某职业学院高教教学行政管理学教案(DOC 73页).doc

南昌职业学院高教课程教学授课教师：李 坚学期：2011年2012年第一章 概述第一节 行政管理学的学科性质与研究目标一、行政管理的概念及其特点1.中国古代的行政解释左传行其政令、行其政事史记周本纪“召公、周公二相行政”2.西方行政的解释与立法司法相对应的行政古希腊 亚里士多德：国家议事、行政、审判活动进行研究和探讨英 洛克：政府论首次将政府权力分为立法权、行政权、外交权法 孟德斯鸠：三权分立或分权制衡行政就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。与政治相对应的“行政”美国 威尔逊古德诺：主张研究行政学的起点是行政与政治分离开来，国家意志的执行或政策的执行就是行政。与管理相对立的行政A行政活动就是管理活动古立克 POSDCRB七功能说国家的立法机关，行政机关和司法机关对社会事务的管理活动都可称为行政活动。B行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。C行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。3.行政管理就是指政府行政机关、依法对公共事务及其内部事务管理的总和。行政管理的主体是政府行政机关(谁来管)美国政府包括立法机关(国会)行政机关(内阁及其所领导的部门)和司法机关(法院)。中国政府机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成。行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务（管什么）社会事务分为私人事务和公共事务。行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动（怎样管）行政机关即人民政府，是权力机关即人民代表大会的执行机关，人民政府的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动,即通常所说的依法行政。二、行政管理学的学科性质：属于管理学和其他社会科学的应用学科1.是公共管理学的一个重要分支学科。2.是管理学的一个重要组成部分。3.是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用。4.行政管理学是一门多学科的综合应用科学的原因。行政管理学研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题，行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。5.行政管理学是一门研究行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。三、行政管理学的研究对象与范围1.行政管理学的基本问题2.行政环境：行政管理是在怎样的环境下发生的3.行政权力 行政管理的实质和功能是什么4.行政职能5.行政管理机构：由谁管6.行政管理事务：管什么7.行政管理行为 怎样管8.行政管理过程9.行政管理方法 用什么工具管10.行政管理规范11.行政绩效评估：管理的效果如何12.行政发展：未来的行政管理将向何处去第二节 行政管理学的产生与发展一、行政管理学的产生1.从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的二个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。亚里士多德政治学把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能。洛克政府学主张把行政权与立法权、外交权分离开来。孟德斯鸠论法的精神确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论。1887年 美 威尔逊 行政研究1910年 德 韦伯 社会与经济组织理论著名的官僚组织理论。1911年 美 泰罗 科学管理原理著名的科学管理理论。1916年 法 法约尔 工业管理与一般管理管理过程理论。2.从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。二、西方行政管理学的发展1.19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展（古典学派）美 威尔逊行政研究主要研究公务员制度、行政组织和行政活动。美 古德诺政治与行政提出了政治与行政“两分法”的现点。美 怀特 行政学导论把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。法 法约尔工业管理及一般管理。A提出有管理的功能理论：认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。B提出了著名的有关管理的14项原则。分12权力、责任、纪律命令一致、指挥统一、公私克于私利、报酬集权等级制秩序、公正、主动精神、集体精神。德 韦伯 官僚组织理论。美 泰罗 针对工业管理问题提出来，关于工作方法标准化的思想。古典学派的成就和意义。A开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系。B古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。C明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则，权责相符原则，较少的管理幅度原则和系统计划原则。2.20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展行为科学学派的行政管理学定义：是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。20世纪2030年代的“经济人”假设。美 梅奥“霍桑”实验 “社会人”假设。决策理论学派的行政管理学20世纪40年代 美 西蒙行政行为：行政组织中决策程序的研究认为管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，有限理性决策理论。林德布洛姆的渐进决策理论，从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程。埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论，认为并非所有的决策过程都是一个更改过程，也并非所有析决策过程都是一个渐进过程。系统理论学派的行政管理学20世纪40年代奥地利贝塔朗菲一般系统论，强调从系统的观点来分析客观事物。里格斯行政生态理论主要探讨了行政环境与行政管理的相互影响和相互作用问题。卡斯特学人的权变理论认为管理是因人、因时、因地、因条件而变化的。这一时期行政管理学的特点：A行政管理学理论呈现出学派众多，理论繁荣的局面。B理论基础发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础。C行政管理学的理论形态更加完善。3.20世纪80年代以来的行政管理学及其发展新公共管理理论20世纪70年代末80年代初英 撒切尔夫人：认为政府是一个为公众服务的机构政府论理理论所谓“治理”就是“最少限度的国家”，“按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。后现代公共行政理论强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。这一时期的共同特征是崇尚市场力量，市场作用和市场机制。三、行政管理学在中国的发展1.19世纪末20世纪初行海要术、行政纲目、行政学总论。2.20世纪30年代1935年张金鉴行政学的理论与实际1936年江康黎行政学原理3.1986年全国教委批准，创办行政管理专业。4.1994年正式成立国家行政学院。5.2001年我国开始招收公共管理硕士MPA生。第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义一、研究和学习行政管理学的方法1.研究和学习行政管理学的根本方法。2.研究和学习行政管理学的具体方法。规范方法：主要着眼于建立行政管理学的学术规范。优点：有助于探讨行政价值；有助于建立系统的行政学术规范。不足：对行政管理实践研究不够具体，它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则并不适应各科不同的行政环境。经验方法（也称为实证方法）特点：强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。优点：强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。不足：表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。案例方法首先，通过调查研究从行政管理实践中选取一些较为典型的行政管理案例。然后对这些案例进行解剖和分析，并从中找出一些具有普遍意义的行动规则和方法。优点：有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际工作程序和动作方式。不足：对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。比较方法特点：通过对同一时期不同国家或地区的社会现象，同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较，以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较称为“横向比较或共时性比较”。不同一个国家或地区不同时期的社会现象的比较称为“纵向比较或两时性比较”。不足：不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。二、研究和学习行政管理学的意义1.研究和学习行政管理学的理论意义。2.研究和学习行政管理学的实践意义。研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。第二章 行政环境第一节 行政环境的特点与类型一、行政环境的含义与基本属性（一）行政环境的含义1.系统论的环境：针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。2.美 卡斯特与罗森茨韦克认为边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系。3.环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。4.行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在，运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境是针对具体行政系统而存在的。行政环境通过边界配行政系统相区分。行政环境构成成分的关键属性天于能够对行政系统的存在运行与发展产生影响。行政环境因素包括有形的事物，也包括无形的情势。（二）行政环境的基本属性。1.复杂性2.相关性和综合性3.层次性就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。4.动态性二、行政环境的类型（一）自然行政环境与人造行政环境（以环境因素的七万过程及其与人类活动的关系为标准）1.自然行政环境定义：是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。是人类活动最基本的外在环境因素。2.人造行政环境定义：在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，也是通常所说的社会环境。人造环境的因素分为政治、经济与文化三个类别。(二)宏观、中观与微观行政环境（根据对特定行政系统的作用与影响层次）1.宏观行政环境宏观行政环境是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。策略层次的含义。A就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，是指空间范围上的全城性与时间范围上的战略性、长远性。B是指影响的全局性与全面等，这与第一重含义密切相关。C指影响的导向性与决定性。2.中观的行政环境A首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构，运行过程中的政策执行监察部门及活动和时间上的阶段性。B包含影响方面的局部性与非全面性。3.微观环境特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中心定要多元接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。（三）国际环境与国内环境（以行政区划或者统一国政府的管辖区域为标准）1.国际环境：处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行政系统产生影响因素构成了该国，行政系统的国际环境。2.雷格斯行政生态学1961年使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科。3.雷格斯行政生态学模式理论三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。A农业社会，社会结构是混沌未开的，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向。B工业社会，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等性的取向的。C过渡型社会首先是形式主义特性玉要表现是正式的法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设。其他是异质性，在同一社会中不同及至于完全相反相成的制度、行为规范与观点并存，传统与现代关存。最后是所谓重叠性即不同性质的社会结构或组织上重叠。4.雷格斯行政理论模型“融合棱柱衍射的行政模型”农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。过渡型社会的行政模式即所谓的棱柱型行政模式。第二节 经济环境及其对行政管理的影响一、经济环境及其构成1.经济环境是能够对特定行政系统的存在运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量，活动行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。2.行政系统的经济环境基本椹要素应该包括经济力量，社会经济结构，经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响（一）经济力量及其对行政管理的影响。1.经济力量即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。2.经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素。由于特定社会的经济力量，直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而决定着其社会经济发展阶段。经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这边就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。（二）社会经济结构及其对行政管理的影响1.社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。包括：不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。2.社会经济结构对行政系统的影响实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。（三）经济体制及其对行政管理系统的影响1.经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的种具体经济制度与行为规范的总和。2.核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是以市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。3.一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式，行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者说经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。4.行政系统对经济体制进行积极的改造。有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的。当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一事实上的行政机制才能有效运行。（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度保障，也离不开高效技术系统的支持。科学技术的不断进步，对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响。产生适应的以分权化为取向的变革。三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况。1.较发达的城市工业体系与更为普遍化的小家业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。2.国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。3.我国基本建成了门类比较齐全，自主性较强的国民经济体系，全国各个地区部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。4.科技发展水平也相当不平衡。（二）公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。（三）受限市场模式及其对行政管理的影响。1.所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。2.受限市场模式的主要特点是“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位名望，亲疏关系等非市场因素的影响。3.我国存在受限市场模式的表现。价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价。全国市场的分割性“原因地方保护主义，诸侯经济”。第三节 政治环境及其对行政管理的影响一、政治环境及其构成1、政治环境是指处于行政系统世界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展产生直接活间接影响的各种社会政治因素的集合2、政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况，政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响（一） 国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响1、国家政权组织形式是国家权利的排列组合方式，具体而言就是国家权利在政府横向部门及纵向各级政府间具体划分方式，互相关系及其制度体现2、国家权利组织形式包括两个方面的内容（1） 它包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（横向配置形式及其制度体现）（2） 包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（纵向配置形式及其制度体现）3、当今各国的政权组织形式（1） 在纵向上分为联邦制与单一制（2） 在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会制4、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括立法、执法、与法律监督等方面内容（二） 政党制度及其对行政管理的影响1、政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府政策，以期取得和行事政治权力的社会政治组织2、政党制度从广义的角度来讲，主要包括（1）现实中的政党，政治格局及其运行情况（2）是指经由法律规定和实际形成的，有关政党的社会政治地位作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系1、 政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响（1） 通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业，系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据（2） 运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座主要的桥梁，及时地霸行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证（3） 通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响1、社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织2、社会组织分为两类（雷格斯的主张）（1） 基于血缘关系而结成的自然家庭（2） 以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体3、社会团体对行政系统的影响作用主要表现在（1） 社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的媒介（2） 社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政程序与规则所谓新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织1、与社会团体的发展相关的另一个因素是政治社会流通性及其发达程度（1） 社会流通性指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。参政渠道越多，通畅性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小（2） 社会流通程度则是指民众参政的广度与深度广度越广，意味着民众参政的范围越广泛，深度越深，则表明民众参政的真实及有效性越可靠。三、我国现行政治环境的基本特点及其行政管理的影响（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响1、中国共产党领导的多党合作政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。2、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统，各级党委与党代会直接对行政系统的组织人事和决策行使领导功能，直接领导行政政策的制度、实施、监督与控制的全过程。3、间影响：指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关、来影响行政系统的组织运行过程。（二）人民代表大会制度与及其对行政管理的影响1、人民代表大会制度是我国政权组织形式。2、行政组织实际上很少受到人大及司法机关的影响与控制这是我国长期难以审美观依法行政的一个根本原因。（三）迅猛成长的社会团体组织及其行政管理的影响。第四节 文化环境及其对行政管理的影响一、文化环境及其构成1、文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。2、文化环境是指作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而投出的一个概念，是指人们心理与意识层面的环境因素。3、所谓行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会活动的总和。4、行政文化分为行政价值文化，行政功能文化，行政运行文化，行政公共关系文化。二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响。（一）行政价值文化及其对行政管理的影响。1、行政价值文化或关于行政的总体价值观又被称为行政神话是指在特定环境下，社会民众在社会化过程中渐渐形成的关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。2、主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。（二）行政功能文化及其对行政管理的影响。1、所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在持运行环球症，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。2、认知与价值取向模式一般包括如下两方面的基本内涵。行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取向，也就是对公共行政系统应该或能够在社会生活哪能些领域行使公共行政权力的价值判断与取向。公共行政系统功能结构观还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。3、全能普化型行政功能文化政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。4、有限分工型行政功能文化政府只是社会分工的一个部门，因而其功能是有限的。同时政府中的各个部门，每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。（三）行政运行文化及其对行政管理的影响1、行政运行文体实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称为公共行政过程观，主要是指社会民众在政治社会过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得及有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。2、核心问题是行政系统基本运行规则及其基本运行方式的研究。3、自律本位表现在公共行政运行实践中，其实质上就是以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型公共行政运行机制。4、法律本位就是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为公共行政系统及其运行机制，及至整个社会系统都应该实现规范化、法制化，公共行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序及其规则也都应该由法律明确界定。（四）行政公共关系文化及其对行政管理的影响1、行政公共关系广义：是指行政系统的各种对外关系的统称。狭义：早到指行政系统与社会民众之间的关系。2、所谓行政公共关系文化可称之为政民关系观即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色面的的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知情感与价值取向。3、行政公共关系文化可及分为传统型、服从型与参与型三种类型。4、行政公共关系文化对公共行政系统产生影响与制约作用。当这种认知与价值取向模式与现行公共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用。在一定的历史条件下，当社会民众的文化素质，自我利益意识，民主参政愿望等方面发生根本性变化时，行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更，也就是会演变成另一种文化模式。三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响1、管制型行政总体价值向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。3、自律本位型号行政运行文化向法律本位型号运行文化的转变及其对行政管理的影响。4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型号行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。第三章 行政权力第一节 行政权力的产生及其来源一、行政权力的含义1、 韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上2、 罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在的一种影响力3、 权力是在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量4、 权力的分类（1）按照权力特性分 本原性权力：从属性权力（2）按权力主体及目的分 公共权力 私人权力 政治权力（3）按权力作用的领域分 经济权力 文化权力 社会权力5、行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是室国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量（1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予的行政管理权限的非政府组织A、 狭义的理解认为行政权力的主体就是狭义的政府，即国家行政机关（本书主张狭义）B、 中义的理解认为行政权力普遍存在于各种公共组织中，因而权力主体等于公共管理主体C、 广义的理解认为所有存在管理活动的组织都可以看成是行政主体（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织（3）行政权力的目的是实现国家意志（4）行政权力的重要基础是国家强制力二、行政权力的产生与发展（一）传统行政权力1、 传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力2、 这一时期的行政权利的合法性建立在“遗传下来的”制度和统治权力的神圣的基础之上，与宗法等血缘关系、宗教迷信等交织在一起3、 家长、族长是一种变相的行政权利主体4、 传统的行政权力自主性不强5、 传统行政权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，根本谈不上法治6、 一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现A、 缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围B、 上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定C、 没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则D、 行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力E、 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付（二）现代行政权力1、 现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力2、 现代行政权力的特点（1） 行政权力的自主性增强（2） 表现为它同外部权力的分析，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化（3） 重要表现就是其为法理型权力3、 马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征（1） 通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工（2） 存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责（3） 职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开（4） 行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培训（5） 官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力（6） 官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问三、行政权力的来源1、两种对立的观点（1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专职君主统治、欺压人民大众的工具（2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是执行国家意志的行政权力的根本来源2、行政权力所依赖的社会资源的观点（1）西蒙认为信任认同、制裁和合法性（2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地位，拥有的魅力、声望、合法性、守法性，获得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力能力等3、行政权力的具体来源（1）强制力：是一切权力最原始、最直接的来源（2）诱导力：给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理（3）组织制度：行政组织结构极其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从（4）信息：最重要的财富和资源（5）个人因素：个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力第二节 行政权力的特性及其价值取向一、行政权利的特性（一）公共性（一切国家行政权力的重要特性）1、 公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标2、 行政权力作为国家权力的重要组成部分，它必须执行统治阶级的意志，维护统治阶级的利益，阶级性是其鲜明的特点。阶级性是公共性的特殊表现，而不是否定了公共权力的公共性3、 行政权力的公共性在不同时期的表现是不一致的4、 行政权力的公共性主要体现在（1） 行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织（2） 行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域（3） 行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务（二）执行性（行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段）1、 现代行政权从根本上是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，行政权力实质上是一种执行性权力2、 没有法律，行政权力就无所归依，“无法律即无行政”（三）有限性1、 行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制2、 行政权力的有限性主要体现在以下几个方面：（1） 行政权力作用范围是有限的（2） 行政权利行使的方式是有限的：（为了保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯，必须在程序方面对行政权力进行限制，行政权力的行使必须严格遵循一定的程序，必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行）（3） 行政权力 是受监督和制约的：监督来自两个方面A、 以权力限制权力B、 以权利限制权力权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格二、行政权力的价值取向1、 行政权力的价值取向是指行政权利应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题2、 不同时代，行政权力的价值取向是有区别的3、 行政权力的目标只能是公共利益，而不是国家机关自身或社会少数特定成员的利益4、 所谓公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益，在现代社会，公共利益通过一定的宪法原则而体现为国家意志的5、 公共利益分为普遍的个体利益和公民共同体共同的利益即整体利益，其中普遍的个体利益又分为普遍的个体利益与个别化的个体利益6、 公共利益的归宿是普遍的个体利益，当国家行政权力保护和促进了每一个个体利益的时候，同时也保护和促进了公共利益7、 公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上（1） 行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个人、集团或全体的利益，更不能谋取行政部门的自身利益（2） 行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程（3） 行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等三、行政权力与行政责任行政责任是指行者功能管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务1、 就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任2、 就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任3、 就行政责任的大小而言，行政责任适宜中与行政权力相对等的责任第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型1、 分类（1）根据国家整体与部分即中央与地方国家机关权力分配形式分为：单一制和联邦制（2）根据中央与地方分权程度分为：政治性分权、行政性分权和行政权转让三种模式 2、 世界上两种常用类型名称联邦制国家中央政府与地方政府权力关系单一制国家中央政府与地方政府权力关系定义由若干个联邦单位（共和国、州、邦）组成联合国家由若干行政单位或区域组成同一主权的国家结构形式在联邦制国家的政府制度中，同时存在一个联邦或中央政府（立法和行政机关）和一些联邦成员单位的立法机关、行政机关，联邦和州政府发权力都来自联邦宪法，它们在特定的范围内都是最高的，都直接对人民起作用由中央权利机关集中掌握国家主要的和最高的权力，地方政府或其他政府机构的权力由中央政府转交或委托，并不是宪法分配的，在法律意义上说，都属于中央政府代表国家美国、德国、澳大利亚、巴西、印度，其中美国最为典型英国、法国、日本，其中英国最为典型典型国家分析宪法明确规定联邦地位高于州的原则；宪法列举了联邦的一系列权力，通常称为“授予权力”或“列举权力”；对州的权力，宪法规定，凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留，州的权力一般被称为“保留权力”中央政府通过专门的只能对地方政府实施各方面的监控和指导，包括：立法控制；行政控制；财政控制二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势（一）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革：由分权到集权，再由集权到分权两个阶段1、 由分权到集权（20世纪30年代以后60年代初）（1）20世纪30年代后，罗斯福总统为摆脱经济危机，主张“合作联邦主义”，联邦政府权力逐步扩大，州政府权力相应缩小，主要通过实行分类补助、管制及无预算的项目三种方式将触角伸向州与地方政府，强化对州的控制，从而实现联邦的目标（2）20世纪60年代初，约翰逊总统提出“创造性联邦主义”，使“合作联邦主义”发展到最高阶段，表现在联邦对地方的财政控制加强，补贴数额急剧增长，并由补贴直接给州政府发展到直接给州以下地方政府，甚至私人组织2、 由集权到分权（20世纪70年代至今）（1）20世纪70年代后，尼克松主张权力下放的“新联邦主义”（2）20世纪80年代，里根积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定权力（二）单一制国家中央政府与地方政府分权改革1、 法国的改革（1）20世纪80年代，集权体制的弊端日益突出，法国议会和政府通过了一系列权力下放的法律和政府法令，改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”，达到彻底该给中央高度集权的政府体制（2）改革的主要内容是：A、 调整地方行政体制B、 扩大与明确划分地方行政权C、 向地方提供行使其新职权的必要物质手段2、英国的改革（1）主要是扩大中央权力（2）1972年地方政府改革法把地方政府的职能限于环境保护建设和社会福利管理（3）80年代撒切尔夫人上台采取了进一步的中央集权化措施，是地方自主权受到了很大的约束（4）英国最重要的措施是对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实自治（5）英国的权力下放强调的是权力的分享而不是分割，强调地方的主要角色是治理而不是执行或管理中央制定的政策，强调的是建立中央与地方的“伙伴关系”，而不是隶属关系3、日本的改革（1）1989年通过关于国家和地方关系等的改革推进纲要（2）1992年决定事实地方分权特例制度，即“试点自治制度”（3）1995年公布并开始实施地方分权推进法，并成立“地方分权推进委员会”，研究地方分权实施过程中出现的问题（4）1998年制定了地方分权推进计划，具体落实自治化改革方针（5）中央政府从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存的关系转变（二）西方发达国家地方分权化的主要原因（主要是由于政府面临的环境发生变化，而中央集权制难以适应）1、 地方分权是为了提高行政效率2、 地方分权是为了适应现代经济的发展3、 地方分权是为了适应政治民主化的需要三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变（没有走出“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环）1、中央政府与地方政府经济管理权力关系（主要体现为“两收两放”）第一次起伏发生在20世纪50年代（1）第一个五年计划期间，中央高度集权的经济体制开始形成（2）1957年开始扩大地方和企业权力的大调整A、 将大部分中央所属企业下放给地方管理B、 扩大地方计划管理权、基建审批权、财政税收权等（3）后果：第一次下放权力，由于下放幅度过大，速度过快，破坏了必要的同一，导致了经济和行政管理上的混乱，造成了极其严重的生产建设的盲目性和无政府状态第二次起伏发生在20世纪60年代初和70年代（1）60年代初期，中央强调同一和中央集权，开始把下放过多的权力上收（2）文革开始后，极“左”思潮影响，权力再次无序下放（3）后果：带有很大的盲目性，造成经济运行的严重混乱，国民经济几近崩溃2、中央与地方政府非经济管理权力关系（二）改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变1、 中央政府与地方政府经济管理权力关系（1）扩大地方政府经济管理的财权和事权（2）在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区经济“特权”2、 中央政府与地方政府非经济管理权力关系四、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路1、建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式2、改革中央政府与地方政府关系的具体内容包括（1）以宪法形式明确中央政府与地方政府分权范围（2）实现中央与地方利益分配的合理化A、 在合理划分中央与地方事权基础上，划清各级政府应承担的各项支出责任B、 科学地配置中央与地方税源C、 实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中央政府宏观调控能力（3）实行地方分权和基层自治（4）健全和完善对地方权力的监督A、 要加强中央政府自上而下的对地方行政权力的监控B、 要健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论等监督和制约地方行政权力，保证行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务第四章 行政职能第一节 行政职能的特点及其意义一、行政职能的特点1、 行政职能是国家职能的构成和体现（1）政治统治职能（2）社会管理职能2、 行政职能是行政管理职责与功能的统一3、 行政职能的特点主要表现在：（1）执行性（2）整体性（3）多样性从静态分析：行政只能广泛渗透到整个社会生活的每个角落从性质分析：可分为政治职能和社会管理职能从范围上看；可分为对内职能和对外职能从运行过程看：包括决策、计划、组织、人事、指导、协调、控制等环节从层次分析：行政职能有高、中、低层次之别（4）动态性A、 国家性质发生变化，必然引起行政只能的相应变化B、 社会形式任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移C、 随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性改变D、 随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多才，行政职能也会增加新的内容二、研究行政职能的意义1、 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义2、 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义3、 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义4、 研究行政职能对于促进行政效率道贺效能的提高有着重要意义第二节 行政职能的发展一、弱势政府时期的行政职能：“守夜人”时期（一）形成与发展1、重商主义认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极敢于社会经济生活，采取各种措施保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进