《能源法》(送审稿)起草说明

1 能源法 送审稿 起草说明 一 制定 能源法 的必要性及起草过程 我国推进 能源法 立法工作 完善能源法律体系 既是依法治国 依法行政的客观要求 也是全面落实科学发展观 建设资源节约型和 环境友好型社会的现实需要 改革开放以来 我国相继颁布实施了 煤炭法 电力法 节约能源法 可再生能源法 等能源单行法律 以及配套法规 能源法律体系的框架初步形成 但是 我国还缺少全 面体现能源战略和总体政策导向的基础性法律 难以对能源安全 能 源效率 能源结构 能源环境等综合性 全局性问题进行有效调整 从国际经验看 用法律手段规范能源开发利用活动 是世界各国的通 行做法 美国 德国 英国 日本 波兰等二十多个国家制定了综合性 能源法律 在推动能源战略规划实施 规范能源开发利用秩序 建立 能源市场机制等方面发挥了积极作用 当前我国面临严峻的能源安 全 环境保护以及应对气候变化问题 新的形势和工作实践迫切需要 制定一部在能源开发利用活动中起基础性作用的 能源法 制定 能源法 是有效解决能源领域发展 改革和管理等重大问 题 保障能源与经济社会协调发展的客观需要 具有积极的现实意义 和深远的历史意义 第一 有利于推进能源战略实施 为政府制定和 2 实施能源政策提供法律依据 第二 有利于保障国家能源和经济安全 第三 有利于构建资源节约型 环境友好型社会 使能源节约和高效 清洁利用成为全社会共同遵守的行为准则 第四 有利于提高能源安 全生产 节约生产 清洁生产水平 第五 有利于完善能源管理体制 和机制 规范市场主体行为 第六 有利于推动能源科技自主创新 第七 有利于健全我国能源法律体系 促进依法行政 经国务院批准 能源法 起草工作自 2006 年初正式启动 1 月成 立由国务院有关部门 全国人大有关专门委员会和中编办等 15 个部 委 办 组成的跨部门 能源法 起草组 3 月组建起草专家组 随后 启动相关课题的研究 建立与有关政府部门 能源行业协会 企业集 团及社会研究机构等的工作联系制度 通过新闻媒体和互联网对 能 源法 起草工作公开征集意见 经过半年多的深入调研 研究论证和 方案比选 11 月完成 能源法 起草大纲 进入条款的起草阶段 2007 年 3 月 形成 能源法 工作稿第一稿 4 月 举办 中国能源法国际研 讨会 学习借鉴国际能源立法经验 经过多次广泛征求意见并反复 修改 5 7 月分别形成工作稿第二 三 四稿 9 月形成 能源法 讨 论稿 7 9 月 召开了四次听取地方意见的片会以及起草专家组全 体会议 对工作稿进行深入讨论和修改 在此基础上 10 月中旬形成 能源法 征求意见稿 正式发送全国各省 自治区 直辖市 人民政 府 中央有关部门及能源相关行业协会 企业集团和专家学者征求意 见 11 月 听取了全国人大代表和人大委员 政协委员 民营企业和 民间商会以及社会公众代表的意见 12 月 通过互联网向社会公开 3 能源法 征求意见稿 广泛征求意见 截至活动结束 共收到各类 反馈信息 5000 余条 2008 年 1 月 在上海举办国际研讨会 听取国 内外政府官员和专家学者对征求意见稿的修改意见 在以上工作基 础上 初步修改完成了 能源法 送审稿 二 二 起草 能源法 的指导思想及立法思路 起草 能源法 的指导思想是 高举中国特色社会主义伟大旗帜 全面贯彻落实科学发展观 围绕转变经济发展方式 优化经济结构 以能源安全 效率 环保为核心 立足我国国情 遵循能源发展规律 为实现能源战略目标 推动资源节约型 环境友好型社会的建设 促 进能源与经济社会协调发展提供法律制度保障 按照温家宝总理关于 以 能源法 为龙头完善能源法律法规体 系 的要求 经过反复研讨和论证 我们着眼于构建完善的能源法律 法规体系 将 能源法 定位为能源领域起统领作用的基础性法律 以 全面涵盖 突出重点 注重全面涵盖 突出重点 注重协调协调 的思路构建法律框架 全面涵盖 是指 能源法 的调整范围涉及能源领域一切行为与活动 包括能源 开发与加工转换 运输供应 贸易与消费 利用与节约等诸多方面 突出重点 则强调 能源法 不是事无巨细 包打天下 而是重点解 决能源各行业的基础性 共性 交叉问题 如能源战略规划 能源结 构优化 能源替代等问题 以及实践急需的立法空白问题 如能源安 全 储备应急 国际合作等 注重协调 是指 能源法 要处理好与资 源 环保 价格 财税 科技 物权 反垄断 突发事件应对等相关法 律的关系 按照 不冲突 不替代 不重复 的原则做好衔接协调 并 4 力求在解决具有能源特色的重大问题上有所突破和创新 为了体现上述指导思想和立法思路 能源法 的立法目的确定为 规规范能源开范能源开发发利用和管理行利用和管理行为为 构建 构建稳稳定 定 经济经济 清 清洁洁 可持 可持续续的能的能 源供源供应应及服及服务务体系 提高能源效率 保障能源安全 推体系 提高能源效率 保障能源安全 推动资动资源源节约节约型型 和和环环境友好型社会建境友好型社会建设设 促 促进进能源与能源与经济经济社会的社会的协调发协调发展展 总体看 在能源法律制度建设方面 能源法 实现了几个创新 第一 建立了统 一的能源管理体系和运行机制 有利于政府科学 规范 高效管理能 源 也有利于相关主体依法从事能源开发利用活动 第二 拓展了能 源法制管理的领域和空间 丰富了管理内涵 手段和方式 如建立了 能源储备 应急 科技 国际合作等专项制度 明确了相关主体的权 利和义务 填补了国内立法空白 第三 将实践急需且行之有效的重 大政策措施提升为法律制度 如有关能源价格和财税政策 增强了政 策的权威性 有效性和稳定性 有利于保证能源事业长效 稳定发展 三 主要内容三 主要内容 一 能源管理 一 能源管理 根据国内外能源管理的历史经验和教训 建立统一 完善和高效 的能源管理体制 是能源产业健康发展的前提条件和组织保障 为了 能够建立强有力的组织机构体系和管理制度 真正实现从战略高度 来统筹管理能源 使能源产业更好地为国民经济和社会发展服务 以 适应新时期国内外能源 经济形势发展的需要和挑战 按照 十七大 关于行政管理体制改革的总体方向和依法行政的要求 能源法 在能 5 源管理体制 机制方面规定了以下内容 首先 建立了首先 建立了统统一管理 分一管理 分级负责级负责 责权责权一致的能源管理机构体一致的能源管理机构体 系 系 明确我国的能源管理机构由政府能源主管部门 相关协管部门构 成 并明晰了各自的职责 同时规定在能源管理活动中发挥行业协会 作用 实行公众参与重大决策的制度 这些规定是根据我国国情特点 和能源发展规律设立的 总体目的是为了保证能源管理的统一高效 分工合作 便于各相关部门形成合力 共同履行好法律赋予的职责 其次 其次 对对政府管理能源的手段和方式政府管理能源的手段和方式进进行了行了规规范 确立了一些重范 确立了一些重 大的管理制度 大的管理制度 能源重大管理制度是政府在能源领域依法行政 合理 行政和有效行政的依据和准则 能源法 创设的管理制度主要包括三 类 一是基础性制度 包括能源战略与规划 信息统计 预测预警 标 准化等 二是规则性制度 包括储备与应急 安全生产 生态与环境 保护 普遍服务等 三是保障性制度 包括财税 价格 投资 进出口 科技等 第三 体第三 体现权责现权责一致原一致原则则 规规范政府行范政府行为为 能源法 规定了一系 列法律义务 通过人大监督 行政监督 社会监督等形式 规范政府 行为 促使政府依法行政 同时 为保证政府机关有效履行职责 赋 予其相关监督检查等执法手段 二 能源战略与规划 二 能源战略与规划 能源战略是对能源发展规律的认识 总结和提升 是筹划和指导 能源发展的总体方略 能源规划是国家能源战略的重要载体和阶段 性行动方案 从国际经验看 能源战略是政府管理能源的重要内容和 6 手段 在国家能源管理体系中起核心作用 我国长期以来没有具有法 律意义或法律效力的能源战略 能源规划也缺乏法律效力 且名目繁 多 层次不清 同时 能源战略和规划在概念和内涵上存在一定程度 的交叉 现有能源中长期规划实质上具有能源战略的性质 但实际执 行中又与五年期能源规划混同 功能界定不清晰 为了适应能源发展 的新形势和新要求 能源法 设专章将能源战略与规划上升为法律制 度 为便于能源战略和规划的协调 发挥不同的功能和作用 明确能 源战略期为 20 30 年 规划期为 5 年 同时 为了保证能源战略 规 划的科学性和决策民主化 对其编制 修订程序和依据进行了规定 并引入了科学评估制度 三 能源资源所有权及其权益的实现 三 能源资源所有权及其权益的实现 明确和实现国家对重要能源资源的所有权是社会主义基本经济 制度的要求 根据 宪法 民法通则 物权法 矿产资源法 水法 海域管理法 等有关规定 包括能源矿藏在内的矿产资源 水流资源 和海域资源属于国家所有 即全民所有 并实行有偿使用制度 对专 属于国家所有的能源资源 单位 个人依法可以占有 使用和收益 即获得能源资源用益物权 对能源资源处分的权利只能属于物权 所有人 国家 因此 单位 个人开发使用国家所有的能源资源 实际上是获得国家设立在能源资源上的用益物权 如矿业权 开发权 等 而转让其用益物权 则必须经所有者 国家的批准 对矿产 资源 水流资源和海域资源 我国现行法律缺少对其能源属性的规定 导致当前在能源开发利用活动中 国家所有者权益未充分实现 部分 7 应属于国家的所有者权益流失 为适应能源资源开发管理和改革的 需要 能源法 对能源资源所有权及实现方式做出了明确规定 首先 明确了 能源矿藏 水能资源和海洋能资源属于国家所有 从能源属性的角度 充实和丰富了国家矿藏 水流和海域所有权的内 容 为维护国家资源权益提供了依据 其次 确立了国家能源资源所有权的实现方式 规定 国家建立 完善能源资源税费体系 保障国家作为能源资源所有者的应得收益 为加快能源资源税费改革提供了法律依据和明确要求 第三 根据不同能源资源的特点和管理现状 对其用益物权进行 了区别性安排 一是一是对对能源能源矿业权矿业权取得取得设设置前置性准入条件 置前置性准入条件 目前 国家能源矿产资源的用益物权是通过探矿权和采矿权的有偿取得实 现的 但在煤炭等能源行业 存在勘探开发准入标准不规范 审批层 级偏低 管理混乱 开发主体素质低下等问题 导致了对能源矿产的 滥采乱挖和低效开发 为实现能源矿产勘探开发的统一 有序管理 能源法 规定符合开发项目准入条件且经批准的企业才有资格取得 探矿权和采矿权 以有效解决上述问题 二是二是设设立水能立水能资资源和海洋能源和海洋能 资资源开源开发权发权 物权法 和 水法 只规定了水流资源所有权 并未具体 明确开发利用水能的权利 水法 规定 国家鼓励开发 利用水能资源 却未规定开发权利和补偿方式 因此 能源法 设立了相应的水能 资源开发权 保证国家水能资源所有权的实现 按 物权法 和 海域 使用管理法 有关规定 海域所有权是通过海域使用权来实现的 海 洋能资源的开发利用并没有体现 因此 能源法 设立相应的海洋能 8 资源开发权 保证国家海洋能资源所有权的实现 三是三是对对可再生能源可再生能源 开开发发达到一定达到一定规规模的模的实实行行项项目准入制度 目准入制度 风能 太阳能和生物质能等 可再生能源资源所有权问题比较复杂 争论也较多 能源法 没有对 其资源所有权和开发权做出规定 为了保证风能 太阳能和生物质能 开发利用效率和秩序 能源法 规定 风能 太阳能和生物质能资源 开发达到国务院能源主管部门规定规模的要取得项目准入资格 能源法 对能源资源所有权和开发权做出规定 有其重要的现 实意义 不仅有助于国家资源所有权的实现 也为能源资源开发引入 市场机制提供了根本性的制度保障 四 四 能源价格能源价格 价格是政府管理能源的重要经济手段和工具 为了发挥市场在 能源领域资源配置中的基础性作用 更好地运用价格杠杆调节能源 开发利用行为 能源法 规定 具备市场竞争条件的能源产品和服务 价格 实行市场定价 确立了以市场为主导形成能源价格的总体方 向 同时 由于能源在经济社会中具有重要的战略地位 电力 燃气 热力等能源产品有较强的社会公益性 能源管网输送环节具有自然 垄断属性 发展可再生能源 新能源需要政府制定优惠政策予以支持 因此 不可能所有能源价格都完全放开由市场竞争形成 应有效发挥 政府的调控 引导作用 能源法 规定国家按照有利于反映能源市场 供求关系 资源稀缺程度 环境损害成本的原则 建立市场竞争与政 府调控相结合 以市场竞争为主导的能源价格形成机制 9 为从法律制度上体现上述基本原则 能源法 规定了以下具体价 格政策 一是除自然垄断经营的能源输送管网价格及关系公共利益 的重要能源产品和服务价格 主要指天然气 电力和热力终端供应 价格实行政府定价或政府指导价外 其他能源产品和服务均实行市 场定价 二是借鉴国外经验 对自然垄断环节的政府定价逐步推行有 利于降低成本 提高效率 节约资源和减少环境损害的价格管制制度 如价格上限 收入上限管制等 明确了改革方向 有利于提高政府 管理价格的科学性和透明度 三是通过实行激励型的价格政策等措 施 扶持和鼓励可再生能源和新能源发展 四是对国家限制发展的高 耗能 高污染的企业 产品和服务 依法实行约束型的能源价格政策 五是在能源应急期间 政府可以采取相应的价格干预措施 维护能源 供给秩序 保护社会公共利益 五 能源财税政策 五 能源财税政策 通过法律对有关能源财税政策的制定原则 程序 适用范围等 进行规范 是发达国家通行的做法 也是当前保障能源安全和可持续 发展的客观需要 为此 能源法 结合我国财税体制的实际情况 对 有关保障 支持能源发展的重大财税政策制度作了相应规定 有关财税制度设计既是对国外经验的借鉴 又体现了我国独特 的国情特点 一是 能源法 只规定财税政策的重大原则 具体政策内 容由财税主管部门依法制定 二是有针对性地规范了有关能源财税 政策的适用对象和范围 如从六个方面规定了政府投资的能源重点 领域 三是与现行的财税政策既有衔接 继承又有改革创新 为深化 10 财税体制 机制改革提供了法律依据 如能源资源税费的规定重在完 善税费体系 目的在于 保障国家作为能源资源所有者的应得收益 促进能源资源的合理开发和可持续利用 能源消费税的规定主要是 扩大消费税在能源领域的适用范围 合理提高税率 目的在于 调节 和引导能源产品的消费 促进能源节约 四是注重与相关能源单行 法的衔接 充实并完善有关财税制度 如将 节约能源法 和 可再生 能源法 中有关设立专项资金 实行优惠税收等规定融入了本法相应 的规定 五是从法律制度上将能源财税政策与产业政策挂钩 增强了 政策的可操作性 六 能源科技 六 能源科技 提高能源科技自主创新能力 是我国能源战略的核心 是能源可 持续发展的动力和源泉 需要国家通过立法大力推进 因此 能源法 不仅将 国家加强能源科技研究开发与应用 支持能源科技自主创 新 依靠科技进步促进能源发展 作为基本原则 而且设 能源科技 专章 规定了建立国家能源技术创新体系 开展能源领域重大科技攻 关和创新研究 促进能源科技自主创新成果的产业化 制定鼓励企业 对能源科技投入的扶持政策 加强能源教育 加快能源人才培养等法 律制度 为我国构建能源科技创新体系和培养创新人才提供了法律 保障 七 能源节约 七 能源节约 节约优先 是建设资源节约型和环境友好型社会对能源立法提 出的现实要求 我国能源法律体系中 能源法 是能源领域的基础性 11 法律和 龙头法 节能法 是节能方面的单行法 两者是基础法与单 行法的关系 能源法 对 节能法 起方向性 指导性作用 与 节能法 相比 能源法 立意更高 将能源节约提升到 经济社 会发展的优先目标 的高度 并规定了通过 推进产业升级和经济结 构优化 以及 改善能源消费结构 等促进节能等内容 使 能源法 中 的节能法律制度较 节能法 更具全局性和根本性 有利于全方位保 障节能目标的实现 八 能源储备与应急 八 能源储备与应急 保障能源安全是 能源法 的基本任务和理念 面对复杂多变的 国际能源形势 必须建立能源战略储备与应急体系 应对能源供应短 缺 中断以及其他突发事件 为此 能源法 设计了能源储备与应急 制度 借鉴国际能源署和相关国家的经验 能源法 确立了政府在能源 储备中的主导作用 同时要求相关企业承担一定的义务 能源法 规 定的能源储备包括能源产品储备和能源资源储备 能源产品储备又 分为政府储备与企业义务储备 能源资源储备是 能源法 的创新 是 为了应对未来能源危机 预先从能源规划矿区和能源基地内划定一 定的资源储量加以保护 暂不开采 作为战略储备 我国已颁布 突发事件应对法 但对经济领域的突发事件并未 规定 对能源突发事件更未涉及 为填补能源突发事件应对的法律空 白 能源法 根据 突发事件应对法 的基本原则 建立了我国能源应 急事件的分级管理体系 明确了能源应急范围和相关主体的责任 设 12 立了能源应急预案 应急事件认定 应急处置原则 应急措施实施 应急保障重点 应急善后等重大制度 为维护能源安全提供了法律保 障 九 能源投资产权制度及监管 九 能源投资产权制度及监管 为了落实社会主义基本经济制度 充分发挥各种所有制经济主 体投资能源领域的积极性 逐步引入市场竞争机制以提高能源开发 利用效率 能源法 规定 能源领域实行多元化投资产权制度 为各 种投资主体进入能源领域提供了法律保障 但考虑到能源的特殊战 略地位 能源法 规定 关系国民经济命脉和国家安全的能源领域 实 行国有资本控股为主体的投资产权制度 强调了国有经济对特殊 重要能源领域的控制力 这是与我国基本经济制度相适应的 也是保 障能源和经济安全的现实需要 与此相对应 为体现权 责对等 能 源法 同时规定相关能源企业 应当承担相应的社会责任 不得滥用 垄断或者支配地位损害国家和公共利益 这就为政府对具有垄断或 市场支配地位的国有能源企业实施监管和调控提供了法律依据 有 助于维护公共利益 保护能源消费者权益 维护社会公平正义 十 其他问题 十 其他问题 为了综合保障能源与经济社会的协调发展 能源法 还对农村能 源 能源国际合作 能源普遍服务等重大问题作了相应规定 关于关于农农村能源 村能源 统筹城乡能源发展是推进社会主义新农村建设 的客观要求 解决好农业 农村 农民的用能问题 事关全面建设小 康社会大局 因此 能源法 将 农村能源 作为专章 针对我国农村能 13 源现状和发展需要 建立了统筹城乡能源基础设施建设 鼓励因地制 宜开发多种形式的能源 提高农村商品能源的供应能力等法律制度 体现了建设社会主义新农村与和谐社会的时代新要求 关于能源国关于能源国际际合作 合作 我国能源问题的妥善解决 需要统筹国内国 外两个大局 加强能源国际合作 是能源工作的重要内容 是贯彻胡 锦涛总书记提出的新能源安全观的具体行动 党的十七大报告要求 积极开展国际能源资源互利合作 为了对能源国际合作提供法律 支持和保障 能源法 按照 平等互利 合作共赢 协同保障 的基本原 则 具体规定了能源资源开发 能源贸易与投资 能源进出口 能源 管网运输 能源科技开发等领域的国际合作制度 有利于利用国内外 两种资源 两个市场 实现优势互补 多渠道提高能源供给能力 关于能源普遍服关于能源普遍服务务 逐步实现全体公民获得基本的能源供应服 务 既是落实科学发展观 构建以人为本的和谐社会的根本要求 也 是实现能源领域的发展成果由人民共享的现实需要 为此 能源法 不仅将 国家建立和完善能源普遍服务机制 保障公民获得基本的能 源供应与服务 作为基本原则 而且在 能源供应与服务 一章中要求 从事民用燃气 热力和电力等供应业务的企业应当依法履行普遍服 务义务 保障公民获得无歧视 价格合理的基本能源供应服务 初步 确立了我国以人为本构建能源普遍服务机制的法制原则 关于能源关于能源环环保及保及应对应对气候气候变变化化 为了促进能源与环境的协调发 展 能源法 除在总则中明确提出 鼓励清洁 低碳能源开发利用 推 进能源替代 有效应对气候变化 之外 还在相应章节贯彻这一思想 14 对清洁能源开发 能源的清洁利用 生态补偿机制和企业环保义务以 及相应的财税 科技支持措施等进行了规定 四 需要说明的几个问题 一 关于能源管理体制 一 关于能源管理体制 能源法 征求意见过程中 有些部门和专家提出 征求意见稿对 能源管理机构的规定较为原则 未突出能源监管 不利于能源的统一 高效管理 我们主要考虑 若在法律中对机构及职能设置过细过于具 体 一是不符合我国的立法