关注。 本文从当前我国公交民营化的过程来看，还存在很多问题。具体包括：公益与赢利 的内在矛盾；法规制度的不完善；政府及公众对民营化存在认识误区；有效竞争不足以及监管不到位问题等。 然后 就现阶段存在的问题提出若干有针对性的建议，包括消除观念误区改善民营化环境；加快法规制度建设；积极培育有效竞争市场；合理采用多种民营化形式以及深化规制改革等措施。 关键词： 城市公交 ； 垄断经营 ； 民营化 as an of a of in a on to of In is a as a of is at no to in of be to of So to s is on of of in in of of of of a of as 录 摘 要 引言 1 1 城市公交行业民营化历程与现状 2 市公共交通民营化改革历程 2 市公交民营化的主要特征 4 2 城市公交民营化存在的问题 7 交民营化中公益性与营利性的博弈 7 公交民营化的认识误区 7 规制度保障缺乏 8 效竞争市场机制引入不充分 9 10 3 城市公交行业民营化改革的建议 13 除观念误区改善民营化环境 13 全和完善法规制度建设 13 极培育有效竞争市场 13 理采用多种公交民营化形式 14 一步深化政府监管体制 15 结束语 17 致谢 18 参考文献 19 1 引言 我国城市公交民营化源于国内城市公用事业改革的探索。我国经济体制 30多年的改革历程，就是打破政府垄断，推行市场化与民营化的改革过程。自 20世纪 80 年代尤其是 90 年代以来，自然垄断产业的改革已经取得了较大的进步，而城市公用事业被视为计划经济的最后一个“堡垒”和市场经济的“边疆”。在这种背景下，如何尽快打破这一堡垒，开拓边疆已经成为一个亟待解决的难题，对此，国内学者给予了比较多的关注，也取得了一些值得注意的研究成果。城市公交属于城市公用事业的范畴，具有自然垄断性、公益性、外部性等特 性，从产品属性来看，其又属于准公共产品的范畴。因此，大多数国家的城市公交在发展之初都采取政府垄断的经营模式，目的是为了保障社会公众能够公平地享有这项服务。长期以来，受计划经济体制的影响，国内的城市公交也大都采取政府投资创办、财政补贴运营、政府垄断经营的发展模式，在城市化水平较低，城市人口相对较少和经济欠发达的时期，这种模式保证了公交服务的有效供给。 但随着城市化水平不断提高，城市规模不断扩大，公众对公交服务的需求越来越大，要求越来越高，这种模式的弊端就逐渐显现出来，例如经营体制僵化、服务效率低下、服务质量差 、企业亏损严重、政府财政补贴沉重等等。在这种困境之下，在借鉴发达国家成功经验的基础上，国内许多城市陆续推行公交民营化，改革一度取得了不错的效果，服务质量和服务效率大大提高，公交企业一度扭亏为盈，政府财政补贴大大减少甚至通过特许经营费和税收而获得可观的收益。但到目前来看，城市公交民营化带来的实际效果并不理想，许多地方因改革出现挫折却找不到可行的解决办法而暂时放弃了民营化的探索，这无疑为今后的改革蒙上了一层阴影，况且一旦产生连锁反应，各地改革如多米诺骨牌一般纷纷倒下，到那时，民营化将很难“东山再起”。探索暂时受 挫并不代表就彻底放弃民营化，也不代表对民营资本进军公交领域说不，而解决目前困境的唯一办法是还民营化以本来面孔，借鉴国内外成功经验，深入分析这场改革在。 2 1 城市公交行业民营化历程与现状 市公共交通民营化改革历程 我国城市公交民营化改革是一种逐步渗透发展的过程。回顾公交民营化在我国的改革历程我们主要以一系列重要政策的出台或事件的发生视为转折性标志，这些政策或事件更主要地体现的是一种趋势。 (1)改革的第一阶段 承包经营的兴起与衰落。我国公交民营化改革最早可追溯至 1985 年，从 20世纪 80 年代开始，随着 新兴市场经济带动城市的快速发展，交通紧张问题初显，中国城市交通由此跨入了了以“公交乘车难为特征的“城市交通紧张初生期。而由乘车难现象背后所折射出来的我国的公交经营体制、票价定制、政府监管等一系列根源问题缺亟待解决。 1985 年国务院国发 59 号文件批转了城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告的通知，提出了“以国营为主，发展集体和个体经营 的经济结构，改变城市公共交通独家经营的体制；在经营方式上“可以实行全民所有制下的个人承包 。在确保公交企业的公益性同时，报告提出“企业经营完全实行独立核算 ，自负盈亏 ，肯定了企业的经营性质，公益与赢利的双重属性给予城市公交更加合理的定位，在政府政策的引导下，个人承包经营开始在各个城市兴起，改革伊始这种方式在培育公交市场、弥补国营公交企业资金短缺、方便居民出行方面做出了一定贡献。但由于承包经营模式未触动体制本身，加上监管不力，这种模式带来的憋端也很明显，目前这一经营方式已从大城市的公交市场逐渐淡出，只在一些中小公交市场零星存在。 (2)改革第二阶段 社会资本的全面渗透。在承包经营的兴起与衰落中，政府逐渐意识到要使我国的公交服务水平有实质性的突破，必须在公交公司 的产权体制上动手术。 2001年 12 月，国家计委发布关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知，为民间资本进入公交行业打开了大门，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。 2002 年3 12 月 27 日建设部出台了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，其中首次明确提出鼓励社会资金、包括外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。明确了公用市政行业建立政府特许经营制度，这其中当然也包括城市公共交通行业。 2001 年，浙江兰溪市交通局以 1468 8 万元的价格拍卖了 12 条营运线路 20 年的经营权，新组建的兰溪市昌达公共交通有限公司由此成为全国公交行业首家私营公交公司固。随后各地政府纷纷效仿，放开市场，由国有公交企业“一统江山 的垄断局面逐渐被打破。随着我国公共事业市场化改革的推进，在建设部下发的关于优先发展城市公共交通的意见中，也提出了鼓励境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。外资看到内地公交行业潜在的市场和盈利空间，也开始加快了进入的步伐，其中比较突出的有香港九龙巴士对内地公交市场的进军。 (3)改革第三阶段 改革受阻，公交公司重归国有。湖北十堰市是我国首例进行公交整体民营化尝试的城市，也是我国公交体制改革的典型代表，自 2003 年底到 2008 年 4 月15 日不到 5 年时间里共发生四次停运事件，当天下午，为恢复公交秩序，十堰市政府迅速决定收回公交公司的城市公交特许经营权，并派驻工作组临时接管公交公司的管理业务。至此，原本计划 18 年的十堰公交民营化改革，在仅仅推行了 5 年之后便以“政府重新收回”的结局而尴尬谢幕。叫然而这仅仅为公交民营改制中的重重矛盾揭开了冰山一角，类似的停运事件还曾发生在湖北黄冈、湖南长沙等地。公交民营化后 ，司机拒载老年乘客，事故频发现象在各城市屡有发生。由于在公交民营化中长期积累的矛盾无法短时间消除，社会各界对公交公司重归国有的呼吁声越来越高。十堰市公交回归国有只是拉开了一个序幕，据报道，我国大多数城市如上海、南京、重庆、合肥、兰溪等地原来实现公交民营化的城市目前也都重归国有。不过，也有一些城市如深圳、无锡等通过大幅增加政府财政补贴而继续坚持公交特许经营政策。 (4)改革第四阶段 产权国有主导下的民营化经营模式。 2010 年 5 月 13 日，国务院颁布了国4 务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，此次意见又 被成为“新 36条”，从规定上看，“新 36 条”为民间资本进入高利润、低风险的垄断行业打开了通道，鼓励民资进入公路、铁路、社会事业、商贸物流等领域。我国城市公交民营化改革在历经 2008 2009 年的回归国有的风波之后，各地政府对与城市公交接下来的发展模式，较之以前都显得更为审慎，特别是在产权问题上，都比较明确地表示将会以国有主导，民营化参股的经营方式，以确保既实现民营化的公益取向，又实现民营化的效率和服务优势的双重目标。 市公交民营化的主要特征 一、改革模式多样化 从实践来看，我国城市公交民营化的模式主 要有承包租赁经营、特许经营和股份制。承包租赁经营是指承包人通过向政府支付一定的费用而获取某一线路一定期限的排他性的经营权。承让方与承包方签订承包经营合同，承包人按照合同缴纳承包管理费和其他应缴费用，承包人自负盈亏。承包租赁经营是我国城市公交民营化早期采用较多的模式，并且以单车承包为主。目前，一些中小城市以及城镇大巴专线、公共中小巴、出租小汽车市场仍多采取这种经营方式，尤其是在解决城市郊区公交服务供给不足方面发挥了重要作用，原因在于城市公交发展具有非均衡性，城市中心区无论是硬件设施质量与数量都好于郊区，政府投 入的不足给了社会资本以施展的舞台。承包租赁经营在一定程度上可以提高经营效率、降低运营成本，也为培育公交市场、解决公交事业发展的资金短缺、扩大就业和方便居民出行做出了巨大贡献，但单车承包、分散经营容易引发利益主体多元化，人员素质参差不齐造成经营行为不规范，无序竞争，运输事故隐患增大，难以监督和管理等诸多问题。 股份化是将现有国有企业的单一所有权通过股份化改组变为混合所有权或民营企业。政府可以以国有股的形式保留对企业的相对或绝对控制权。股份化的类型有三种形式：第一，将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金出售 所有的或大部分股权。这种方式特别强调民营投资者的作用。这种模式的市场化程5 度最高，可以使社会资金在最大程度上介入企业的经营。政府通过出售股权可以使政府部门收回最多的资金，将收回的资金投入到公交车辆的更新、公交场站的建设等非经营性的项目上。第二，针对增量市场，可以将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金新增发行少量股份，或者针对新的项目，成立股份制的项目公司吸引民间资本的进入。这种方式强调对民间资本的引入，保留了政府部门原有的投资。优势在于赋予了民间资本很大的自由，并且向社会增发的部分股权可以使公交企业得到更 多的建设和运营资金。第三，将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金出售少量股权。这种方式强调了政府部门控股和民间资金引入之间的平衡。这种形式的市场化程度低于前两种。 二、改革进程由政府主导 政府主导是我国城市公交民营化的主要特征之一。从我国城市公交民营化的改革进程来看，都是政府部门首先作出民营化的决定，选择拟承包的经营线路或特许经营者，并主导承包合同或特许经营合同的签订。在选择合适的经营者之后，政府部门又通过价格制定、质量标准控制、安全运营检查等方式对公交企业的经营进行监管。最后，完善退出监管机制，将不符 合要求经营者清除出承包者或特许经营者的行列，重新选择经营者。特别是当民营化过程中发生大规模停运之类的事件时，政府大都会强制性地收回经营权，确保城市公交事业发展的稳定。由此可以看出，政府始终保持对城市公交民营化的有效控制并主导改革的进程。 三、改革充分利用外部资本的力量 我国城市公交民营化改革进程中，注重发挥外部资本的力量，在引进资金的同时，也带来了先进的管理技术与经验。目前，进入内地的外资企业主要是香港公交公司，例如冠忠巴士、九龙巴士、新世界巴士以及雅高等都已进入内地公交市场。 2003 年，通过招标招募，深圳 市公交集团成功地引进了包括香港九龙巴士在内的外资及内地民营资本，所有引入的投资者按照同股同价的原则分别以现金出资。招标后，深圳市投资管理公司持有股份公司 55的股权，香港九龙巴士持有 35的股权。招标完成后，公交集团将改制成为一家规范的股份有限公司。深圳公交集团与香港九龙巴士的合作，不仅筹集了企业发展所需资金，改善6 了企业的治理结构，同时也引进了先进的技术和管理经验，为公交集团跻身国际一流公用事业企业奠定了基础。 7 2 城市公交民营化存在的问题 交民营化中公益性与营利性的博弈 随着建设部关于加快市 政公用行业市场化进程的意见的出台，特许经制度被正式纳入城市公用事业改革领域。公交作为城市公用事业的典型代表，市公交行业的自然垄断属性决定了其公益性与营利性的内在矛盾。对于政府说，作为公民的委托代理人，首先要强调它的公共性与公益性。公交行业的公性主要体现在其服务是否能给乘客提供安全、方便、迅速、准点、舒适的乘车条件，路线的设置营运是否能够满足乘客的需求，其票价的制定是否是在乘客能够承受且满意的范围内等。而作为市场主体的民营企业，营利是其最终的目标。如何在城市交通规划中对这些私营交通公司予以正确的定位，如何协 调公私交通公司之间的关系，如何保证经济效益和社会公平的平衡均是十分重要的课题。然而，在实际的市场化改革中，民营企业作为理性的经济人，往往追求利润的最大化，而漠视社会效益的实现，比如湖北十堰、安徽合肥等地拒载持老年证的乘客、以及不遵守交通规则屡闯红灯等现象时有发生，影响了交通秩序和社会稳定。导致公用事业公益性缺失。在这种情况下，社会各界对公用事业公益性回归的呼声越来越高，政府对民营企业又缺乏合理的规制和引导，对公交改革中公益和赢利目标之间缺乏完善的协调机制，是公交民营化改革失败的根本问题。公共性是公用事业的本质属性，也是政府区别与其他社会组织的根本之一，因此在公交行业民营化过程中，政府必须承担相应的监管职责，公交行业的市场化改革必须在企业的公益性和赢利性之间取得平衡。 公交民营化的认识误区 在中国的政府中长期存在“国有制偏好论”和“宁国勿民论等偏见，这两种看法一方面是意味着对非公有制的歧视，另一方面也是保守思想的作用。深受传统行政体制和计划经济体制影响的传统观念对公交民营化一直持质疑与观望态度。质疑的理由不外乎两方面：一是担心民营化改革后，企业的经济行为以追求赢利为目的，最终会损害人民群众的利益；二 是与“公交优先 的发展战略8 有冲突。尤其在些大城市，由于私人小汽车数量的迅速增长，使城市交通面临越来越大的压力。而在公共交通与私人交通之间的竞争中，私人交通工具的舒适以及“门对门的特点，使得公共交通显然处于劣势地位。如果再将公共交通完全推向市场，增加百姓出行的成本，将减少公交对百姓的吸引力，无益于公交优先战略的实施。从某种程度上说，观念的落后是阻碍城市公交市场化改革的重要原因之一。在民营化过程中，许多由国有经营的企业转变为非国有资本控制，这就给社会公众一个印象，政府对公用事业的控制在弱化甚至丧失控制丧失 的忧虑。 规制度保障缺乏 律法规体系不健全 公用事业民营化在中国还处于探索阶段，各种制度还远未完善。公交行业尤其如此。纵观我国的公交民营化改革，从始至终缺乏一部统筹公交民营化的部门规章来指导各地的公交民营化改革。相比一些西方国家民营化改革，都是采取的“以立法为先导”的原则， “只有在一个产权清晰，个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域。 我国公交民营化现行的规制依据都是在民营化的改革实践中逐步建立起来的，属于边改革边立法，因而缺乏完备的法律保障体系，必 然造成公交行业市场化实施中各种违规现象的出现。现有的规制条例主要是原国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法以及一些地方政府制定的条令、政策，如关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知、“十五 期间加快发展服务业若干政策措施的意见、新的外商投资产业指导目录、关于加快市政公用事业市场化进程的意见、市政公用事业特许经营管理办法、广州市公共汽车电车客运管理条例、深圳市城市公共大巴专营条例等，这些条款在促进市政公用事业民营化中发挥了重要作用。但是，由于这些条例政策本身的法律层级低、对 城市公交行业的约束力不一，各级政府制定的政策往往随意性大且过于宽泛、抽象、可操作性不强。政府在对民营企业的监管过程中也缺乏统一的法律依据，城市公交的发展很大程度上仍依赖9 于政府的行政干预和协调，无法可依的现象严重影响了城市公交事业的健康发展。这也是我国公交民营化进程步履缓慢、问题重重的原因之一。 套制度改革滞后 公交民营化改制是一项系统工程，必须有配套政策的有力支持和配合。但在目前条 件下，由于市场机制在公用事业领域的不完善，很多制度都没有建立起来。例如，健全的社会保障制度、透明的采购和招标制度、多样化的投融资体制、以及完善的责任追究制度等等。 (1)社会保障制度改革滞后。目前，我国尚未建立起健全有效的社会保障制度，对保障的范围、手段和保障基金的管理等都还在探索阶段，阻碍了公交民营化的推进。如因国企改革制和事业单位转制而出现的失业状况一直无法得到很好解决，而继续留在企业内员工的利益也难以保障，劳资矛盾严重，引发了一系列公交停运事件。 (2)缺乏规范的招标制度，在民营化过程中存在寻租现象。现行 的招标投标法中，明确规定了招投标的原则、程序、以及法律责任，但在实际情况中却没能得到很好的实施，暴露出了很多问题，比较典型的如规避招标或搞假招标。更有甚者，部分行业主管部门同招标代理机构、业主代表、投标人等相互串通，为了各自的利益共同操纵投标，从而导致国有资产在一定程度上的流失。 (3)责任追究制度尚未建立，民营化过程中，对各种违规违法现象缺乏明确的法律规定，导致公交企业管理中责任真空。 (4)投融资体制改革缓慢，大部分城市投资主体相对单一，主要由政府财政提供资金，尚未形成多元化的投融资机制，缺乏稳定、规范 的资金来源渠道。多数城市公交行业的发展遭遇资金瓶颈，投资明显不足。公交行业建设滞后于城市整体发展，公交民营化配套制度的滞后严重阻碍了公交行业市场化进程。 效竞争市场机制引入不充分 民营化的本质在于“更多地依靠民间机构，更少地依赖政府 ，充分发挥市场的资源配置作用。奥斯本和盖布勒热烈地呼吁将竞争机制引入政府内部，认为问题不在于公营与私营，问题在于垄断对竞争。圆只有打破政府垄断经营，引入竞争，才能从根本上改善政府公共服务的效率。竞争能促进社会资源得到优化配10 置和使用，但是，对于具有自然垄断属性的城市公交行 业来说，竞争不足或过度竞争都可能会带来资源的浪费和效率的低下，达不到预期效果。因此，引入竞争的关键是“有效竞争 。需要强调，这里所说打破垄断，是指打破行政性垄断而非自然垄断，因为行政性垄断是政府通过行政干预，人为地排斥其他厂商进入市场而形成的，而自然垄断是是在生产发展进程中自然形成的，在公用事业民营化过程中有利于发挥规模效益、实现公用事业的公益性目标。可见，在城市公交行业民营化过程中，引入竞争不仅必要，并且可行，而要保持竞争的有效性，则需控制好竞争的适度性和方式。 府监管不到位 公共交通民营化改革之 后，政府部门从直接的经营性领域退出，然而由于公共交通行业的公益属性，民营化对政府的监管力度和监管水平提出了的更高要求，政府的监管责任更加沉重。因为政府与企业由原来的直接隶属关系转变为相对独立的关系，企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。目前我国政府部门在应当公交民营化的监管问题上，还存在很多不足之处，现具体表现在以下几大方面。 特许经营权的市场准入与退出监管不到位 目前我国各地公交民营化多采取特许经营权方式，政府在挑选准入的企业时没有做到充分考虑企业的资质和能力，部门可能通过贿赂、串谋等手段，以 获得政府的特许经营权、承包合同和补助，或者在违约时减轻或免受处罚。这些都源于城市公交事业民营化的早期由于相关制度的不健全，很多个人通过挂靠企业的方式获得了线路经营权，因而难免在资金运作、服务态度、经营理念等方面出现问题，导致后续诸多问题出现，对于公共交通来说，虽然在市场准入领域可以模拟市场机制进行竞争，但是一旦实行特许经营，实质上必然派生出特许情况下的垄断性，因为政府在发放特许经营权时往往是不同线路经营权的出让，原来政府的垄断经营很有可能就此转化为单个企业的垄断。因此，在民营化过程中，如何建立一套公开、公平 、公正的市场准入机制，确保各种民间资本在平等的基础上11 竞争，从而挑选最优资质的企业给予特许经营是当前民间资本进入公用事业所面临的主要问题之一。 与市场准入相对应的是公共交通企业的退出机制。一般而言，在特许经营期限届满时，只需要按照准入程序和条件重新挑选特许经营者即可。然而在现实生活中，由于公用事业特许经营的周期往往很长，而经营期间内的不确定因素和各种风险大量存在，因此中途的市场退出完全可能。 价机制不合理，政府投入不到位 票价问题是我国公交民营化改革中遇到的另一重要问题。民营化前，公交行业由国有企 业直接垄断经营，采取低价格、高补贴政策。过低的价格不仅使企业亏损严重还影响了公交服务的质量，阻碍了我国公交行业的持续发展能力。民营化改革后，公交服务一方面要承担对大众的福利性需求，另一方面要满足民营企业经营者对合理利润的追求。公交作为准公共产品其公益性与赢利性的内在矛盾突出地表现在民营化后公交票价的定制上，价格过高，公交的公益性得不到充分体现，价格过低又难以吸引多元投资主体的参与 务质量和安全运行存在隐患 城市公交的服务质量水准偏低，已经成为顾客经常投诉和媒体时常曝光的对象，同时在很大程度上也影 响了城市公交所承担的客运比例。城市公交服务质量的低水准主要表现在以下六个方面：一是安全性差。经常“带病运行的公交车屡见不鲜，在营运途中，经常出现抛锚事件，安全状况令人堪忧。此外，一些司机抢站、赶超，随意停靠，甚至出现夹伤、摔伤乘客等意外事件；二是方便性。 目前的线路在设置上还很不合理、线路网密度低、线路之间衔接较差，换乘车站之间存在较远的换乘距离；夜班车和通宵车过少，无法满足夜间出行的市民的需求。三是迅速性。多数城市目前还缺乏专用公交车通道，交通道路堵塞严重了干扰公交的运送速度，导致市民乘坐公交车耗时太 长。四是准时性。大部分公交线路的服务间隔时间固定。调度调节能力较低，不能灵活应对交通拥堵时的状况，下班高峰期时，有时会出现公交车服务空白。五是舒适性。公交车辆普遍拥挤，上下班高峰期一些线路严重超载，车厢卫生条件及舒适性较差。六是文明性。12 公交售票员不及时报站，态度不耐烦，用语不礼貌，甚至与乘客发生言语或肢体争执。 遍服务义务履行不到位 公用事业民营化的实质是将公共物品的生产者和提供者分开，然而公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此，它应该继续坚持普遍服务原则，对政府来说 ，普通服务是其体现基本价值目标一公平性的一个重要方面。民营化后，政府将实现公用事业普遍服务的职责委托给企业，因此，企业就需要代替政府履行普遍服务的义务，但是，对追求利润最大化的企业来说，普遍服务意味着经济上的损失，在政府对因履行普遍服务而造成的经济损失未做出足够的补偿时，企业必然会违反这一原则，具体到公交行业由于我国目前对公交民营企业的补贴机制不完善，导致普遍服务原则没有得到很好贯彻， “撇脂 现象严重。公交服务中的城乡公交线网覆盖严重不均衡，一般市区已形成了较为完善和密集的公交网络、但也普遍存在热门线路重 复设置的问题，而一些冷门线路则营运车辆少，间隔时间长，给市民出行带来很大不便。 13 3 城市公交行业民营化改革的建议 除观念误区改善民营化环境 对公交民营化的观念误区一直伴随着我国公交民营化的整个进程，一方面是因为民营化的理论和实践都来源于西方，出于对民营化这一新兴事物的不了解，加上公交民营化在我国的改革成效并不理想，这二者构成了互为因果的关系；另一方面受计划经济体制影响，传统的对国有企业迷恋、对私营企业抵制的观念还有一定的市场；再就是由于我国当前公用事业民营化的外部整体环境还不是很理想，公平有效的竞争环 境还有待完善。 全和完善法规制度建设 公交民营化改革，规章制度的完善必须走在前面。一是给予公共交通发展以政策上的支持。二是，尽快完善配套制度的改革。规章制度的完善之所以是公交民营化改革成功的首要前提是因为公交市场化的过程其实是政府、企业和社会公众等各种利益主体相互竞逐、相互交易的过程，要求有完善的法制建设为其创造一个公平竞争的环境。目前，国务院建设行政主管部门正在起草城市公共交通管理条例，为保证公交市场化的规范有序，政府对公交行业的立法以及配套制度的供给应当成为当前一个重要的任务。完善公交的配套 制度，当务之急主要从三个方面来做好工作。首先，健全社会保障制度。社会保障制度是民营化改革的缓冲阀。其次，公开招投标制度，规范招投标程序，保证整个招标过程的公开与透明，降低甚至杜绝招投标过程中的内幕交易、寻租等腐败现象的发生率。再次，大力发展多元化投融资机制，建立完善的现代企业制度，将所有权与经营权相分离，实行股份制改革，积极引入民间和国外资本，拓宽资金来源渠道，缓解公共交通事业发展因政府财政负担沉重，投资不足的现状。 极培育有效竞争市场 对公交行业来说，产业分割仅仅是形成竞争机制的一种手段，还必须放 松甚至取消非自然垄断业务领域的规制，允许新企业的准入。在注重培养新进入者的14 同时，也应当注重对新进入者的政策制定。打破新进入企业对信息的垄断，迫使企业按成本定价并自动限制垄断高价。民营化的改善作用在很大程度上取决于竞争环境的充分性，如果缺乏有效的竞争，民营化改革将显得毫无意义。 理采用多种公交民营化形式 从我国十多年来城市公交行业民营化改革的实践来看，今后的公交民营化改革的方向必然是不再鼓励独资的全盘公交民营化形式，而是形成“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。 这决定了针对我国现阶段公交行 业，民营化最好合理采用以下几种形式： (1)合同承包城市公交系统包括公交场站设施的建设和管理、公交运输服务、公交车辆的维修服务、公交广告经营等多项业务，这些都可以通过合同承包的方式外包给民营机构。在场站的建设和管理上，政府通过竞争招标，与中标者间形成委托代理关系，委托代理人拥有公交场站设施的所有权和经营权，对代理人的工作进度和服务质量等进行监督，建成后政府可以租赁给企业有偿使用，也可以再 承包给民营机构来经营、维护场站设施，在承包合同中，政府需根据 实际情况对公交服务的供给数量、质量标准、价格范围做出规定，并对 经营者进行监督。为更好地体现公交服务的公益性，政府在将冷门线路外包时，还应考虑给予运营企业以适当补贴。 (2)特许经营是民营化的一种重要形式。主要是指政府将某项服务或生产的的垄断性特权授予某一民营企业并赋予一定的年限，让它在特定领域里提供特定服务。特许经营通常是在政府机构的价格管制下进行。可以说，公交行业真正的改革始于线路招投标，目的在于遏制主要线路的恶性无序竞争，避免热门线路过热、冷门线路过冷。从而保持公交服务的公益性目标。我国多个城市在公交民营化过程中都曾不同程度地采用特许经营方式。 (3)补助由于公交 企业的公益属性，以及公交线路存在冷门和热门路线之分。政府在居民和企业之间承担着双重使命，既要满足居民的乘车需求，又有保障企业合理利润的实现。因此，对于经营冷门线路的企业，政府可以通过减免营业税、15 燃料税或给予资金资助、低息贷款、免费使用公交场站等优惠措施对企业进行适当的补助。这样，政府和居民都对企业进行付费，从而既可以保证公交票价维持在较低的水平上，也可以实现企业的合理利润，也能保障居民的出行服务。 (4)凭单对公交民营企业提供补助，意味着享受运费补贴的是所有乘客而非特定的目标群体，这就可能导致部分弱势群体仍 然无法享受服务。因此通过凭单的形式可以对合格的消费者进行补贴，在公交领域主要表现为一些特殊群体或低收入者 (如学生、 70 岁以上老人、残疾人、现役军人等 )，可以凭着政府签发的凭单享受更为优惠的票价。目前我国多个城市对这一群体已基本采用了凭单形式。 一步深化政府监管体制 强对规制机构的监管 发展城市公交民营化，对规制机构自身也提出了较高的要求，现今，我国公交行业的外部监督机制尚不成熟，因此，规制机构自身的内部权力制衡机制就显得尤为重要，既是公交民营化发展形势所需，也是成熟市场经济的客观要求，当前公交民营化对相应的规制机构提出了以下要求： (1)建立相对独立的规制机构。我国的城市公共交通行业分属不同的政府部门管理，市政、交通各自为营，缺乏统一的规划协调。 (2)建立政府信息公开制度。信息封闭在公用事业管理运作过程中是普遍存在的一种现象，而在公交市场化的改革过程中，如果不能及时公开有关信息，就会造成各个竞争主体的信息不对称。 范特许经营市场准入与退出机制 市场准入制度是城市公交的重要调控手段。竞争性经营可以刺激经济效率，但是，“过度进入和重复建设会形成破坏性竞争和严重的资源浪费 ，规制 政策的制定者通常会面临“规模经济与竞争活力的两难选择”。当企业数量过多，车辆增长超过了客源增长时，可能导致市场的过度分割，不利于充分利用资源。因此，在放松进入管制时需设置一定的准入门槛，准入门槛过高或过低都将带来不利效应， 所有准入的公交企业必须有资格的限制，同时服务质量也必须达到一定的16 标准。 一般来说，如果行政机关单方提前收回特许经营权可能会造成政府与企业双方的损失。而且很可能进一步加剧本已存在的政府信用危机。所以笔者认为可在特许经营的市场退出环节引入协商理念，慎用强制收回方式，虽然从理论上说，作为公共利 益的维护者，政府当然有权在公益遭到威胁时单方面提前解除特许经营协议并实施临时接管。并且这一“行政特权”的存在确属必要。但是，这一特权的行使如同一把双刃剑 在可能维护公共利益的同时，也会损害特许经营者的信赖利益，甚至还会秧及公共利益。所以在公交民营退出环节中引入协商机制，以维护政府、企业、公众三方利益实属必要之举。 持合理的票价管制，完善补贴机制 价格是公共交通改革的难点之一，也是改革中最敏感的因素。价格是市场竞争的重要手段，公交行业民营化，定制有竞争力的价格非常重要，公交行业作为公益事业，其票 制改革中还需重点关注普遍服务的问题，即考虑公交票价可以被所有消费者所接受。整体而言，票价的确定应从绝大多数普通民众的利益出发，在确定企业的成本的前提下坚持合理利润，所以政府对企业进行补贴是必要的，世界上大多数国家也都是如此。公交企业的经营不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益。这一特性决定了公交企业必须坚持合理的票价管制，政府在管制基础上给予合理的补贴。 17 结束语 随着我国多数城市公交民营化后的国有化回潮，民营化在公交领域是否具有可操作性已成为当今人们关注的焦点。难道因为城市公交服务具有公共产品属性，所以就真 的不适合走民营之路，而只能由