进一步健全完善腐败风险预警机制的实践与思考.doc

进一步健全完善腐败风险预警机制的实践与思考富裕县纪委监察局纠风办为更好的贯彻落实中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要精神和中国共产党党内监督条例（试行）等相关规定，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，进一步增强反腐败工作实效，拓展从源头上防治腐败工作领域，制定了江干区党员干部廉情全域预警制度（试行），在区管领导干部、区管后备干部中实施“廉情全数积分”、在各街道、镇与所属村、社区间实施“廉情双向互报”。2008年7月，根据打造“廉洁杭州”的总体部署和要求，在江干区党员干部廉情全域预警制度（试行）基础上，出台了江干区党员干部勤政廉政全域预警实施意见，即对全区的党员干部在勤政和廉政领域，建立有效的预测、预控、预警“三预”机制，促使党员干部做到自知、自控、自觉，提高拒腐防变能力。2009年10月，根据形势的变化，为切实增强党风廉政建设和反腐败工作的前瞻性、预见性、针对性和主动性，加强领导班子、党员干部的教育、管理和监督，提高防治腐败的风险预警能力，根据市纪委要求并在市纪委的指导下，对党员干部全域预警工作进行了全面深化，制定实施了进一步深化党员干部勤政廉政领域腐败风险预警机制的实施意见（试行），建立了以信息收集、分析评估、风险预警三大系统为主体的风险预警机制。一、建立完善腐败风险预警机制的必要性（一）构建惩防体系的内在要求。党的十七大报告指出：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”中共中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要指出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，不断提高党的领导水平和拒腐防变能力。”建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划中也指出：“建立预防腐败信息共享机制和腐败风险预警机制。总结预防腐败工作的有效做法，提高预防腐败工作水平。”党的一系列重要文献都无一例外地强调了建立健全惩治与预防腐败体系的重大意义。建立健全腐败风险预警机制是对完善惩治预防腐败体系的有力探索，有利于进一步认识和把握反腐倡廉规律，从源头上预防和治理腐败，为惩防制度建设提供实践基础和理论支撑。（二）有效预防腐败的现实需要。诱发腐败行为的因素多种多样，既有内因，也有外因，包括权力因素、腐败动机和腐败机会，而这些因素又始终处在动态发展变化之中，这就决定了对腐败行为的发现和预防都绝非易事。全面把握诱发腐败行为的各种因素，多渠道搜集预警信息，是有效预防腐败的前提，对于增强预防工作的针对性，做到有的放矢将发挥重要的作用。从近年来查办案件的情况看，预测能力不强、预警信息的反馈相对滞后的问题，已经十分突出。产生这些问题的原因，一是信息来源不够全面。首先是没有一个统一的接受、处理平台，其次是没有统一信息上报的要求和制度，再次是没有一个固定的信息报送网络。二是纠正问题不够及时。信息收集的不全面，导致对一些情况不能及时作出判断，对存在的问题不能及时进行处置。三是综合预防不明显。因事前监督少，事后惩戒多，不能充分发挥制度的主动防范作用。这些问题的存在，迫切需要建立起一套集信息收集、分析评估、风险预警于一体的管理体系和操作系统，从而推进党风廉政建设各项工作的顺利开展。（三）提高反腐败预见性的客观要求。预警机制作为一种“防患未然”的有效手段，目前，已在多个领域得到广泛应用。如防灾预警机制、突发事件预警机制、社会公共安全预警机制等，这些预警机制的应用，有效增强了人们对各类风险的预见性，提高了抵御风险的能力，避免了危机的进一步扩大和再一次发生。增强预警预判能力，正确分析与判断党风廉政建设和反腐败斗争的形势，是加大预防腐败力度的重要基础，是提高反腐败预见性的客观要求。在反腐败工作中引入预警机制，目的就是通过这一机制，多渠道、全方位地收集与反腐倡廉工作有关的信息资料，并根据掌握的信息进行深入的分析研究，动态剖析腐败行为的类型、形式、手法和发生环节，及时准确地预测出一段时间内党风民情的动向，从而为廉政教育、制度防范、加强管理和强化监督提供完整准确的决策依据，提高反腐倡廉工作的科学性、前瞻性和主动性。（四）强化监督提醒的有效途径。党员领导干部走上违纪违法道路，大多有一个从量变到质变的过程。有的领导干部由于对自己要求不严，出现苗头性问题后又未及时加以纠正，导致走上违纪违法道路。同时，由于干部监督体系不完善、机制不健全、措施不到位，作为纪检监察组织也很难全面掌握干部队伍中的廉政状况，即使发现一般性的党风政风、党纪政纪以及工作作风、生活作风不够检点的问题，按以往的通常做法也就谈话了结，监督提醒的效果不佳。2007年以来，我区通过建立腐败风险预警机制，对违反党风政风、党纪政纪问题但尚不构成党政纪处分的区管领导干部、区管后备干部实施负积分预警，半年一次在勤政廉政两大领域对存在问题的区管领导班子实施三级预警，可以进一步强化干部的监督管理，防微杜渐，有效制约权力拥有者不犯错误或少犯错误或不犯大错误，挽救犯有一般性错误的干部，保护绝大多数干部，孤立和打击少数腐败分子。二、主要内容及做法通过建立信息收集、分析评估、风险预警三大环环相扣的系统，对有关单位和党员领导干部实施风险预警。（一）信息收集全方位、多领域收集江干区域范围内各单位、各行业的预警信息，及时发现各单位及党员干部中存在的苗头性、倾向性问题。1、网络上报。一是构建廉情网络单位。确定预警信息比较集中的19个区属单位为网络单位，定期不定期向区预警办报送所属单位、系统的预警信息。二是设立廉情直报点。在行政村、社区、学校、医院、企业设立9个区级直报点，重点上报相关领域的预警信息。三是聘请信息员。聘请区党代表、区人大代表、区政协委员、律师等共10名同志为信息员，重点收集全区党员领导干部勤政廉政方面的预警信息。四是建立内部信息网。发挥区纪委、监察局六个内设职能室的预警信息反映功能，每季度对案件查处、信访受理、效能投诉、执法监察等预警信息进行整理汇总。2、定向收集。一是通过各街道、镇实施廉情双向互报收集预警信息。二是定向收集各类分析报告。不定期收集委局信访、案件分析报告、各类联席会议分析报告、区审计局领导干部经济责任审计分析报告、区拆违办（江干国土分局）非法占地违法建筑分析报告、区信访局信访分析报告等，从中发现和捕捉预警信息。3、民意调查。定期不定期通过开展问卷调查、座谈会、电话访问、网上调查等形式了解民意，掌握预警信息。同时，我委通过年度党政班子民意测评、领导干部述职述廉、机关作风民主评议、满意不满意单位测评等途径收集预警信息。4、监督检查。一是建立党风廉政建设责任制“三查”制度，分别由区纪委常委会、区纪委全委会、区委常委对各单位、各部门贯彻落实党风廉政建设责任制情况、领导干部廉洁自律和履行“一岗双职”情况等进行季度巡查、年中合查、年末群查，通过个别谈话、问卷调查、质询等方式发现整改党风廉政建设责任制方面的问题。二是组建9名区委督导员队伍，对征地拆迁、城市管理、民生问题、重点建设工程等区委、区政府中心工作开展巡查督导，发现干部勤政方面的问题。三是由区纪委（监察局）牵头对行政审批、工程建设、教育收费、医药购销、政府采购等重点领域和关键环节，开展专项检查，发现重点领域的苗头性、倾向性问题。四是发挥30名区行风和效能监督员（特邀行政监察员）作用，对全区行风和机关效能建设情况开展明查暗访，及时发现行业不正之风和机关效能建设方面问题。（二）分析评估加强对预警信息规范化、动态化、实时化管理，确保信息分析的全面、客观、真实。1、基础分析。分析员分析。落实各镇、街道纪（工）委副书记为预警信息分析员，每季度对本单位、本地区党风廉政建设情况、存在的问题及对策建议进行分析，形成分析材料后报区预警办。区纪委(监察局)职能室分析。由区纪委(监察局)各室主任牵头，召集本室同志，每季度对本室范围内收集到的预警信息进行分析，重大预警信息进行实时分析。区预警办分析。区预警办每季度对预警信息进行全面梳理汇总，并由预警办主任牵头，召开区预警办工作会议，共同筛选、整理、分析预警信息，及时发现问题，商讨解决办法。2、深度分析。专业分析。对专业性、技术性、政策性较强的预警信息，如涉及基建工程建设、财务管理等方面的苗头性问题，由区纪委（监察局）或有关职能部门牵头，邀请有关专家或专业人员进行专门分析评估，提出相应对策。专项分析。对集中在某一领域或行业的预警信息，由区纪委、监察局牵头召开相应的联席会议进行专题分析评估，提出相应的预警意见建议。专题分析。对涉及全区范围内的重要预警信息或综合预警信息，不定期由区预警办或区纪委（监察局）有关室提交区纪委常委会进行分析评估，作出预警决定。（三）风险预警通过预警信息收集分析，发现党政领导班子、区管领导干部（区管后备干部）勤政、廉政方面的问题，及时采取风险预警，防范未然。1、单项预警。针对特定对象开展个体预警和整体预警。个体预警适用于区管领导干部（区管后备干部），整体预警适用于各街道、镇和区直属各单位党政领导班子。（1）个体预警。对存在勤政廉政问题尚不够党政纪处分的区管领导干部（区管后备干部）实施勤政廉政负积分、勤廉谈话、组织处理、效能惩戒等预警措施。江干区将领导干部容易犯的几个方面错误进行梳理，归纳成18个勤政、廉情积分事项，对违反积分事项尚不够党政纪处分的区管领导干部、区管后备干部实施负积分制度，同时采取相应的分类预警措施：1-3分为警示提醒；4-6分为批评教育；7-9分为诫勉谈话；10分的，为党风廉政一票否决，并建议区委组织部予以组织处理或提请区政府给予行政处理。2007年以来，江干区已对6名区管领导干部进行负积分，并采取了相应的预警措施，效果比较明显，对其他领导干部也有普遍的教育意义。定期不定期开展勤廉预警谈话，做到平时提醒与实时预警相结合。每年对各街道、镇主要负责人、区直属各单位党政主要负责人进行勤廉谈话，要求对履行一岗双责、贯彻落实党风廉政建设责任制、自身及班子作风建设、执行民主集中制等情况作出说明，并对谈话单位案件查处、信访举报、效能投诉、执法监察等发现的预警信息进行全面梳理，当面向其反馈，予以提醒。对新提拔区管领导干部开展任前廉政谈话，并进行廉政承诺，签订廉政承诺书。对信访调查中发现的相关单位、区管领导干部（区管后备干部）苗头性、倾向性问题，实时开展信访谈话预警。（2）整体预警。对存在勤政廉政方面问题的街道、镇、区直属各单位党政领导班子实施三级预警。半年一次对各街道、镇、区直属各单位存在勤政廉政方面的13项问题进行梳理汇总，并按计分标准量化，实行10分负积分制，按所积分值确定预警等级，积分满10分的实施一级预警，79分的实施二级预警，36分的实施三级预警。根据不同的预警级别采取相应的分类预警措施。对未达到预警级别的单位发风险提醒通知书警示提醒。根据不同的预警级别，在年度党风廉政建设考核中扣分。2、综合预警。针对不特定对象开展预警通报和指数发布。（1）预警通报。分为综合预警通报和专项预警通报。综合预警通报。区预警办每半年一次对全区党员干部及重点领域的苗头性、倾向性方面进行梳理汇总，组织专人进行分析，并对苗头性问题进行预测，提出综合预警报告，以廉情内参形式上报区委、区政府领导参阅，并在一定范围内通报。专项预警通报。区纪委（监察局）在区委区政府中心工作督查、行风和效能检查、执法监察、案件查处等工作中发现的重要预警信息，以区政府局域网、纪检监察信息或文件等形式，在全区范围内通报。如在预警信息收集中发现一区管领导干部涉嫌嫖娼的问题，区纪委（监察局）在严肃查处并作出党纪处分的同时，在全区范围内发文通报，警示作用明显。又如针对我区农村干部勤廉比较突出的问题，专门开展问卷调查和调研活动，提出了江干区农村党员干部风险预警报告，报区委、区政府领导参阅，并在一定范围内公开，以示警戒。（2）指数发布。分为综合预警指数和行业预警指数。综合预警指数。在多次调研的基层上，根据我区实际制定江干区党员干部风险预警预警指数评定办法。预警指数分别由职级和问题性质二大指标体系构成，科学设置了17项预警子项。半年一次，对案件查处、勤政廉政预警、问责、监督检查、信访受理、效能投诉等廉情信息进行全面梳理汇总，并结合社会满意度评价，对17项预警子项进行量化，根据不同的频次和权重，提出预警指数。根据不同的量化分值，分为四个等级，按“蓝、黄、橙、红”四色实行风险预警，1-50为蓝色预警，51-100为黄色预警，101-150为橙色预警，151以上为红红色预警。风险预警指数在全区范围内通报，视情由区政府局域网公开发布。行业预警指数。涉及民生的重点行业，由相关行业主管部门，建立行业预警指数，定期在行业内发布。三、实施腐败风险预警机制的初步成效（一）丰富了惩防体系建设的内涵。构建腐败风险预警机制，是落实中央惩防体系工作规划、推进惩防体系建设的有效载体。通过建立信息收集、分析评估、风险预警三大环环相扣的体系，可及时发现党员干部及重点、热点领域存在的苗头性、倾向性问题，并对存在的问题进行分析评估，采取相应的预警措施，进一步丰富了预防腐败工作的措施和方法，拓展了从源头上防治腐败的工作领域。（二）增强了预防腐败的前瞻性。通过全面收集廉情信息，及时分析党员干部队伍在勤政廉政方面存在的苗头性、倾向性问题及管理方面存在的薄弱环节，有针对性地采取预警措施，提高了预防腐败的前瞻性和针对性。如在预警信息收集中发现我区农村、社区存在党风廉政方面的突出问题，区纪委三次召开不同层面的座谈会，全面分析我区农村、社区党风廉政情况，制定出台江干区进一步加强社区（村）党风廉政实施意见。针对苗头性、倾向性问题，区纪委每半年一次提出综合风险预警报告，提出相应的建议对策，并上报区委、区政府领导参阅，为廉政教育、制度防范、加强管理和强化监督提供完整准确的决策依据，增强了预防的实效性和系统性。针对我区农村党员干部违纪违法问题比较突出的问题开展调研，全面收集农村预警信息，提出了农村党员干部专项风险预警报告，并对发展趋势进行预测，切实提高了预防农村党员干部腐败的能力。（三）提高了领导干部勤廉意识。腐败风险预警机制坚持以人为本、防微杜渐，重视以监督和检查的成果来教育提醒干部，增强了党员领导干部按法纪、制度、程序办事的自觉性。对存在轻微违纪行为的党员领导干部采取勤政“负积分”措施，在勤廉谈话的基础上，要求在一定期限内整改，增强了警示提醒的严肃性，有利于领导干部改正错误。如在预警信息收集中发现个别村级集体组织违规出借集体资金的问题，我们适时对该镇党委、纪委主要领导进行预警谈话，要求引起高度重视，并进行整改。后该镇党委、纪委高度重视，采取措施追回所出借的集体资金，同时对该村主要负责人作出调离岗位的组织处理。对党政领导班子实施三级风险预警，有利于提高领导干部尤其是主要领导的责任意识，不仅抓好自身建设，同时抓好队伍建设，切实履行“一岗双责”。每半年一次提出预警指数，并在全区范围内通报，有利于对全区广大党员干部警示提醒。目前已发布预警指数2次。对监督检查情况、专项工作落实情况、典型案例查处情况等重要预警信息进行公开通报，有利于提醒广大党员干部引以为戒，切实提高勤廉意识。（四）规范了工作机制。通过腐败风险预警机制的实施，督促有关单位对干部队伍或工作中存在的苗头性问题自觉整改，完善制度，健全管理。如在预警信息收集中发现少数重点基建项目在实施过程中存在工程变更不够规范等问题，立即组织召开区“两拆一建”工作联席会议（即拆迁、拆违及重大项目建设）进行专题分析，并制定实施江干区重点建设项目全程监察实施意见（试行）和江干区政府性投资建设项目工程变更管理办法（试行）。又如在廉情双向互报中，有的街道发现下属单位存在基建工程建设、公有房屋出租不规范的问题，立即制定了基建工程项目全程监察、房屋出租报备等制度。在个体预警中，个别单位领导因私设“小金库”等问题被廉情负积分后，及时整改，取消“小金库”，规范了财务管理。四、健全完善腐败风险预警机制的几点体会（一）要依靠制度创新。创新制度，是开展腐败风险预警工作的核心内容和关键环节。腐败风险预警机制建设是一项创新的工作，目前尚没有完整制度体系可以借鉴，只有建立健全腐败风险机制的一系列制度规定，才能保障腐败风险预警工作的顺利进行。几年来，我区根据实际，先后制定出台进一步深化党员干部勤政廉政领域腐败风险预警机制的实施意见（试行）、江干区领导班子风险预警实施办法（试行）、江干区党员干部勤政廉政预警指数评定办法（试行）等多项制度规定，进一步推进了腐败风险预警工作的制度化、规范化和程序化建设。（二）要注重以人为本。一个干部的成长无不凝聚着党和国家的辛勤培养和殷切期待，无不需要各方面的大力投入和浇灌。一旦论为腐败分子，不仅党和国家的巨大投入化作灰烬，而且腐败分子就象毒虫一样慢慢侵蚀党和国家的肌体。腐败风险预警工作，立足于预防、立足于保护干部，更加注重事前防范，有利于降低反腐败工作成本，提高工作的针对性和有效性。（三）要形成整体合力。构建腐败风险预警机制，使其真正发挥作用，既需要区委、区政府的支持，也需要相关部门的大力协助和配合。经过几年来的实践，我们认识到，开展腐败风险预警工作，区委统一领导是关键，党政齐抓共管是优势，纪委组织协调是保证，相关部门合力推进是前提，广大干部群众积极参与是基础。（四）要融入全区工作大局。党风廉政建设和反腐败工作作为党和国家工作的重要组成部分，必须坚持党的基本路线，围绕中心、服务大局，为深化改革、促进发展、维护稳定服务。腐败风险预警工作作为预防腐败工作的重要内容，只有紧密结合当前党风廉政建设和反腐败斗争的新形势，始终坚持围绕中心、服务大局，才能找准突破口和切入点，增强工作针对性和实效性，为推动经济社会又好又快发展提供有力保证。党的十七届四中全会明确提出：“必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，“在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败”。这也是国家预防腐败局建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划颁布后，党中央又一次为各级纪检监察机关进一步开展预防腐败工作指明的前进方向和工作重点。面对社会经济环境的不断改革变化，在反腐败斗争仍然严峻的形势下，如何构建专业化、规范化和法制化的预警机制，有效减少党员干部和公务人员在执行公务或日常生活中发生腐败的可能性，是目前值得我们认真思索和研究的一个重要问题。 廉政风险的基本含义是“党员干部在执行公务或日常生活中发生腐败的可能性”。这就是告诉我们，廉政风险存在的主体是关键岗位、重点环节和重点人员。因此，只有通过有效地识别各个岗位以及岗位人员存在和潜在的廉政风险，才能抓住防控腐败的基本点，进而建立相应的机制，确保预防腐败工作各项制度措施得到有效落实。 通过对各类腐败案件的深入分析，我们可以认识廉政风险成立的要素及存在的基本规律。一是风险存在的条件和诱发风险发生的引线。由于思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制以及外部环境等诱因条件的不断变化存在，导致了与经济发展密切相关的岗位和人员具备潜在的发生腐败行为的可能性，如政府投资项目、专项资金拨付、社保基金使用、行政许可、行政处罚以及对人、财、物具有处置权的关键岗位以及握有公权支配权的重点人员。二是廉政风险点存在的基本规律，即廉政风险点存在的必然性、发生的复杂性和最终的可控性。风险是不以人的意志为转移并超越人们主观意识的客观存在，廉政风险亦然。毛主席曾说过：“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉。”只要有权力和金钱的地方，就会有腐败孳生的土壤。但是，之所以称之为“风险”，即还没有转化为事实上的腐败行为，仍旧处在从量变到质变的过程当中，只要制度到位，措施得力，完全有可能将其化解或控制，进而实现防控腐败现象发生的最终目标。 目前，在廉政风险预警机制建设过程中存在的一些问题，导致廉政风险预警机制的作用发挥不畅。首先，廉政风险预警机制的刚性不足。我国法律法规缺乏关于廉政风险预警机制的整体性和配套性的规定，操作性不强。其次，廉政风险信息收集和发现机制不完善。廉政风险信息仅仅是依靠信访举报和个人重大事项报告制度获取，基于举报人对于国家政策和法律的认知和了解程度不同以及个人对于重大事项报告的表述方式存在主观随意性，导致我们被动接收廉政风险信息的比例过大，往往错过发现倾向性、苗头性问题的最好时机。再次，廉政风险预警制度建设的发展性不足。科学规范的制度建设过程，是机制建设进程中不可缺少的重要部分，近30年来新加坡、韩国、日本、俄罗斯、法国等都先后实施官员财产申报制度，作为廉政风险预警机制中的一项有效制度，它的实施将搭建起从源头预防腐败的基点式平台。第四，监督的缺失，阻碍了廉政风险预警机制功能的实现。目前，“一把手”权力集中、权力着力点分散、权力运行不规范、权力寻租现象时有发生，但是，相对应的监督体系中，群众无从了解难以监督、下级不敢监督、同级不愿监督、上