国外技术创新过程中的政府作用分析(当代经济管理200601).doc

国外技术创新过程中的政府作用分析对我国实施自主创新战略的启示李兴文 刘雪强1 作者简介：李兴文（1981-），男，湖北黄陂人，硕士研究生，研究方向：创新工程与管理；刘雪强（1982-）男，武汉理工大学管理学院硕士研究生，研究方向：技术创新，科技战略.（武汉理工大学管理学院 湖北武汉 430070）摘要：自主创新是新世纪我国科技发展的新战略，提高自主创新能力已经成为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节。文章分析了美国、日本、法国、芬兰、印度等国技术创新过程中的政府作用，在此基础上，为我国在实施自主创新战略的过程中，政府应该起到什么样的作用提出了对策和建议。关键词：技术创新；政府作用；自主创新；创新型国家The Government Function Analysis in the Process of Overseas Technical Innovationthe enlightenment to the independent innovation strategy of our country LI Xing-wen LIU Xue-qiang(School of Management，Wuhan University of Technology Hubei-Wuhan 430070)Abstract: The independent innovation is the new science and technology strategy, of our country development in new century, to increase the independent innovation ability already becomes the strategic basic point of the science and technology development and the center link of the industry structure adjustment and the growth way transformation. The article analyzed the government role in the process of technology innovation, such as USA, Japan, France, Finland and India. In this foundation, proposes the countermeasure and the suggestion what types of function the government should play in the implementation process of independent innovation strategy for our country.Key words: Technical Innovation; Government Function; Independent Innovation; Innovation Country1.引言在经济、科技全球化的新形势下，技术创新已经取代自然资源成为决定国家竞争力的决定性因素。在这种情况下，我国经济发展必须实现从资源依赖型向创新驱动型的转变，实现从对国外技术的依赖型向自主创新型的战略转变。实现这两个转变，对我国经济持续快速健康发展、全面建设小康社会极为重要，也是我国经济发展的必然要求。自主创新已不仅限于科技层面，而是牵动经济社会发展的支点，更是事关国家全局的政治谋略。提高自主创新能力，是保持经济长期平稳较快发展的重要支撑，是调整经济结构、转变经济增长方式的重要支撑，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要支撑，也是提高我国经济的国际竞争力和抗风险能力的重要支撑。在中央决策层未来的战略布局中，自主创新已不仅限于科技层面，而是牵动经济社会发展的支点，更是事关国家全局的政治谋略。在“十一五”期间自主创新将成国家战略支撑点，建设创新型国家将成为国家战略目标。因此，认真研究世界各国特别是创新型国家技术创过程中的政府所取的重要作用和技术创新的成功经验，对于国家实施自主创新战略和建设创新型国家有着重要的现实意义。2.国外技术创新过程中的政府作用2.1美国技术创新过程的政府作用美国富有创新的文化传统，适应资本主义自由市场经济的政治体制，宪法所规范的各种法规、科技政策的保证，以总统为首的科技领导机构，RD（研究与开发）和教育的高投入，以及能包容多元文化、鼓励自由思考、独自创新的社会环境系统，使美国拥有当今世界最全面的国家创新体系和超强的技术创新能力。2.1.1鼓励和保护中小企业创新在美国，中小企业的技术创新较早受到重视。早在80年代初期，为适应当时美国社会经济形势发展的需要、美国政府召开了一次规模空前的小企业代表大会，制定了19811990年间必须实现的六项标准：在税收和贷款方面给予小企业以特别的优惠；简化小企业申请贷款方面的手续，缩短审批贷款的时间；鼓励私人对于小企业在经济管理和发明创造方面的支持和帮助；在外贸、能源和技术发明与创造方面为小企业提供良好的机会；对难以从政府得到订货合同和贷款的小企业给予帮助；通过各种渠道，使联邦政府能及时地听到小企业的声音。1997年6月，美国政府又宣布了一系列鼓励和保护中小企业技术创新的政策措施，包括帮助中小企业上同推销产品，扩大中小企业参与政府采购计划，向小企业提供免费财经咨询以及帮助小企业建立职工退休金计划等。政府主要通过对于更多的小企业提供税收减免、增加资本供应的易得性、支持技术创新、减少对于中小企业的政策管制、为中小企业开拓国外市场以及加强美国的劳动力来扶植美国中小企业的发展。 2.1.2政府注重孵化器的作用和地位广泛采用“孵化器”培育企业，是美国政府在技术创新作法上的一个创新，所谓技术孵化器，其主要目标是通过将技术、诀窍、企业家才能与资本联结在一起为技术导向的企业发展提供支持。这些孵化器一般都是通过大学、工业与政府之间的合作而建立起来的，主要目的是促进技术向当地经济的扩散。大多数美国的技术孵化器是直接或间接与大学相联系的，而且都有共同的目标，包括为企业家提供培训基地，支持在大学研究成果的基础上建立起来的以技术为导向的企业。因此，美国技术孵化器的大多数完全或者部分地是由大学或者学院赞助的，它们一般都是作为非盈利的独立实体而成立的。据了解，美国的一些著名企业如康柏、因特尔、苹果等公司都是从“孵化器”里发展起来的，进入“孵化器”的企业有80%的成功率。硅谷所在地的圣荷西政府建立和支持以培育小企业创新为主要职能的技术孵化器，实施了“筑巢引凤”的优惠政策，使15年前只有10万人口的农业市，发展到今天成为拥有102万人口的高科技城市。2.1.3政府的主导作用美国的政府在技术创新中占有重要地位，但主要采取间接方式。美国并没有一个权威机构全面负责国家创新系统，只是在1993年克林顿入主白宫后，为重振国内经济，加强国家对科技体系的直接干预。并推出的一系列新经济政策中，一个重要的方面就是推动科技创新，强调科学为国家利益服务。其主要政策措施有：加强政府对科技发展的领导，新成立了由克林顿亲自领导的国家科学技术委员会；大幅度增加民用技术创新的资金投入，将研究重点转向军民结合型技术，提高民用产品的竞争力；建立全国“信息高速公路”，提高劳动生产率，为新世纪的发展奠定扎实的基础；继续将集中于700多个国家实验室的大部分技术解密，以“扶持幼小的高技术工业，扩展国家经济基础”。美国的技术创新的最大成功之处，就是在私人投入与政府投入之间保持了一种适当的平衡，既保持足够的私人刺激以鼓励创新，又保持足够的促进创新技术的广泛运用。在发展科技方面，突出重点技术，并实行“官、产、学、研”四结合，加速高新科技产业化。同时，成立了发展高科技产业的全国性协调机构国家标准与技术研究所，以减少研究和开发中的盲目性。2.2日本技术创新过程的政府作用在日本政府引导下，以科技同经济相结合的创新观念为前提，以市场为导向，以实现商业利润为目标，以企业为主体，以大学和科研机构为辅助的民间性科研开发体系。在激烈的市场竞争中，日本政府制定的相关技术创新政策，使得日本企业在技术创新方向对消费者需求的动态极为敏感，技术创新战略是以消费者需求为导向，重点是着眼于研究开发消费者需求量大、需求紧迫、开发周期短且投资少、收益高的项目。正是在这种情况下，技术创新构成为日本战后经济高速发展的驱动器。2.2.1日本的经济资助政策和组织协调政策日本的经济资助政策包括财政补贴、税收优惠和贷款优惠三大政策。财政补贴政策是政府直接对技术创新项目进行补贴，补助对象是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。对企业进行的技术研究、应用研究经费或研究开发所必须的设备费和运转费，其中的一半由政府补助金提供。税收优惠政策是政府对有关产业技术研究与开发活动减免税收，如早在20世纪80年代中期日本政府分别制定了促进基础技术开发税制和关于加强中小企业技术基础的税制。贷款优惠政策是政府通过政策性银行，以低于商业银行的利率向企业R&D活动提供贷款。组织协调政策的实施方式包括委托式、联合式和重点资助式。委托式是指政府委托有关科研机构或企业进行科研开发，其费用由政府拨付。联合式是指政府支持企业就有关重大技术研究与开发项目建立联合开发组织，政府扮演的角色就是为这种联合组织提供优惠政策和保障服务，并在必要时参与联合组织中企业间的协调。重点资助式是指由政府出面，组织有关研究机构和相关企业共同进行重大项目的科研开发，政府提供一定的经费资助，其所涉及的项目大多为国民经济支柱产业或主导产业中的关键技术。2.2.2日本政府的技术服务推动与金融法律推动中小企业在日本占有重要的地位，数量占企业总数的99%以上，但这些企业研究开发能力明显弱于大型企业，构成制约整个国家技术创新水平的“瓶颈”。日本政府以此为突破口，采取了以下技术推动措施：一是提供技术指导，二是提供技术信息，三是提供技术培训，以此来加速先进技术向中小企业的转移。日本企业技术创新活动的普遍开展得益于日本独特的金融体系。日本战后成立的政策性金融机构满足了企业技术创新对资金的需求，政策性金融机构对企业的技术创新活动先行融资，从而引导了民间金融机构的融资，进而带动了社会庞大的资金存量向技术创新转移。出台法律也是日本政府推动企业技术创新的重要举措，日本在20世纪5060年代先后制定了一系列相关法律法规，支持中小企业技术创新，针对当时企业设备严重落后的现实，法律规定对企业现有设备采取“强制报废、政府收购”的方式，加快企业设备更新。在6070年代，日本政府为“收购废弃”累计支出近4000亿日元，废弃的纺织机械相当于60年代中期拥有量的40%。2.2.3日本政府力促科研成果商品化为了使科技水平从“追赶欧美”转向“同欧美竞争”，日本政府加强宏观调控，组织实施，加大投入，促进技术转让，加快科技成果转化和应用等各个方面，不遗余力地推动独创性技术和创造科学技术的研究开发。1995年11月和1996年6月日本先后公布了两个指导性的综合战略方针“科学技术基本法”和“科学技术基本计划”，强调“科技创新立国”，开展尖端科学技术的研究开发，为科研成果商品化创造条件。1997年日本科技厅又开始启动了地球科学综合研究等项目。经过多年的改革、调整，日本形成了以市场为导向的“官、产、学”三结合，基础研究、开发研究、应用研究均衡发展，科研院所与科学园区形成以网络为主要特点的科技创新体制。这一体制具有：资金来源多元化；注重人才培养和使用；开展政府、企业及大学之间的合作；促进企业与风险事业联手，推动投资向高技术、高附加值方向投入；重视科技预测等特点。2.3法国技术创新过程的政府作用法国政府在经济管理和科技管理方面仍是中央集权制，主要由政府控制，因此，技术创新活动行政干预较多，各方面权力主要集中在巴黎。法国政府认为，科技进步决定未来，国民经济效益的提高取决于新产品的研究开发和应用，因此在技术创新上投入了相当大的力度。2.3.1加强科研与企业的合作在加强科技界与企业界的合作方面，法国政府立法规定：为研究人员和教学研究人员创建企业提供便利，允许研究人员参与企业的创建，他们可以毫无风险地以协作者、经营者和领导者的身份进入新企业。扩大研究人员和教学研究人员与企业的接触。向所有愿意为企业服务、但希望保留科研人员身份的研究人员提供帮助。在发展公共科研与企业的合作关系方面：简化合作体制的行政手续；为企业合同的管理提供方便；为高校科研成果推广活动的管理提供便利；依靠孵化器帮助企业的创建；明确技术学校和职业专科学校与企业所签协议的法律地位；鼓励公共科研机构对外开放。2.3.2为创新企业提供税收优惠、设立孵化器和启动基金主要措施有：一是企业创建者股份登记凭单。让具有发展潜力、但没有能力支付高工资或者吸引高水平领导、干部和科技人员的创新企业。这些企业可以拿企业的发展潜力来吸引他们，并通过企业创建者股份登记凭单作为他们的投资积累个人资本。二是进一步改善税收优惠措施。对于研究人员拿公共科研成果创建的企业，上述规定还可以进一步放宽。此外，还积极发展孵化器体系，允许高校和科研机构以子公司或内部服务处形式设立孵化器，鼓励由多个机构联合并有地方参与设立的这种孵化器；启动资本基金，如由政府设立的国家级重要技术领域的专题启动基金和由大学、科学中心、地方各级政府和地区开发商联合设立的地区性启动基金。2.3.3改革科研税收信贷政策法国政府繁荣“科研税收信贷”政策已实行多年，该政策是指企业第一年用于研究与开发的开支的50%可以免税，以后每年增加投资的50%可享受免税。1999年决定将“科研税收信贷”措施延长5年，面向所有企业；所有新兴企业的“科研信贷”都可以马上返还，其它企业也可以向金融机构获得政府的债权担保；所有公共科研单位将设立“科研税收信贷”办公室，凡是由企业委托实验室做的科研工作都可作为享受“科研税收信贷的投资计算；允许曾经享受过“科研税收信贷”的企业重新申报；对于一直享受“科研税收信贷”的企业，可免除负增长部分的税收。这一措施对企业增加科研投入起到了关键作用。2.3.4创新政策的适时调整法国政府经常在全国各大城市召开技术创新研究会，就科技政策的反思和调整听取各方意见和建议，然后根据实际情况调整科技政策：实施激励计划，要求各个科研机构用于激励计划的经济要逐年提高；加速科研人员的更新流动；完善科研成果推广和转化机制，扩大从事成果开发可享受利益分成的范围，并对实际收入不封顶；成立“研究与创新集团”，根据市场需求选择重点专业，组织集体研究或委托研究，开展技术咨询，提供设备使用，培训人员与交流信息，推广科技成果，开展技术跟踪等，为企业吸纳创新技术创造有利条件；设立“创新投资公共基金”，优先帮助技术型中小企业实现技术创新；鼓励科技人员创办企业，或入股到技术型的中小企业。2.4芬兰技术创新过程的政府作用在西方国家中，芬兰本是个后进国家，二战结束时仍是个农业国家，工业在相当长时期内主要依赖森林等品种有限的资源。在这样的国情中，芬兰政府采取了一系列的重大举措，在推动技术创新的过程中发挥了巨大的作用。这是芬兰技术进步快，经济发展好的主要原因。2.4.1R&D的政府投入按照美国等一些西方发达国家的理论，政府对创新的支持只能集中于基础研究，而不能直接支持企业的技术开发活动，否则就会导致不公平竞争，然而芬兰政府根据国情，采取了直接支持企业R&D的政策，这种支持的主要办法是通过芬兰技术开发中心等机构出资吸引和鼓励研究机构、高校、大中小企业参与实施国家技术计划项目。高校、研究机构的项目必须要有企业参加，企业的项目必须要有高校或企业的参加，才能获得中心的资金。虽然这种支持的数量与企业本身在R&D上的投入相比比例很小，但正是这样的直接支持激发和引导了企业的R&D方面的更多的投入，并将企业、研究机构、高校联系在创新活动中，实践证明效果很好。2.4.2为企业的技术创新创造良好的环境政府在这方面最重要的作为是支持科技园的建设。从1982年建立第一个科技园起。芬兰到目前位置已拥有的家科技园已经超过200。芬兰的科技园以高效的管理机制和服务，团队合作精神以及完善的设施形成了自己的特色。芬兰的科技园不以产值和利润为主要追逐目标，也不试图吸引外资或将大公司的生产基地吸收到科技园中来，而是更注重科技成果转化成为商品的过程和在此过程中提供优秀的专业化服务。芬兰的科技园虽然规模不大，但对技术创新和高技术新企业的促进和支持效果却非常显著。2.4.3促进技术创新的风险投资和国际化资金是技术转化的瓶颈，芬兰风险基金领域的一个显著特点是国家扮演着重要的角色。尤其是在芬兰风险基金不发达的80年代，国家在提供风险基金方面一直是主力。国家研究与发展基金是第一个以科技为对象的风险投资基金，隶属于国会，依法独立运作，主要支持中小型高技术公司。投资方式主要是以种子和启动基金支持创新性的高技术小公司，或为R&D成果的商品化提供支持。支持项目成功后获取的回报用于扩大投资。该基金还在世界不同地区的几个风险基金投资，借助于这种网络了解跟踪世界投资和技术发展的趋势，同芬兰高技术企业共享信息。该基金的成功，大大促进了芬兰风险投资业的发展，风险基金投资额占GDP的比例已高于法国、德国、意大利、丹麦等发达国家。大力推进国际化，在政府的创新政策中也占有重要地位。据芬兰贸工部官员介绍，芬兰的国际化一是以出口为导向，增强国际竞争力，拓展国际市场；二是根据小国的实际国情，加强国际科技合作，尤其是与欧盟国家的合作，以达到少花钱多干事的效果，而在后者上，政府发挥着不可替代的作用。2.5印度技术创新过程的政府作用印度可以说是发展中国家中科技力量最雄厚的国家之一。长期以来，印度国家全新系统的政策重点是建立以国家资助的研究机构为主体的科研体制，发展独立自主的工业技术开发能力。近年来，印度政府在调整科技发展方向，大力促进科技与经济的结合，完善国家创新系统上，采取了诸多的措施，并取得了卓越的成效。2.5.1科技创业人才开发计划为了解决缺乏联系科技与经济的创业人才的问题。印度政府成立了“国家科技创业人才开发委员会”，并实施了长期的科技创业人才开发计划。通过这一计划实施的具体项目如下：科技创业营活动；培养科技创业辅导员项目；科技创业人才培训项目；科技创业人才公开培训项目；特殊科技创业人才开发项目；设立科技创新中心和国际商业信息研究中心；创立科技创业园。2.5.2实行认证制和优惠政策印长期以来对企业内部研究开发机构采取认证制，具体由印科学与工业研究部负责操作。政府对获得认证的企业内部研究开发机构，给予优惠政策。这些优惠政策包括：减轻研究与开发所得税；酌减药品、电子设备、计算机、电讯设备和化学品的货物税；允许缩短依靠国内技术制造的机械设备的折旧期；用于政府资助的研究开发项目的进口货物，免征关税；国家对企业实施的重要研究开发项目给予资金支持；在企业内部研究开发中有突出成就的和对国家研究开发机构的科研成果商业化做出突出贡献的，政府给予国家级的奖励。印度对企业内部研究开发机构的认证制和激励政策，有效地刺激了企业对研究与开发的投入，提高了企业对研究与开发的重视程度，对促进全国企业的技术、技术创新发挥了积极的作用。2.5.3技术创新政策为了加强科技与经济的结合，提高国家的整体创新能力，印度政府近年来也在改革对国家研究开发机构和国家实验室的有关政策。如建立有助于科技与经济结合的领导体制；适当减少政府拨款，鼓励科研机构进入市场；鼓励企业增加科技投入，增强自主开发能力，用服务创收来弥补经费的不足；允许在职科研人员开展业余咨询服务或到企业兼职；加强研究开发机构对企业的咨询功能；鼓励研究开发机构承包企业研究开发项目；加强国家研究开发机构科研成果的商业化；完善专利制度，加强知识产权保护，维护创新人员和组织的权益；设立有关奖项，鼓励创新人才；在评价科研机构和科研人员的成绩时，充分考虑市场效果；出台印度科技蓝图，增强科技在“十五”计划中的地位等。3.发挥政府作用，营造我国进行自主创新的有利环境从以上国家的技术创新实践中我们可以看到，政府在完善本国技术创新的综合服务体系，建设国家创新体系，推动本国科技和经济的发展，提高国际科技水平和综合国力，增强本国在国际上的竞争实力起到了关键的作用。为技术创新提供财税等政策支持，创造有利于技术创新和高新技术企业成长和发展的体制环境、文化氛围和高科技人才储备等方面，建立健全技术创新成果的法律体制和市场体制，以及完善技术创新的激励机制，是这些国家走上创新型国家的重要因素。由此可见，发挥我国政府的作用，营造自主创新的有利环境，对于提高我国的自主创新能力和建设创新型国家，都有着十分重要的作用和意义。3.1建立和完善自主创新的服务体系现代科学技术涉及大量共性技术问题，建立公共技术平台非常必要。它既可以为大量中小企业提供研究开发、中试、检测等技术服务，又可以优化科技资源配置。政府应该立足共性技术领域，从企业和大学、科研机构现有的重点实验室、工程技术中心中确定一批作为公共技术平台予以支持，并根据实际需要新建一些高新技术的公共技术平台。这些公共技术平台实行市场化运作，向社会开放，主要面向中小企业，为提高创新能力服务。鼓励企业与区域外高校或科研机构开展技术合作，有效使用外部技术平台。另外，重点支持海内外企业、高校、科研院所、行业协会及其他投资主体创办多元化科技企业孵化器，鼓励建立产业化基地。依托科技情报机构、高等院校和图书馆等联合建立专业性、资源共享的科技数据库和科技信息网，办好高交会，发展技术产权交易市场等。3.2加大政府对自主创新的投入力度自主创新是具有很高外部经济性的活动，仅靠市场很难使创新活动处于社会需求的最优水平。因此，必须发挥政府的积极作用，努力营造有利于自主创新的环境，形成对自主创新的有效激励。增加政府投入是对自主创新最直接、最有效的激励措施之一。整合现有的科技发展资金，改进资金使用方式，提高资金使用效率；设立高新技术产业专项补助资金，重点支持一批技术先进、能形成自主知识产权、产业化前景良好的高新技术企业；对经认定的国家级和省市级技术研究开发机构与国家工程中心、国家重点实验室等给予资助；安排专项经费，鼓励企业研制具有自主知识产权的国际标准、国家标准和行业标准；资助科技型企业申请国内外发明专利；在国家税法规定范围内，通过税收优惠支持企业加大研究开发投入。与此同时，加强对引进技术的消化吸收和自主创新。国家应设立消化吸收专项基金，引导鼓励企业和科研单位一起对引进技术进行消化吸收再创新。要制定优惠政策，大力鼓励自主创新和对引进技术再创新，促使自主研发的技术和产品所占比重逐步增加。并且国家在重点产业领域要制定限制重复引进技术和设备的政策。3.3加强知识产权保，培育创新文化保护知识产权，驱逐假冒伪劣产品，有利于技术进步，更有利于我国自主创新战略的实施。政府应从实施自主创新和科教兴国战略、建立完善的社会主义市场经济体制的高度充分认识保护知识产权的重要意义，努力形成知识产权主管部门与工商、文化、公安、法院等部门齐抓共管的局面，进一步加大对侵犯知识产权行为的查处和打击力度，为知识产权提供强有力的保护体系。提高自主创新能力，创新文化的培育必不可少。努力形成“鼓励成功、宽容失败”的社会氛围，对于鼓励科技人员进行自主创新提供了积极的环境。人是创新主体，人的创新活动又要受到社会环境的制约。美国硅谷之所以成为全球信息产业的摇篮，主要在于其有独特的创新文化。政府要大力倡导鼓励创新、宽容失败、脚踏实地、不骄不躁的创业风尚，逐步形成创新文化氛围，培育企业家精神、团队精神、合作精神。要使全社会充分认识自主创新的重大意义，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到鼓励，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定。3.4积聚自主创新人才，完善激励机制牢固树立人才资源是第一资源的观念，努力培养造就积聚大批从事自主创新的人才。实施自主创新战略，关键是人才。当今的国际竞争，归根到底是人才竞争，核心是尖子人才的竞争。政府应该通过努力营造创业发展环境、改善创业生活环境、为创新人才施展聪明才智创造机会和舞台，广泛吸引从事自主创新的国内外各类人才，形成人才积聚效应。其次要加强企业科技人才队伍建设，规范人才流动秩序。一是对特殊人才要给予特殊待遇。三是国家应该像在大学和科研机构那样在企业中实施“人才工程”，积极引导人才向企业流动