中国土地一级开发发展趋势的探讨(20101224第三稿).doc

中国土地一级开发发展趋势的探讨陈准前言：2010年9月，国土资源部发布通知要求，2011年3月底之前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。这是国土部在细化“两整治、一改革”（即土地和矿业权交易市场专项整治、整纪纠风专项整治和深化国土资源管理制度改革）目标时提出的一项具体任务。这也意味着，在未来的土地储备过程中，土地整理、一级开发的模式和格局将产生重大的变化。更多企业将有机会“分食”土地一级开发的蛋糕，而土地一级开发的效率也有望得到更大提高。“分工”将是土地一级开发未来的发展方向。这里所指的“分工”，既指政府和企业进行分工，又指一级开发和二级开发进行分工。政企分工，企业在城市规划的引导下，采用市场化手段运作土地一级开发，企业进行一级开发的利润也通过市场行为来实现；政府则负责组织土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润。一级开发与二级开发分工，参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。1、中国土地一级开发的发展历程萌芽期(1996年至1999年) 这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。发展期(1999年至2002年) 这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段。由于经营性用地“招拍挂”制度的实施，协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。但在这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是厦门湖里区禾山片区的土地一级开发中，厦门建发集团成立了厦门禾山开发建设有限公司；厦门航空港物流园的土地一级开发中，厦门航空港集团成立了厦门保税区航空港物流园建设公司等企业以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。 从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作，同时也在2005年成立了全国范围内土地储备机构的交流平台，即由国土资源部土地利用处担任理事长单位、人民银行有代表出席的土地储备机构联谊会，每年举办一次以交流土地收储、整理、出让的经验交流会议。规范期(2002年至2010年) 为规范土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足经济发展和城市建设用地需求，各地结合自身实际情况，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的北京市土地一级开发管理暂行办法，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。可以说，北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨，其中土地开发方式的改革成为各地工作重点，目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的“效率优先、兼顾公平”的土地一级开发新模式。值得一提的是，随着更为细化的文件的出台，土地一级开发工作将会朝着开发模式的合理化、市场化，开发过程的规范化、透明化方向发展。2、土地一级开发市场化的优点 1)政府为什么鼓励民间资本参与土地一级开发国土部门下的土地储备机构具有从事土地一级开发的权力，但同时进行土地开发和土地收储，容易留下腐败空间，这也被业界诟病为“左手倒右手”。有业内人士分析认为，土地储备机构退出一级开发，有利于一级开发市场的公开透明运作；国务院鼓励民间资本参与到土地整治，是各地政府为解决城市建设资金瓶颈，加大城市化建设规模，相继出台的政策措施；政府主导，支持民营企业参与到城市运营，土地一级开发，可以利用企业对城市开发的成熟经验、对市场需求的准确判断、对城市化进程的成功案例。土地一级开发市场化有助于减少政府开发土地的风险，使政府作为法律行政执行监督人或裁判回归管理和服务的位置；有助于提高土地开发效率，有效限制房价上涨；有助于政府破解资金瓶颈，加快城市建设步伐，最终促进全市经济全面协调可持续发展。近年来，土地一级整理、开发成为国家扩大内需工作的一个着力点，北京、上海、天津、西安等房地产市场好的城市纷纷开始了大规模的土地整理工作。2)房地产开发企业为什么热衷介入土地一级开发从土地市场土地出让招拍挂获得土地开发，竞争太严重、成本太高、指标无法调整；土地“拍买、挂牌”的游戏规则的日益严格，使得开发商获取土地成本上升，预期利润下降越来越严重；二级市场开发商品房项目受到的限制太多：土地出让的缴交时间越来越短、竞买保证金越来越高、开竣工时间管理越来越严、土地增值税预征越来越严、融资渠道越来越窄，加上出让土地规模的限制、各地政府的限购令，政府的措施也越来越多。房地产开发企业介入土地一级开发可以通过掌握开发规划、策划实施方案、调整开发时序、控制开发成本等手段来实现企业的土地储备、获得土地增值所带来的丰厚利润、并回避了土地增值税、取得了二级市场的开发先机。前期提早介入可以避免“很多配套设施的重复建设和浪费，”也能比其他开发商更了解区域的发展动向。土地一级开发企业通过看似合理的附加条件向二级市场渗透的行为时有发生。也正是由于一级开发企业具备土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，使得其他开发企业在类似的土地竞争中“望而却步房地产上市公司更是土地一级开发业务的追求者，在房地产开发链条中，土地一级开发曾因为利润丰厚，成为资金追逐的重点。云南城投、中天城投、中南建设、绵世股份都或多或少涉及土地一级开发，股票为此备受市场青睐。如云南城投2009年四季度传出要拍地的消息后，股价短期内涨40%。3、政府与土地一级开发商利益分配的问题 这是关键的问题，政府通过招标选择了合适的开发商，却很难正确的评估到底开发商的投资回报如何，其真正的利润会有多少?对于回购土地的定价问题显得尤其棘手。目前都是由政府和企业共同协商利润，最后成交的。其中，不同的开发商其协商的利润空间都不尽相等。政府色彩过于明显，而定价机制的不完善很可能会时政府面临着同样的问题国有资产的缩水。 笔者认为对于政府回购熟地的价格的利润部分应根据企业的报价以一定的系数进行相乘得到。该系数可以根据市场利率变动，房地产市场平均投资收益率，以及土地出让金(或今后各期物业税的现值)的高低，进行因素分析预测，最终调整确定。且该系数应该在投标文件上表明，而不是后期协商。 除上述问题外，政府目前迫切需要的是相关的法律政策法规的制定来确定具体的土地开发商进入的资格条件，征地补偿标准和安置条件，和两者利益分配的具体规定。4、中国土地一级开发相关法律分析1）法律主体 土地一级开发主要涉及三个法律主体：政府及土地储备机构、土地一级开发企业、被拆迁人被或征地农民。2）法律关系 在土地一级开发中，政府是土地所有权的代表，土地储备机构是政府授权负责土地一级开发工作的专门机构，土地一级开发企业是开发的具体实施者，而被拆迁人及被征地农民则是一级开发前的土地使用者。如何理顺三个主体之间的法律关系，尤其是政府与一级开发企业之间的法律关系，对土地一级开发的顺利进行，至关重要。原则上说，政府可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由土地储备机构独自完成土地一级开发，政府与土地储备机构之间是授权与被授权的关系。 事实上，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，土地一级开发的过程，也就是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程，而政府及其土地储备机构很难独立完成这些工作。因此，政府或土地储备机构可以委托有实力的一级开发企业进行土地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题如果政府进行一级开发，政府就是一级开发的主体，应由政府履行义务并承担责任，如果政府委托一级开发企业进行土地一级开发，一级开发企业就成为一级开发的主体，那么是一级开发企业要承担责任？还是仍由政府承担责任？如果拆迁问题产生争议，拆迁裁决书中的主体应该是政府还是一级开发企业？ 解决问题之根本在于界定政府与一级开发企业之间的法律关系，当前基本认为是委托关系。但本文更倾向于是一种复合关系，即基本的委托关系+承包关系。 如果政府与一级开发企业之间是委托关系，按照合同法402条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开发企业是受政府的委托进行一级开发，在实际操作中，政府与一级开发企业也是签订土地一级开发委托协议，因此，政府很难规避掉一级开发过程中应当承担的责任。如果政府与一级开发企业之间是承包合同（建筑施工合同），则政府可以将一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发企业，政府则无需承担责任与风险，从而促使开发企业加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终由政府全部出资，仅是委托企业进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承包关系又极大缩减开发企业的自主性并打消其积极性。本文认为，将政府与一级开发企业之间的法律关系，简单地界定为委托关系或承包关系，均会导致双方责利的不平衡，最终不利于一级开发的进行。因此，界定为委托加承包关系，则可以有效弥补单一关系的不足，取长补短。 5、中国城市化进程与土地一级开发的关系1）中国城市化进程的趋势2010年十七届五中全会公报的描述：要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。2）我国城市化进程不断加快，城市建设和发展迅速，迫切需要新型的土地开发模式 改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，我国城市化进程不断加快。1978年到2004年，中国城镇化水平由179%提高到418%，城市人口由17亿增加到54亿。快速城镇化带来巨大的土地需求，给我国城市住房供应、基础设施配置等方面带来巨大的压力；而城市建设需要大量的资金，同时又有很大的风险。这就导致了城市建设的巨大需求与城市政府有限的财政能力之间的矛盾，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等的完全供给。在这种背景下，原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求，迫切需要一种“通过基础设施建设促进土地升值，土地增值收益支持城市基础设施建设”的滚动发展的城市经营理念。在这种背景下，土地一级开发应运而生。3）一、二、三线城市城中村改造，需要运用土地一级开发的模式无论作为一线城市的北上广深，还是西安、天津、武汉、兰州这类的二线城市，在大开发的同时面临着大量“城中村改造”的问题，如旧城改造成为广州土地出让的主要方式。根据相关规定，旧城改造和旧厂房改造由区政府主导，而城中村改造，则主要由村委会和村民自主协商确定，即村里自行确定如何改造、是否引入资金等。并且有的城市如西安还出台了相关的管理办法，如西安市城中村改造管理办法。这些所谓的城中村改造中都体现了政府运用土地一级开发的模式。6、中国土地一级开发发展的趋势分析1）中国土地一级开发发展需要的市场环境中国的城市化进程、小城镇的发展是土地一级开发存在并且可以持续发展的市场需求；中央政府对房地产二级市场开发额调控是土地一级开发的市场机会；土地增值税的严格执行是土地一级开发的市场选择。2）中国土地一级开发发展需要的政策支持需要有一部全国性的土地一级开发相关法规，对土地一级开发的管理、土地一级开发项目招投标的管理、开发企业利润等进行相关规定3）中国土地一级开发模式假想模式一：政府主导型土地一级开发将由政府作为开发主体投资，委托企业具体实施。即政府主导的土地一级开发模式为：政府向银行争取授信，获得的贷款用作拆迁补偿款，此后，受到委托的企业进行土地整理，获得一级开发的收益，最后由政府根据区域规划和经济发展确定土地用途，通过市场公开出让。模式二：企业主导型“政府监管，市场运作，滚动开发、有效奖励”运作机制，即由政府授权地方土地整理中心作为项目业主单位，通过公开招投标方式选定一家有资质有实力的土地一级开发企业，由开发企业负责项目开发资金的筹集，负责项目规划设计，并按政府审批的规划方案和相关规定，完成征地、拆迁、安置以及市政配套建设工作，也就是通常所说的 “七通一平”，把“生地”变成“熟地”，使土地达到出让条件。 土地一级开发后